CE-11001-03-15-000-2019-01173-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedencia de la acción por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional Esta Sala debe hacer dos precisiones: La primera, que el fallo de tutela del 25 de febrero 2016 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, no decidió un asunto relacionado con nivelación salarial, sino un tema de un concurso de méritos. La Segunda, el caso del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Medellín, no se trata de un precedente, como erradamente lo pretende hacer ver la actora, dado que un precedente implica existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación, y que tengan fuerza vinculante suficiente para la autoridad judicial demandada. Por eso, se trata de situaciones que en nada incidían en la decisión que asumió la autoridad judicial accionada, o que pudieran implicar un desconocimiento del derecho a la igualdad. No existe relevancia en este caso, debido a que el objeto de debate no es otro que el que ya se estudió y decidió por los jueces de instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo que se observa es una simple discrepancia de la actora respecto del análisis y conclusión a la que arribó el Juez natural. Y el mecanismo excepcional de la tutela está instituido para proteger derechos fundamentales, no para discutir las divergencias de criterio que el interesado tenga frente a una decisión judicial. Así las cosas, no existe un real cuestionamiento iusfundamental respecto de la providencia judicial atacada, sino una simple inconformidad de la accionante con

la decisión adoptada por el Juez de la causa, que resultó desfavorable a sus intereses. Resultado de lo señalado en precedencia, esta Sala declarará improcedente la presente acción de tutela, por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional. NOTA DE RELATORÍA: Acerca de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, criterio que reiteró el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., dos (2) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01173-00(AC)

Actor: IDALID ARDILA JAIMES

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER y JUZGADO

PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SAN GIL Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Tutela contra providencia judicial. Requisitos generales de procedibilidad de la acción. La relevancia constitucional. La tutela no es una tercera instancia. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela instaurada por la señora Idalid Ardila Jaimes, de

acuerdo con el Decreto 1983 de 2017. ANTECEDENTES El 19 de marzo de 20191, actuando en su propio nombre, la señora Idalid Ardila Jaimes instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de San Gil, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “Solicito muy respetuosamente a los Honorables Magistrados, se declare: PRIMERA: La vulneración de los derechos fundamentales al (sic) Debido proceso

(art 29 C.P) Derecho de Igualdad (Art, 13 C.P), y por el desconocimiento del precedente judicial, vulnerados a través de las Sentencias, de Primera Instancia Proferida por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE SAN GIL de fecha 23 de febrero de 2016 y la de segunda instancia Proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER de fecha 18 de octubre de 2018.

SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior se ordene: Revocar y dejar sin efecto las dos sentencias, la de primera instancia Proferida por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE SAN GIL y la de segunda instancia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER; y se le ordene al Juzgado Primero Administrativo de San Gil, proferir una nueva sentencia, a través de la cual se protejan los derechos fundamentales que se demandan”.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes:

2.1. Narra la accionante que mediante Acuerdo 004 de 1990 fue nombrada en provisionalidad en el cargo de Asistente Social Grado 9 en el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de San Gil. Posteriormente, a través de la Resolución No. 010 del 21 de agosto de 1992 fue nombrada en propiedad en el mismo cargo, y el 7 de septiembre del mismo año fue inscrita en carrera judicial. Empleo que continúa desempeñando en el mismo juzgado, con la particularidad que el grado fue variado de 9 a 01. 2.2. Anota que por Acuerdo 065 de 1999, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura determinó la planta de personal de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, y creó el cargo de Asistente Social Grado 18, cuyas funciones quedaron señaladas en el artículo 7º, literal c de ese Acuerdo. Afirma que según los Acuerdos PSAA06-3560 y PSAA06-3560 de 2006, para ocupar el cargo de Asistente Social Grado 18 en los Juzgados de Ejecución y el de Asistente Social Grado 1 en los Juzgados Promiscuos de Familia, se 1 Ver fl.1. exigen los mismos requisitos y con idénticas funciones, pero con diferente asignación salarial. 2.3. Que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la Nación-Rama Judicial, para que se le condenara a nivelarla salarialmente respecto del cargo de un Asistente Social Grado 18 de los Juzgados de Ejecución de Penas, aplicando el principio “a trabajo igual, salario

igual”. Y que con la demanda aportó copia de un asunto resuelto por Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Medellín, por tratarse de un caso igual al suyo, en el que la Rama Judicial -por vía de conciliaciónaccedió a la nivelación salarial de un cargo de Asistente Social Grado 01 de Juzgado de Familia, con el Grado 18 de un Juzgado de Ejecución de Penas. 2.4. En primera instancia conoció el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de San Gil, que mediante sentencia del 23 de febrero de 2016 negó las pretensiones de la demanda, al concluir que según los reglamentos y la prueba existente, las funciones de esos empleos no son iguales. 2.5. La demandante presentó recurso de apelación contra esa decisión porque, en su criterio, el Juzgado había hecho una indebida apreciación de las funciones contempladas en esos Acuerdos, y no había tenido en cuenta el caso decidido en el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Medellín. 2.6. Mediante sentencia del 18 de octubre de 2018, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la decisión del Juzgado, por similares razones.

3. Fundamentos de la acción En síntesis, sostiene la actora que la autoridad judicial accionada vulneran los derechos fundamentales cuyo amparo invoca, por haber incurrido supuestamente en defecto fáctico y en desconocimiento de precedente, porque –afirmano valoró ni tuvo en cuenta la decisión del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Medellín que aportó con su demanda, en la que la Rama Judicial accedió por vía

de la conciliación a la nivelación de una Asistente Social Grado 1 del Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Caucasia, respecto a los Asistentes Sociales Grado 18 de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad. Igualmente, dice que el Tribunal no valoró ni tuvo en cuenta lo expuesto en sus alegatos de segunda instancia, en los que puso de presente un fallo de tutela de la Sección Cuarta del Consejo de Estado del 25 de febrero de año 2016, radicado 11001-03-15-000-2015-03157-00 que dejó sin efectos una sentencia del Tribunal Administrativo de Santander.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante providencia del 26 de marzo de 2019 se admitió la acción de tutela y se ordenó vincular, como tercero con interés, a la NaciónRama JudicialDirección Ejecutiva de Administración Judicial, al igual que notificarla a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (fl.13). 4.2. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de San Gil (fls.41-42) rindió informe por intermedio de su titular. Hizo un relato del desarrollo del proceso ordinario, la decisión asumida por ese despacho mediante la cual negó las pretensiones de la demanda, y su confirmación por parte del Tribunal Administrativo de Santander. 4.3. El Tribunal Administrativo de Santander (fls.47-48) rindió informe a través del ponente de la providencia objeto de censura. Solicitó se declare improcedente el amparo.

Dijo que la acción de tutela no puede ser utilizada como una instancia adicional,

como lo hace la actora, para que nuevamente se estudie y valore lo que fue decidido por los jueces de instancia en el proceso ordinario. Que a la actora no se le vulneró derecho alguno. Por el contrario, tanto en primera como segunda instancia se le garantizo el debido proceso, y el hecho que la decisión haya sido adversa a sus pretensiones, no significa que se le haya vulnerado derechos fundamentales, como pretende hacerlo ver la accionante. Que el Tribunal confirmó la decisión de primera instancia, atendiendo a las disposiciones legales y jurisprudenciales sobre la materia, y la valoración de la prueba existente, que condujeron a concluir que no había lugar a acceder a la nivelación solicitada. 4.4. El Consejo Superior de la Judicatura-Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga (fls.26-36) se pronunció por medio de apoderado. Solicitó declarar improcedente la tutela o en su defecto negarla, porque ni esa Dirección ni los despachos judiciales que emitieron las providencias atacadas han menoscabado los derechos fundamentales de la demandante. En particular, luego de pronunciarse sobre los hechos de la tutela, destacó que las decisiones judiciales censuradas se hallan ajustadas a derecho y a la jurisprudencia sobre la materia. Que lo que está buscando la accionante mediante este mecanismo excepcional, es revivir un debate debidamente decidido por el Juez natural, que dio tránsito a cosa juzgada, por tanto, no puede hacer de la tutela una tercera instancia.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela contra providencias judiciales

La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales2 y especiales3 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. 2 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 3 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. En todo caso, como su procedencia es excepcional, la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos de la providencia debe ser restrictiva, a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el

proceso de amparo, y exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de la acción.

2. El caso concreto y su resolución 2.1. Correspondería a la Sala determinar si, como lo afirma la actora, en la sentencia del 18 de octubre de 20184, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander confirmó decisión de primera instancia, que negó las suplicas de la demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 2014-00104-01, se vulneraron los derechos fundamentales cuyo amparo invoca.

Sin embargo, advierte esta Sala que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, razón por la cual se procederá a despejar este aspecto que, de resultar establecido, impedirá un pronunciamiento de fondo. 2.2. La relevancia constitucional El requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. Para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos5: i) El primero consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa. Debe justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Para ello, sin embargo, “[n]o basta aducir la vulneración de derechos fundamentales”. ii) El segundo radica en que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada,

puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales, no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales, para efectos de la resolución del fondo del asunto, corresponde al juez de tutela verificar que la controversia propuesta suponga un verdadero cuestionamiento a la sentencia del juez natural, y no simplemente que este mecanismo constitucional se utilice como si se tratara de una instancia judicial adicional a las previstas para el proceso ordinario. 4 El original de esta sentencia obra a fls.239-245 (frente y reverso) del expediente del proceso ordinario. Notificada el 22 de octubre de 2018 (fl.246 ídem). 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero

Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Es imprescindible, entonces, que la tutela contra providencias judiciales implique una discusión en torno a derechos fundamentales. Por lo tanto, esta no puede ser empleada como un mecanismo para controvertir cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre un real asunto de naturaleza constitucional. 2.3. Para esta Sala no se cumple con este requisito, toda vez que la actora está utilizando la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional y/o tercera instancia, con el fin de que se vuelva a analizar y valorar lo que dentro de

la esfera de su autonomía y competencia realizó el Juez de la causa. Lo que en sí mismo comporta la improcedencia del presente amparo constitucional.

Esto por lo siguiente: 2.3.1. Lo que narra y argumenta como soporte de esta tutela, es lo mismo que expuso y argumentó en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (ver fls.2-10 expediente del proceso ordinario), en el recurso de apelación (fls.206-213 ídem), y en los alegatos de segunda instancia (fls.225-226 del mismo expediente).

En efecto, en su demanda ordinaria –para sustentar la pretensión de nivelación salarial–, afirmó que según los Acuerdos PSAA06-3560 y PSAA06-3560 de 2006, los requisitos y funciones para el cargo Asistente Social Grado 1 en los Juzgados Promiscuos de Familia, y para el de Asistente Social Grado 18 en los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, eran los mismos, y que lo único en que se diferenciaban era en su asignación salarial. Por lo tanto, sostuvo que debía aplicarse el principio “a trabajo igual, salario igual”, y que para garantizar su derecho a la igualdad, debía tenerse en cuenta un caso resuelto en el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Medellín, en el que la Rama Judicial había accedido a una nivelación salarial (en particular, ver fls.2-6 expediente del proceso ordinario). 2.3.2. Para negar lo pretendido por la señora Idalid Ardila Jaimes, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de San Gil, además de exponer un marco

normativo y jurisprudencial sobre el tema, valoró la prueba obrante en el expediente, en especial, los referidos acuerdos, lo que lo condujo a señalar que si bien “las funciones coinciden, en que tanto el Asistente de los Juzgados de Familia como el de Ejecución de Penas deben asesorar al juez en los aspectos propios de las ciencias del comportamiento humano, [no lo era menos que, en ese aspecto], dicha función para el Asistente Social de los Juzgados de Ejecución es más específica y detallada”6. Motivo por el cual concluyó “que no se logró probar que las funciones desarrolladas por la demandante en el cargo de Asistente Social del Juzgado de Familia sean las mismas a las del Asistente Social Grado 18 del Juzgado de Ejecución de Penas”. 2.3.3. En el recurso de apelación contra la decisión del Juzgado, la demandante sostuvo que había hecho una equivocada apreciación de las funciones consagradas en los referidos Acuerdos, y además, que no se había tenido en 6 El fallo del Juzgado obra a fls.185-200 (frente y reverso) expediente proceso ordinario. En especial ver fls.189-199). cuenta el caso decidido en el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Medellín (ver en especial fls.213-214). 2.3.4. En los alegatos de conclusión de segunda instancia, además de insistir en lo planteado en su apelación, dijo que debía tenerse en cuenta un fallo de tutela del 25 de febrero de 2016 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que dejó sin

efectos una providencia del Tribunal Administrativo de Santander 2.3.5. El Tribunal hizo un análisis legal y jurisprudencial similar al del Juzgado, lo que lo llevó considerar “acertada la decisión proferida en primera instancia en tanto que no se probó que la demandante en ejercicio de su cargo, ejecute la misma labor ni tenga la misma categoría que el cargo de Asistente Social de juzgados de ejecución de penas y medidas de seguridad Grado 18”. Por lo tanto, concluyó que debía confirmarse la sentencia recurrida. 2.3.6. Esta Sala debe hacer dos precisiones: La primera, que el fallo de tutela del 25 de febrero 2016 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, no decidió un asunto relacionado con nivelación salarial, sino un tema de un concurso de méritos. La Segunda, el caso del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Medellín, no se trata de un precedente, como erradamente lo pretende hacer ver la actora, dado que un precedente implica existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación, y que tengan fuerza vinculante suficiente para la autoridad judicial demandada. Por eso, se trata de situaciones que en nada incidían en la decisión que asumió la autoridad judicial accionada, o que pudieran implicar un desconocimiento del derecho a la igualdad. 2.4. La jurisprudencia constitucional, de manera reiterada ha sostenido que cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia de la tutela está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre

en este caso. Además, ha dicho la Corte Constitucional que en lo que hace relación al análisis de la prueba, la independencia del Juez natural cobra mayor trascendencia, que impide que el Juez de tutela realice un examen exhaustivo del material probatorio, a riesgo de convertirse en una tercera instancia. Por eso, ha hecho énfasis la Corte en que las discrepancias respecto de la valoración de las evidencias no amerita, por sí misma, la revocación por vía de tutela de una providencia judicial, toda vez que eso sería tanto como admitir la superioridad del criterio de valoración del Juez constitucional respecto del Juez de la causa, en directo menoscabo del principio de autonomía judicial. No existe relevancia en este caso, debido a que el objeto de debate no es otro que el que ya se estudió y decidió por los jueces de instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo que se observa es una simple discrepancia de la actora respecto del análisis y conclusión a la que arribó el Juez natural. Y el mecanismo excepcional de la tutela está instituido para proteger derechos fundamentales, no para discutir las divergencias de criterio que el interesado tenga frente a una decisión judicial. Así las cosas, no existe un real cuestionamiento iusfundamental respecto de la providencia judicial atacada, sino una simple inconformidad de la accionante con la decisión adoptada por el Juez de la causa, que resultó desfavorable a sus intereses. Por eso, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de agosto 5 de 2014, recordó que “la acción de tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está

concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” 2.5. Resultado de lo señalado en precedencia, esta Sala declarará improcedente la presente acción de tutela, por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA

1. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por la señora Idalid Ardila Jaimes, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

MILTON CHAVES GARCÍA

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero