CE-11001-03-15-000-2019-01182-00(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR LA FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término estricto y riguroso tratándose de tutela contra providencia judicial / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Superó los seis meses a partir de la ejecutoria de la providencia tutelada [L]a decisión de segunda instancia que la parte actora ataca fue proferida el 19 de julio de 2018, notificada mediante correo electrónico el 8 de agosto de 2018, quedando ejecutoriada el 13 del mismo mes y año, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 20 de marzo de 2019. Así las cosas, resulta evidente que a la fecha de presentación de la solicitud de amparo transcurrió un término superior a siete meses que resulta irrazonable en este caso para acudir al juez constitucional, sin que en la acción de tutela se justificara de forma alguna el retardo. (...) el accionante no alegó argumento alguno con el fin de que se flexibilizara el estudio de la inmediatez. En todo caso, la Sala encuentra que del análisis del expediente no es posible derivar que la parte actora está en alguno de los supuestos en los que la Corte (T-256 de 2015) considera se justifica el retardo para promover la acción de tutela en un término razonable.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 1983 DE 2017

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el requisito de inmediatez, consultar la sentencia

de 5 del agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., dos (2) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01182-00(AC)

Actor: ANDRÉS JOSÉ GÓMEZ GARCÍA Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN PRIMERA Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial, improcedencia por no cumplir el requisito de inmediatez SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la acción de tutela formulada por el actor, en contra del Tribunal Administrativo de Córdoba y la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991.

1. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud El 20 de marzo de 2019, el señor Andrés José Gómez García, actuando por medio de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Córdoba y la Sección Primera del

Consejo de Estado. Estimó vulneradas las referidas garantías constitucionales con ocasión del auto de 10 de mayo de 2016 que rechazó la demanda por haber operado la caducidad del

medio de control y de 19 de julio de 2018, que lo confirmó, respectivamente, dentro del proceso de nulidad que interpuso el actor contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. 1.2. Hechos La solicitud de tutela se sustentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia:  El 6 de abril de 2016, el señor Andrés José Gómez García, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad, demandó las Resoluciones Nos. 0329 del 26 de junio de 2014, “por la cual se niega el ingreso de una solicitud de Registro de Tierras despojadas y abandonadas, presentada por el señor Andrés José Gómez García”; 0487 del 4 de agosto de 2014, “por la cual niega el ingreso de una solicitud de registro de tierras despojadas y abandonadas, presentada por el señor Andrés José Gómez García”; y 0737 del 20 de octubre de 2014, “por la cual se decide un recurso de reposición dentro del procedimiento administrativo de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente presentado contra Resolución que ordena no inscribir predio”, expedidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras despojadas.  Mediante providencia del 10 de mayo de 2016, el Tribunal Administrativo de Córdoba, rechazó el medio de control de nulidad, con fundamento en los siguientes argumentos: Indicó que las resoluciones acusadas tienen un destinatario determinado, a saber,

el señor Andrés José Gómez García; por lo cual se trata de actos administrativos de contenido particular en donde es procedente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Destacó que operó el fenómeno de la caducidad, pues de conformidad con el artículo 164, numeral 2, literal d) del CPACA, el accionante tenía el término de cuatro meses contados a partir de la notificación de los actos administrativos para incoar la demanda.  Inconforme con la decisión, el peticionario interpuso recurso de apelación el cual fue resuelto por la Sección Primera del Consejo de Estado que confirmó la decisión de primera instancia. Como sustento de la providencia, el juez ad quem indicó: “(…) la Sala encuentra que las determinaciones que pusieron fin al trámite administrativo de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente promovido por parte actora son susceptibles de ser cuestionadas a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Así las cosas, para el caso concreto no resulta aplicable la regulación prevista en el artículo 137 del CPACA en torno al medio de control de nulidad, dado que existe una norma especial que regula la procedencia del medio de control para el caso de los actos administrativos que deciden sobre el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente. El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra sometido a término de caducidad de 4 meses, según lo dispuesto en el artículo 164, numeral 2, literal d) del CPACA, la cual se cuenta a partir de la notificación

del acto administrativo. En el caso concreto, la Resolución No. 0737 del 20 de octubre de 2014, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra las Resoluciones Nos. 0329 del 26 de junio de 2014 y 487 del 4 de agosto de 2014, fue notificado el día 30 de octubre del mismo año, según obra a folio 127 del expediente. Por lo anterior, el actor contaba hasta el 30 de febrero de 2015 (sic) para hacer uso del medio de control; no obstante, este fue presentado el 6 de abril de 2016 según obra a folio 1 del expediente”. 1.3. Fundamentos de la solicitud A juicio de la parte actora, las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Explicó que con el medio de control de nulidad instaurado en contra de las Resoluciones N° 0329 de 26 de junio, 0487 de 4 de agosto y 0737 de 20 de octubre de 2014 expedidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, en realidad lo que se busca es un juicio de legalidad sobre las mismas y no un resarcimiento económico para el accionante. Advirtió que sí es procedente instaurar el medio de control de nulidad en contra de los referidos actos administrativos, “(…) ya que estos representan un interés superior y significativo para la comunidad en general, y además se pone en riesgo el orden público, social o económico, de ahí que su eventual nulidad no generaría un restablecimiento automático del derecho para el demandante; es decir, la

decisión definitiva a favor del demandante solo producirá la restauración del orden jurídico en abstracto y no produce ningún restablecimiento de derechos subjetivos”. Concluyó que “(…) el esclarecimiento de los hechos resulta de una relevancia para la memoria pública de nuestro país, que debe ser garantizado por todas las autoridades públicas, incluidos los jueces de la República. Ese esclarecimiento, para el caso que nos ocupa, solo es posible a través del control abstracto de los actos administrativos demandados”. 1. 4. Petición de amparo constitucional Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “1. Tutelar el derecho fundamental del debido proceso, vulnerado por el Tribunal Administrativo de Córdoba al expedir el auto de dieciséis (16) de mayo de 2016, y por la Sección Primera del Consejo de Estado a través de auto de diecinueve (19) de julio de 2018, a través de los cuales se rechazó la demanda de nulidad simple interpuesta en contra de la Unidad Administrativa Especial de Restitución de Tierras radicado 23001233300020160010400.

2. Tutelar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, vulnerado por el Tribunal Administrativo de Córdoba al expedir el auto de dieciséis (16) de mayo de 2016, y por la Sección Primera del Consejo de Estado a través de auto de diecinueve (19) de julio de 2018, a través de los cuales se rechazó la demanda de nulidad simple interpuesta en contra de la Unidad Administrativa Especial de Restitución de Tierras radicado 23001233300020160010400.

3. Como consecuencia de las anteriores peticiones, solicito ORDENAR al Tribunal Administrativo de Córdoba, admitir la demanda de nulidad identificada con el radicado 23001233300020160010400, de manera que se evalúe la legalidad en abstracto de las Resoluciones núms. 0329 de 26 de junio, 0487 de 4 de agosto y 0737 de 20 de octubre de 2014 expedidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas”1. 1.5. Trámite de la acción Mediante auto de 26 de marzo de 2019, el Magistrado Ponente de la Sección Quinta admitió la acción constitucional y ordenó notificar a los Magistrados de la Sección Primera del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Córdoba.

Igualmente, vinculó en calidad de tercera interesada a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. 1.6. Contestaciones 1.6.1. Unidad de Restitución de Tierras Luego de referirse a los hechos, solicitó negar la acción, al considerar que “las acciones judiciales instauradas se están desarrollando con observancia de las garantías propias del debido proceso y protección de sus derechos conforme a la Constitución y demás normativa vigente”2. 1.6.2. La Sección Primera del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Córdoba, pese a que fueron debidamente notificados, guardaron silencio.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción tutela instaurada por el señor

Andrés José Gómez García contra la Sección Primera del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Córdoba, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación. 1 Folios 1 y 2. 2 Folio 21. 2.2. Problema jurídico En el asunto bajo estudio, corresponde a la Sala determinar si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, invocados por la parte actora. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; ii) la inmediatez y iii) el caso en concreto. 2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial Esta Sección, mayoritariamente3, venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por dirigirse contra una decisión judicial. Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20124 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema5.

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales6. Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al 3 Sobre el particular, el Magistrado Ponente mantuvo una tesis diferente sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial que se puede consultar en los salvamentos y aclaraciones de voto que se hicieron en todas las acciones de tutela que conoció la Sección. Ver, por ejemplo, salvamento a la sentencia Consejera Ponente: Dra. Susana Buitrago Valencia. Radicación: 11001031500020110054601. Accionante: Oscar Enrique Forero Nontien. Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, y otro.

4 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELAImportancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 5 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 6 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”7 (Negrilla fuera de texto) A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación debe modificar su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20148, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la

tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. A partir de esa decisión, se dejó claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actora tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia9 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantivay cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-. Por tanto, la Sección debe verificar que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con alguno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos

fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá principalmente: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida 7 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 8 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.4. La inmediatez Frente al requisito de inmediatez se ha insistido en que la acción de tutela debe ejercerse en un plazo razonable10, el cual debe ser ponderado por el juez en cada caso, pues de lo contrario se burlaría el alcance jurídico establecido por el constituyente y se desvirtuaría su finalidad de ser un medio de protección actual,

inmediato y efectivo11. De acuerdo con lo anterior, esta Sección12 ha considerado como plazo prudencial el de seis (6) meses desde la ocurrencia del hecho generador –el cual es la ejecutoria de la providencia judicial cuestionadaque da lugar a la solicitud de protección y la presentación de la misma, y cuando este es excesivo se declara su improcedencia. No obstante lo anterior, se analiza en cada caso concreto si median razones suficientes que justifiquen el retardo, como para omitir su consideración y entrar al fondo del debate jurídico planteado. En relación con aquellas circunstancias que justifican el retardo para promover la acción de tutela en un término razonable, la Corte Constitucional en sentencia T256 de 2015, cuya tesis es acogida por esta Sala como criterio auxiliar, indicó que la acción de tutela será procedente “cuando fuere promovida en un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la

tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual”13. 2.5. Caso concreto 10 Dicha criterio fue expuesto en la sentencia Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de fecha 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios, Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Así mismo, reiterado entre otras en: Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 26 de febrero del 2015, Radicación 2015-00045-00, Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 15 de octubre del 2015, Radicación 2015-01605-01, Magistrado Ponente: Alberto Yepes Barreiro. 11 Corte Constitucional. Sentencia T-290 de 14 de abril de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 12 Ver sentencias: de 18 de abril de 2013 Rad. No. 11001-03-15-000-2012-01172-01, Consejera Ponente: Susana Buitrago Valencia; 3 de julio de 2013. Rad. No. 11001-03-15-000-2012-01891-01, 12 de agosto de 2013 Rad. No. 11001-03-15-000-2013-1435-00 Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; 3 de julio de 2013, Rad. No. 11001-03-15-000-2013-00142-01, 12 de septiembre de 2013, Rad. No. 11001-0315-000-2012-02203-01, Magistrado Ponente: Alberto Yepes Barreiro; 21 de septiembre de 2016, Rad. 1100103-15-000-2016-01549-01, Consejera Ponente: Rocío Araújo Oñate entre otras. 13 Ver sentencias T-1229 de 2000, T-684 de 2003, T-016 de 2006 y T-1044 de 2007, T1110 de 2005, T-158 de 2006, T166 de 2010, T-502 de 2010, T-574 de 2010, T-576 de 2010. A juicio de la parte actora, las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al rechazar el medio de control de simple nulidad que presentó en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. La Sala observa que la acción de tutela no supera el estudio del requisito de la inmediatez, pues la decisión de segunda instancia que la parte actora ataca fue proferida el 19 de julio de 2018, notificada mediante correo electrónico el 8 de agosto de 2018, quedando ejecutoriada el 13 del mismo mes y año, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 20 de marzo de 2019. Así las cosas, resulta evidente que a la fecha de presentación de la solicitud de amparo transcurrió un término superior a siete meses que resulta irrazonable en este caso para acudir al juez constitucional, sin que en la acción de tutela se justificara de forma alguna el retardo.

Del escrito de tutela, se advierte que el accionante no alegó argumento alguno con el fin de que se flexibilizara el estudio de la inmediatez. En todo caso, la Sala encuentra que del análisis del expediente no es posible derivar que la parte actora está en alguno de los supuestos en los que la Corte (T-256 de 2015) considera se justifica el retardo para promover la acción de tutela en un término razonable. En ese sentido, no resulta admisible el hecho de haber dejado transcurrir más de seis meses desde el día siguiente a la ejecutoria de la providencia que se ataca, hasta la interposición de la solicitud de amparo, dado que dicho factor desconoce el alcance jurídico establecido por el constituyente a la tutela y desvirtúa su finalidad de medio de protección actual, inmediato y efectivo. En consecuencia, la Sala declarará la improcedencia de la presente acción de tutela por no cumplir con el requisito de la inmediatez. 2.6. Conclusión De conformidad con lo expuesto en precedencia, la Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo, toda vez que no cumple con el requisito de la inmediatez.

3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: DECLARAR la improcedencia del amparo solicitado por el señor

Andrés José Gómez García.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, al día siguiente a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Magistrada

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Magistrada

ALBERTO YEPES BARREIRO

Magistrado