CE-11001-03-15-000-2019-01287-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL DICTADA EN PROCESO EJECUTIVO - En la que se niega el decreto de una medida cautelar / PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD DE RECURSOS PÚBLICOSAplicación / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES Corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela procede contra la providencia de 8 de marzo de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la de 27 de noviembre de 2018 del Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Quibdó, que negó la solicitud de medida cautelar de embargo y retención en el proceso ejecutivo con radicación 27001-33-33-0028-2017-00164-01, que promovió la señora [D.H.B.] contra el departamento del Chocó. (…) Destaca la Sala que la accionante ni en su escrito de apelación ni en la solicitud de tutela se refiere a las razones que tuvieron las autoridades demandadas para negar la medida cautelar; esto es, el incumplimiento de lo dispuesto en el inciso final del artículo 83 del Código General de Proceso, por el contrario, sus alegaciones se fundamentan en la presunta aplicación absoluta de lo establecido en el artículo 594 ibidem, sin atender a las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos. (…) [E]n el presente asunto no se advierte la existencia de vicios en la providencia objeto de demanda, sino la pretensión de la accionante de discutir por esta vía lo resuelto por el Tribunal, lo cual no es posible, dado que la acción de tutela se concibió

constitucionalmente como un procedimiento preferente y sumario de protección en el evento de no contarse con otro medio de defensa judicial eficaz e idóneo, excepción que no se presenta en el caso. En tal sentido, no puede convertirse el mecanismo de amparo en una instancia adicional o en un recurso más, como lo intenta la parte actora, para debatir su inconformidad con la decisión adversa a sus intereses. (…) La Sala concluye que, en la providencia de 8 de marzo de 2019, que profirió el Tribunal Administrativo del Chocó no se vulneraron los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, al confirmar el auto que negó la medida cautelar y retención que solicitó la accionante en el proceso ejecutivo. (…) En tal sentido, la Sala procederá a denegar el amparo de tutela que solicita la señora [D.H.B.].

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 83 - ARTÍCULO 594.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01287-00(AC)

Actor: DORA HURTADO BUENAÑOS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Y JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE QUIBDÓ 1.1. La solicitud de tutela La señora Dora Hurtado Buenaños, por medio de apoderado, promueve acción de

tutela contra las providencias de 27 de noviembre de 2018 y 8 de marzo de 2019, dictadas por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó, respectivamente, en el proceso ejecutivo con radicación 27001-33-33-002-2017-00164-01, a las que les atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la recta administración de justicia. 1.2. Pretensiones Con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones expuestas, respetuosamente solicito a su Señoría TUTELAR, a Favor (sic) de mi(s) mandante(s) los derechos constitucionales fundamentales invocados, dejando sin efecto los autos interlocutorios del VEINTISIETE (27) de NOVIEMBRE DE 2018, y OCHO (8) de MARZO DE 2019, expedidos por el JUZGADO SEGUNDO (2) ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE QUIBDÓ Y POR EL H. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, respectivamente, y en su lugar se decreten las medidas cautelares, solicitadas, conminando a las entidades bancarias al cumplimiento de las mismas, y que necesarias (sic) para el cumplimiento de la obligación contenida en el mandamiento ejecutivo de pago, dentro del proceso ejecutivo con Sentencia (sic) con radicado: 27001-33-33-002-201700164-00. 1.3. Hechos de la solicitud Precisa la accionante que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuso demanda en contra del departamento del Chocó, para que

se le reconociera y ordenara el pago de la sanción moratoria por el no pago de sus cesantías y otras acreencias laborales. El 22 de junio de 2011, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó declaró no probadas las excepciones de pago total de la obligación, cobro de lo no debido y enriquecimiento sin causa propuestas por la entidad demandada y accedió a sus pretensiones. Esa decisión quedó ejecutoriada el 20 de octubre de 2011. El 4 de noviembre de 2011, solicitó al gobernador del departamento del Chocó el cumplimiento de la sentencia de 22 de junio de 2011, sin obtener respuesta, menos el pago de sus cesantías. Explica que en razón de lo anterior interpuso medio de control ejecutivo con título judicial, que le correspondió al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Quibdó con el radicado 27001-33-33-001-2012-00252-00, despacho en el que se libró mandamiento de pago, se ordenó seguir adelante la ejecución y se dictó auto de aprobación de liquidación, posteriormente fue remitido al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Quibdó, donde se le asignó la radicación 27001-33-33-002-2017-00164-00. Alega que una vez se ordenó seguir adelante con la ejecución, presentó varias solicitudes para que se decretaran medidas cautelares sobre las cuentas bancarias del demandado, las cuales fueron concedidas por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó. Cuando el expediente llegó al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Quibdó, se conminó al gobernador del

departamento del Chocó y al tesorero pagador para que consignaran a órdenes de ese despacho la suma aprobada en la liquidación del crédito. El 8 de junio de 2017, se ordena al gobernador del Chocó y/o al tesorero pagador el depósito de la suma de $582.620.257, dentro de los cinco días siguientes al recibo del respectivo requerimiento. A través del Oficio 408 de 29 de junio de 2017, se requirió a esas autoridades para que dieran cumplimiento a la orden judicial, sin obtener respuesta. El 28 de junio de 2018, se declaró en desacato al señor Jhoany Carlos Alberto Palacios, gobernador del departamento del Chocó, de la orden impartida el 8 de junio de 2017 y se le sancionó con multa equivalente a dos salarios mínimos legales mensuales vigentes. Aduce que una vez surtido ese trámite y ante la renuencia en el cumplimiento de la orden judicial, reiteró su solicitud para que se conminara al obedecimiento de la decisión e igualmente para que se dispusiera el decreto de nuevas medidas cautelares y se mantuvieran las ya existentes. El 27 de noviembre de 2018, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Quibdó negó su solicitud, con el argumento de que la medida recaía sobre recursos inembargables por disposición del artículo 594 del Código General del Proceso. Contra esa decisión interpuso recurso de apelación. El 8 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la decisión del a quo con fundamento en las mismas razones. 1.4. Fundamentos jurídicos de la accionante

Alega la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la recta administración de justicia. 1.5. Actuación procesal La acción de tutela se admitió mediante auto de 3 de abril de 2019, que se ordenó notificar a los magistrados integrantes de Tribunal Administrativo del Chocó y al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó, como demandados y a la Nación, Departamento del Chocó, Secretaría Departamental del Chocó —antes DASALUD— que actuó como parte demandada dentro del proceso ejecutivo con radicación 27001-33-33-002-2017-00164-01, como tercero interesado en las resultas de esta acción, para que dentro del término de tres días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.6. Intervenciones Tanto las autoridades demandadas como la entidad vinculada guardaron silencio.

2. Consideraciones de la Sala 2.1. Competencia De acuerdo a lo previsto en el numeral 5 del artículo 1.º del Decreto 1983 de 2017, que modifica el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, según el cual «las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», la Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela procede contra la providencia de 8 de marzo de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la de 27 de noviembre de 2018 del Juzgado Segundo

Administrativo Oral del Circuito Judicial de Quibdó, que negó la solicitud de medida cautelar de embargo y retención en el proceso ejecutivo con radicación 27001-33-33-0028-2017-00164-01, que promovió la señora Dora Hurtado Buenaños contra el departamento del Chocó. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública». El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio, y en los artículos 11, 12 y 40, estableció la posibilidad de emplearla para controvertir sentencias ejecutoriadas. Sin embargo, aquellos fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 1992, pues consideró que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y de la seguridad jurídica, además de que transgredían la autonomía e independencia judicial y las normas de competencia que fija la Constitución. No obstante lo anterior, la ratio decidendi de la mentada sentencia abrió la posibilidad para que, de manera excepcional y como mecanismo transitorio, la acción de tutela procediera en aquellos casos en los que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos

fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable». Bajo este entendido, la jurisprudencia constitucional1 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, desarrollando diferentes reglas para su estudio, las cuales finalmente convergieron en la sentencia C-590 de 20052, donde la Corte concentró y diferenció las causales genéricas y específicas de procedibilidad necesarias para verificar la oportunidad del amparo. Como causales genéricas de procedibilidad señaló las siguientes: (i) que la cuestión sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, que se señale, de manera clara, el efecto determinante que tiene en la sentencia; (v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración, los derechos lesionados y que se haya alegado tal violación en el proceso judicial siempre que haya sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. A su vez, como causales específicas de procedibilidad, recogió las siguientes: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental absoluto, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, (viii) violación directa de la Constitución;

resaltando el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de ellas. El Consejo de Estado, en sentencia del 31 de julio de 20123, unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse su estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, para lo cual 1 T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 2 Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ). habrá de seguirse los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Así mismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 20144, acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el asunto, como tiempo razonable

para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejercía oportunamente, es decir, con inmediatez, que debe estudiarse según cada caso concreto, de acuerdo con los presupuestos señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.3. Hechos probados 2.4.1. El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Quibdó mediante providencia de 27 de noviembre de 2018, que profirió en el proceso ejecutivo que instauró la accionante en contra del departamento del Chocó, resolvió «negar la solicitud de medida cautelar de embargo y retención presentada por el apoderado de la parte ejecutante». 2.4.2. Esa decisión fue apelada por la parte actora, alzada que resolvió el Tribunal Administrativo del Chocó en proveído de 8 de marzo de 2019, mediante el que confirmó «el auto Nº 1895 del 027 (sic) de noviembre de 2018, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que negó la medida cautelar de embargo solicitada». 2.5. Análisis de la Sala 2.5.1. Examen de procedencia de la acción de tutela 2.5.1.1. El caso en estudio «reviste suficiente relevancia constitucional», toda vez que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 2.5.1.2. Se «cumple con el requisito de subsidiaridad» dado que se cuestiona la providencia que resolvió el recurso de apelación que se interpuso contra el auto

que negó la solicitud de medida cautelar de embargo y retención dentro del 4 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). proceso ejecutivo con radicación 27001-33-33-002-2017-00164-01. 2.5.1.3. Se «cumple con el requisito de inmediatez», por cuanto el proveído objeto de censura constitucional data del 8 de marzo de 2019 (folios 46 al 53) y la presente acción de tutela se radicó en la Secretaría General del Consejo de Estado el 29 de marzo de 2019 (folio 55), es decir, dentro del término de los seis meses que señaló esta Corporación como prudencial para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.5.1.4. En el caso «no se cuestiona una irregularidad procesal». 2.5.1.5. Dentro de la demanda de tutela «se identificaron razonablemente los hechos y argumentos frente a los que se alega vulneración». Bajo este contexto, la Sala considera que en el asunto se encuentran cumplidas las exigencias que habilitan el uso de la acción de tutela para rebatir la providencia de 8 de marzo de 2019, que emitió el Tribunal Administrativo del Chocó. 2.5.2.2. La accionante alega que con las providencias enjuiciadas se vulneran sus derechos fundamentales al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia por cuanto las autoridades demandadas negaron su solicitud de decreto de la medida cautelar de embargo sobre las cuentas bancarias

del departamento del Chocó, aplicando la inembargabilidad absoluta de los bienes públicos prevista en el artículo 594 del Código General del Proceso, sin tener en cuenta que la jurisprudencia de la Corte Constitucional establece excepciones a ese principio. El Tribunal confirmó la providencia de 27 de noviembre de 2018, del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó que negó la medida cautelar de embargo y retención solicitada por la señora Dora Hurtado Buenaños en el medio de control ejecutivo con título judicial, porque estimó como lo hizo el a quo, que no se dio cumplimiento a la exigencia legal establecida en el inciso final del artículo 83 del Código General del Proceso en concordancia con lo dispuesto en el artículo 599 ibidem. Como sustento de su decisión hizo las siguientes consideraciones: Conforme fue solicitada la medida cautelar la misma deviene en improcedente, pues la identificación de los bienes es exigencia legal prevista en el último inciso del artículo 83 en armonía con el artículo 599 del Código General del Proceso, cuando disponen, que en las demandas “en que se pidan medidas cautelares, se determinará las personas o los bienes objeto de ellas, así como el lugar donde se encuentran”. Particularmente: Tal supuesto de ley en el presente asunto no se satisfizo. Al respecto se estima oportuno señalar, que en criterio de este Despacho la procedencia del decreto de la medida cautelar, implica entre otras, la identificación de los bienes a embargar, esto de conformidad a lo dispuesto en el último inciso del artículo 83 del C.G.P., situación que per se implica la negativa de la medida cautelar.

Destaca la Sala que la accionante ni en su escrito de apelación ni en la solicitud de tutela se refiere a las razones que tuvieron las autoridades demandadas para negar la medida cautelar; esto es, el incumplimiento de lo dispuesto en el inciso final del artículo 83 del Código General de Proceso, por el contrario, sus alegaciones se fundamentan en la presunta aplicación absoluta de lo establecido en el artículo 594 ibidem, sin atender a las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos. Sobre ese aspecto el Tribunal al resolver la apelación explicó que conforme al inciso primero del parágrafo del artículo 594 del Código General del Proceso, en el evento en que por ley sea procedente decretar la medida cautelar sobre bienes inembargables, el funcionario judicial debe invocar el fundamento jurídico para su decisión y en el caso de la accionante «hecho un análisis minucioso del ordenamiento no se encontró fundamento legal alguno para proceder a decretar el embargo solicitado». Al respecto dijo lo siguiente: En gracia de discusión, en el artículo 63, (sic) a su vez se prohíbe el embargo de los bienes y rentas de las entidades públicas, así como de los bienes de uso público de propiedad de la Nación y además aquellos que determine la ley. Entre estos últimos se encuentran los bienes, las rentas y los recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema de participación, regalías y los recursos de la seguridad social (artículo 594.1 Código General del Proceso). El artículo 594 del Código General del Proceso es disposición que versa sobre los bienes que son inembargables, a más de los señalados por leyes especiales; por lo

tanto todos sus numerales deben entenderse con la frase inicial de son inembargables, y proseguirse con el siguiente contenido normativo para deducir en qué eventos son parcialmente embargables y en qué porcentajes. En tal sentido el numeral 1º, que invoca el ejecutante con la sentencia citada, refiere a la inembargabilidad de los (sic) “1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social”. Como se puede ver este aparte de la norma no alude a la posibilidad de embargo de las “cuentas del sistema general de participación”, a diferencia de lo que afirma el ejecutante. Ahora, no pasa por alto esta Sala unitaria que el inciso primero del parágrafo del citado artículo dispone: “Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia.” Partiendo de este precepto hecho un análisis minucioso del ordenamiento no se encontró fundamento alguno para proceder a decretar el embargo solicitado.[…] Si bien existe (sic) providencias de la H. Corte Constitucional que haciendo control de Constitucional (sic) a las normas que regulan la inembargabilidad puntualizó tres excepciones,[…] no se puede pasar que estas son anteriores a la entrada en vigencia del Código General del

Proceso, y pues tal como lo señaló el H. Consejo de Estado en providencial (sic) del 25 de junio de 2014,[…] a partir del 1 de enero de 2014, en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resulta aplicable el Código General del Proceso. Así las cosas, el decreto de medidas cautelares solicitado sobre los recursos del sistema general de participaciones en educación, no es procedente ya que son dineros de destinación específica que por mandato legal son inembargables. […]. Conforme a las consideraciones que se transcriben, en el presente asunto no se advierte la existencia de vicios en la providencia objeto de demanda, sino la pretensión de la accionante de discutir por esta vía lo resuelto por el Tribunal, lo cual no es posible, dado que la acción de tutela se concibió constitucionalmente como un procedimiento preferente y sumario de protección en el evento de no contarse con otro medio de defensa judicial eficaz e idóneo, excepción que no se presenta en el caso. En tal sentido, no puede convertirse el mecanismo de amparo en una instancia adicional o en un recurso más, como lo intenta la parte actora, para debatir su inconformidad con la decisión adversa a sus intereses. Igualmente se advierte, que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se halló probado, pues en

la providencia objeto de censura, se explicaron las razones por las cuales se confirma el proveído de 27 de noviembre de 2015. Además, se repite, no se puede por esta vía plantear un debate legal como si se tratara de un recurso o una instancia adicional. En consecuencia, la sola discrepancia con el análisis que se efectúa al decidir un asunto, no constituye la transgresión de derechos fundamentales, pues no se avizora en la providencia que se censura anomalías que acarreen la violación de las garantías constitucionales al debido proceso y acceso a la administración de justicia como lo aduce la accionante.

3. Conclusiones La Sala concluye que, en la providencia de 8 de marzo de 2019, que profirió el Tribunal Administrativo del Chocó no se vulneraron los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, al confirmar el auto que negó la medida cautelar y retención que solicitó la accionante en el proceso ejecutivo con radicación 27001-33-33-002-2017-00164-01.

Insiste la Sala en el hecho de que la acción de tutela no es una tercera instancia en la que puedan ventilarse asuntos que ya se definieron por los jueces naturales del asunto dentro del escenario diseñado por la ley para el efecto, esto es, el proceso judicial ante las autoridades competentes. En tal sentido, la Sala procederá a denegar el amparo de tutela que solicita la señora Dora Hurtado Buenaños. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda administrando justicia en nombre de la República

y por autoridad de la ley, Falla Denegar el amparo de tutela que solicita la señora Dora Hurtado Buenaños conforme a la parte considerativa que antecede. En caso de que no fuere impugnada la presente providencia, devolver al despacho de origen el proceso ejecutivo con radicación 27001-33-33-002-2017-00164-01, que se envió a esta Corporación en calidad de préstamo y, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ