CE-11001-03-15-000-2019-01302-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL En efecto, en el escenario que propone el demandante, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, porque se está ejerciendo para convertir este valioso mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del proceso ejecutivo. [S]e advierte que se confirmará la decisión del a quo toda vez que los recursos del sistema general de seguridad social en salud, son inembargables por su destinación específica y particular, encaminada a la prestación efectiva del servicio y cuyos recursos pertenecen al sistema y no a cada entidad en particular. Al respecto se tiene que el máximo tribunal constitucional ha sostenido que los recursos del Sistema General de Participaciones únicamente podrán ser embargados si las obligaciones frente a las cuales pretende asegurarse la deuda devienen de algunas de las actividades para las cuales están destinados los recursos, bien sea salud, educación o agua potable y saneamiento básico. Por lo anterior, se colige que la decisión de primera instancia fue acertada toda vez que en el presente asunto se persigue el pago de una sentencia judicial, acreencia que no está ligada de manera directa a la prestación efectiva del servicio de salud, por lo que la regla exceptiva fijada por el máximo tribunal no le resulta aplicable. Con todo, cabe anotar que de la revisión de las providencias objeto de censura no aparece de bulto que sea irrazonable o arbitraria la valoración del material probatorio. En conclusión, la acción de tutela interpuesta por el [actor] carece de relevancia constitucional, porque el vicio en que supuestamente incurrieron los despachos

accionados, en realidad fue invocado para intentar convertir la tutela en una instancia adicional al proceso ejecutivo.

NOTA DE RELATORÍA: Acerca de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, criterio que reiteró el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp.

11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá, D.C., ocho (08) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01302-00(AC)

Actor: JHONATTAN JOSÉ POLO DONADO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela instaurada por el señor Jhonattan José Polo Donado contra el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Sexto Oral

Administrativo de Cartagena.

A N T E C E D E N T E S

1. La demanda Pretensiones El 29 de marzo de 2019 (fls. 1 a 9, C. 1), el señor Jhonattan José Polo Donado, por medio de apoderado judicial (fl. 10, C. 1), interpuso acción de tutela contra el

Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Sexto Oral Administrativo de Cartagena, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y al trabajo. Como consecuencia, formuló las siguientes pretensiones (fl. 2, C. 1): Primero. Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, al derecho al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la dignidad humana y al trabajo, por el proceso ejecutivo Rad. 13001-3333-006-2015-00066-01, ejecutivo laboral a continuación de sentencia. Segundo. Que, como consecuencia de la anterior decisión, se deje sin efectos las providencias judiciales del veinte (20) de marzo de 2018, proferida por el Juzgado Sexto Oral Administrativo de Cartagena, mediante el cual se niegan las medidas cautelares en el proceso ejecutivo a continuación de ordinario radicado 130013333-006-2015-00066-00 y la providencia de diciembre 14 de 2018, notificada en estado No. 223 de diciembre de 2018, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar resolvió el recurso de apelación y confirmas (sic) la decisión del juez a quo, y en consecuencia acceda a decretar la (sic) medidas cautelares solicitadas. (Tercero). Declarar que se revoque el auto interlocutorio calendado diciembre 14 de 2018, emitido por el Honorable Tribunal Administrativo de Bolívar (…). (Cuarto). Ordenar que se revoque los autos interlocutorios calendados diciembre

14 de 2018 mediante al (sic) cual se desata la alzada confirmando el auto dictado el día 20 de marzo de 2018, mediante el cual se negaron las medidas cautelares dentro del proceso ejecutivo radicado No. 13001-3333-006-2015-00066-00. (Quinto). Que se ordene al Tribunal Administrativo de Bolívar (…) que le reconozca el derecho que tiene mi poderdante al pago de sus acreencias laborales insolutas contenidas en la sentencia que sirve como título ejecutivo en este proceso. Hechos En la demanda se narró que, mediante providencia del 5 de septiembre de 2016, el Juzgado Sexto Oral Administrativo de Cartagena condenó a la ESE Hospital San Sebastián de Morales a liquidar y pagar al señor Jhonattan José Polo Donado, las sumas que adeuda por concepto de “i) turnos por él prestados como médico de dicha entidad entre el 4 de enero de 2010 y el 30 de diciembre de 2010 y ii) cesantías definitivas causadas entre el 4 de enero de 2010 y el 6 de diciembre de 2010, periodo durante el cual estuvo vinculado a dicha ESE”. Ante el incumplimiento de la orden judicial, el 30 de noviembre de 2017, el señor Jhonattan José Polo Donado inició un proceso ejecutivo en contra de la ESE Hospital San Sebastián de Morales, y mediante auto del 20 de marzo de 2018, el Juzgado Sexto Oral Administrativo de Cartagena libró mandamiento de pago. Sin embargo, en la misma fecha, profirió otro auto en el cual negó las medidas

cautelares. Inconforme con la denegación de las medidas cautelares solicitadas, el señor Polo Donado presentó recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Bolívar que, en providencia del 14 de diciembre de 2018, confirmó la decisión de primera instancia. Argumentos de la tutela El señor Polo Donado manifestó que el Juzgado Sexto Oral Administrativo de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, incurrieron en desconocimiento del precedente vertical del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, sobre las excepciones de la inembargabilidad de los recursos del Estado, por lo que debían acceder a decretar las medidas cautelares solicitadas en el proceso ejecutivo.

2. Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 2 de abril de 2019 (fl. 24, C. 1), se admitió la presente acción de tutela y se ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas y, como terceros con interés, a la ESE Hospital San Sebastián de Morales y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, sin embargo, estas guardaron silencio.

C O N S I D E R A C I O N E S La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio

irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela. En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20121, aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones. 1 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones

en que se fundamenta la acción; (ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii)

violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución.

Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional. Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente. Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos2, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, “sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de

los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional”. Análisis del caso En primer lugar, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, particularmente el de la relevancia constitucional. Si se cumple, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si el Juzgado Sexto Oral Administrativo de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar incurrieron en desconocimiento del precedente, al proferir los autos del 20 de marzo de 2018 y 14 de diciembre de 2018, respectivamente, por medio de las cuales se negaron las medidas cautelares solicitadas por el accionante dentro del proceso ejecutivo. 2.1. De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 20143, la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de 2 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. 3 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”. El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten. Ciertamente, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales Caso concreto y solución del problema jurídico En el caso bajo estudio, la parte actora adujo que, en los autos del 20 de marzo de 2018 y 14 de diciembre de 2018, el Juzgado Sexto Oral Administrativo de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar incurrieron en desconocimiento del precedente al haber negado las medidas cautelares solicitadas por el accionante dentro del proceso ejecutivo, sin tener en cuenta las excepciones que ha consagrado la jurisprudencia de las Altas Cortes sobre la inembargabilidad de los recursos del Estado. Sería del caso estudiar de fondo el defecto anteriormente señalado; sin embargo, de entrada, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece de relevancia

constitucional, porque se está ejerciendo para convertir este valioso mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del proceso ejecutivo. En efecto, en el escenario que propone el demandante, la Sala tendría que examinar nuevamente los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 20 de marzo de 2018, proferido por Juzgado Sexto Oral Administrativo de Cartagena, esto es, que algunos recursos estatales son embargables, de conformidad con las excepciones que las altas cortes han fijado, “cuando se trata de créditos por deudas laborales, las obligaciones derivadas de los contratos estatales y la ejecución de sentencias judiciales” (fl. 20 vto., C. 1.). No obstante, se observa que esos argumentos fueron resueltos razonablemente por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en providencia del 14 de diciembre de 2018, de la siguiente manera (fls. 20 y 21, C. 1): (E)l demandante considera que el Juez Administrativo tomó una determinación desacertada por no aplicar en debida forma las excepciones a la regla de inembargabilidad, fijadas por la Corte Constitucional. Al respecto, se advierte que se confirmará la decisión del a quo toda vez que los recursos del sistema general de seguridad social en salud, son inembargables por su destinación específica y particular, encaminada a la prestación efectiva del servicio y cuyos recursos pertenecen al sistema y no a cada entidad en particular. Al respecto se tiene que el máximo tribunal constitucional ha sostenido que los recursos del Sistema General de Participaciones únicamente podrán ser embargados si las obligaciones frente a las cuales pretende asegurarse la deuda

devienen de algunas de las actividades para las cuales están destinados los recursos, bien sea salud, educación o agua potable y saneamiento básico. Por lo anterior, se colige que la decisión de primera instancia fue acertada toda vez que en el presente asunto se persigue el pago de una sentencia judicial, acreencia que no está ligada de manera directa a la prestación efectiva del servicio de salud, por lo que la regla exceptiva fijada por el máximo tribunal no le resulta aplicable. Además, los pronunciamientos constitucionales que han fijado estas reglas no se han pronunciado sobre la nueva disposición contenida en la ley 1751 de 2015. Que señaló la premisa de inembargabilidad de los recursos destinados a salud por su componente social. Visto lo anterior, es claro que la presente solicitud de amparo deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión del proceso ejecutivo, para determinar si pueden decretar o no medidas cautelares de embargo de los recursos del Estado, de forma excepcional, lo cual fue estudiado y resuelto por los despachos accionados en las providencias atacadas mediante la presente acción de tutela, en las cuales se determinó finalmente que no procedía la medida cautelar solicitada. A juicio de la Sala, esos argumentos son razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional. El hecho de que el señor Polo Donado no los comparta, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido tanto por el Juzgado Sexto Oral Administrativo de Cartagena, como por el Tribunal Administrativo de Bolívar. La tutela es un valioso mecanismo de protección de derechos fundamentales, mas

no es una instancia adicional de los procesos judiciales resueltos por el juez de la causa. Las diferencias con el juez, respecto de la forma en que decide el conflicto jurídico, son cuestiones propias del proceso ordinario, que es el escenario ideal para zanjarlas. Pretender que la acción de tutela se convierta en la instancia adicional de todos los procesos judiciales no solo le resta vigor a la acción, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural. Con todo, cabe anotar que de la revisión de las providencias objeto de censura no aparece de bulto que sea irrazonable o arbitraria la valoración del material probatorio. En conclusión, la acción de tutela interpuesta por el señor Jhonattan José Polo Donado carece de relevancia constitucional, porque el vicio en que supuestamente incurrieron los despachos accionados, en realidad fue invocado para intentar convertir la tutela en una instancia adicional al proceso ejecutivo. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR improcedente la tutela interpuesta por el señor Jhonattan José Polo Donado contra el Juzgado Sexto Oral Administrativo de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, por la inobservancia del requisito de relevancia constitucional.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA