CE-11001-03-15-000-2019-01384-00(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDADExistencia de otro mecanismo de defensa judicial / RECURSO DE APELACIÓN - Mecanismo judicial idóneo / OMISIÓN EN LA INTERPOSICIÓN

DE RECURSOS ORDINARIOS / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia

[E]n el caso bajo estudio la autoridad judicial demandada dispuso negar el mandamiento de pago, por lo que el mecanismo de defensa judicial procedente era el recurso de apelación consagrado en el artículo 321 del CGP, en concordancia con el artículo 438 ibídem. (...) Así las cosas, es claro que, por regla general, el mandamiento ejecutivo no es apelable, sin embargo, el artículo 438 del CGP, en armonía con el 321 del CGP, consagra una norma de excepción en virtud de la cual el auto que niega total o parcialmente el mandamiento de pago es susceptible de recurso de apelación. En tal sentido, para este caso, la autoridad judicial accionada negó el mandamiento de pago, por lo tanto como el actor no interpuso el medio de defensa judicial que le provee el ordenamiento procesal, no puede ahora a través de la acción de tutela suplir esa omisión, pues ello llevaría a desconocer su carácter residual y subsidiario. (...) no se cumple uno de los requisitos de procedencia de la tutela, pues la demandante contaba con el recurso de apelación para plantear el debate que ahora trae a colación con la solicitud de amparo, el cual pudo abordar el juez natural del asunto en segunda instancia. En

consecuencia, el juez de tutela no puede determinar si el hecho de que se negara librar orden de pago vulneraba los derechos a la actora. Aunado a lo anterior, se advierte que en el escrito de tutela no se indicó ni se demostró la existencia de un perjuicio irremediable, que habilite al juez de tutela para realizar un análisis de la solicitud como mecanismo transitorio, en tanto no se evidencia una situación grave, urgente, inminente e impostergable que amerite la intervención urgente del juez constitucional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 297 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 298 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 299 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 306 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 321 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 438 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 29

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01384-00(AC)

Actor: NUBIA LLANOS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ Y JUZGADO

SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE FLORENCIA

Temas: Tutela contra providencia judicial. Proceso ejecutivo. Auto que niega librar mandamiento de pago. Declara improcedente por existir otro medio de defensa judicial SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela interpuesta por la señora Nubia Llanos, por intermedio de apoderado, contra el Tribunal Administrativo del Caquetá y el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia, con ocasión de la decisión que negó librar mandamiento de pago en favor de la demandante dentro del proceso ejecutivo que inició contra el departamento del Caquetá.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos La accionante presentó demanda de reparación directa contra el departamento del Caquetá, en la que solicitó que se resarcieron los perjuicios materiales e inmateriales por la muerte del señor Fabio Valenzuela Soto mientras se encontraba laborando en la Institución Educativa Dante Alighieri del municipio de

San Vicente del Caguán. El Juzgado Segundo Administrativo de Florencia en fallo de 25 de septiembre de 2017, declaró la responsabilidad administrativa, patrimonial y extracontractual del Estado y condenó al pago de 100 (víctimas directas) y 50 (víctimas indirectas) salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV) por concepto de perjuicio inmaterial (daño moral) y de $98.778.465 por lucro cesante. Contra la anterior decisión el departamento del Caquetá interpuso recurso de apelación. Sin embargo, las partes solicitaron adelantar audiencia de conciliación, toda vez que existía ánimo conciliatorio entre las partes.

El 21 de febrero de 2018, se celebró la audiencia en la que la entidad territorial condenada presentó la “propuesta conciliatoria por el 60% del valor total de los perjuicios morales reconocidos por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Florencia, que equivale a la suma de TRESCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MILLONES CIENTO CUATRO MIL CIENTO SESENTA PESOS”, la cual fue aceptada. La demandante solicitó el pago de los perjuicios materiales al departamento del Caquetá, en razón a que en el acuerdo no se renunció a dicho perjuicio. Sin embargo, en oficio de 14 de noviembre de 2018, fueron negados. El 13 de diciembre de 2018, la actora solicitó al Juzgado Segundo Administrativo de Florencia que librara mandamiento en contra del departamento del Caquetá, con el fin de que se obligara a cancelar lo correspondiente al lucro cesante establecido en la sentencia de 25 de septiembre de 2017. El Juzgado Segundo Administrativo de Florencia en proveído de 30 de enero de 2019, negó el mandamiento de pago, al considerar que “la obligación que aquí se reclama no es clara, al no estar consignada en el auto de aprobación de la conciliación, por lo que no puede librarse una orden de pago”.

2. Fundamentos de la acción La demandante afirmó que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales el debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, toda vez que se negó el mandamiento de pago en relación con los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, a pesar de

que en el acuerdo conciliatorio no se renunció a dicho reconocimiento.

3. Pretensiones La accionante formuló las siguientes pretensiones: “1.- Admitir la presente Acción de Tutela en contra del Juzgado Segundo Administrativo de Florencia Caquetá, ordenar el trámite correspondiente que señala el Decreto 2591 de 1991 y fallar dentro del término establecido en el artículo 29 del mismo decreto. 2.- Tutelar los Derechos Fundamentales Constitucionales, como son el debido proceso, el acceso a la administración de justicia y a la igualdad, los cuales están siendo vulnerados por vía de hecho judicial por parte del JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE FLORENCIA CAQUETÁ al negar mediante auto No. 46 del 30 de enero de 2019 el mandamiento de pago consistente en el reconocimiento de la indemnización por perjuicios materiales por el valor de $98.778.465, ordenados mediante sentencia del 25 de septiembre de 2017 a favor de mi poderdante por la muerte del señor FABIO VALENZUELA SOTTO, los cuales no fueron incluidos en la conciliación realizada con la entidad accionada el 21 de febrero de 2018. 3.- En consecuencia de los anterior (sic), DEJAR SIN EFECTO el auto No. 46 del 30 de enero de 2019 proferido por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE FLORENCIA, mediante el cual se negó el mandamiento de pago con Radicación 18-001-33-33-002-2015-00198-00, consistente en el reconocimiento de la indemnización por perjuicios materiales por el valor de

$98.778.465, ordenados mediante sentencia del 25 de septiembre de 2017, por considerar que el título no era claro, expreso y exigible. 4.- ORDENAR al JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE FLORENCIA, que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la decisión, profiera nuevo auto mediante el cual se ordene al DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ el pago de los perjuicios materiales reconocidos a mi poderdante NUBIA LLANOS mediante sentencia del 25 de septiembre de 2017, por valor de $98.778.465, los cuales no fueron tenidos en cuenta en la diligencia de conciliación de fecha 21 de febrero de 2018 realizada entre el apoderado de la parte demandante y el apoderado del DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ, a fin de evitar un perjuicio irremediable y por no contar con otro mecanismo de defensa judicial que ampare y proteja sus derechos como una persona de la tercera edad, con falencias económicas y de salud, por cuanto que los perjuicios morales reconocidos y pagados fueron individualizados para ella, su hija y los hijos de FABIO VALENZUELA SOTO (sic) en 100 smlmv para cada uno, lo que equivale a $73.771.700 para cada uno, menos el 60% daría $44.263.020 para cada uno, menos honorarios del abogado arrojaría un valor de $30.984.114 para cada uno, siendo éste el único valor que recibió por indemnización la señora NUBIA LLANOS, por concepto de perjuicios morales; y para los 5 hermanos de la víctima se les reconoció 50 smlmv para cada

uno, también restándole el 60% de la conciliación y el 30% de honorarios de abogado, por lo que la mayor pretensión e indemnización a recibir por la muerte de su ex compañero permanente eran los perjuicios materiales por valor de $98.778.465, por lo que ella de los $354.104.160 conciliados, tan solo vino a recibir la suma de $30.984.114”1.

4. Pruebas relevantes Al expediente se allegó copia del auto de 30 de enero de 2019, dictado por el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia, en el que se negó el mandamiento de pago en el proceso ejecutivo que inició la demandante contra el departamento del Caquetá.

5. Trámite procesal La solicitud de amparo fue radicada ante el Tribunal Administrativo del Caquetá, quien en auto de 26 de marzo de 2019, declaró la falta de competencia para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente al Consejo de Estado.

En auto de 6 de mayo de 2019, el despacho de la magistrada sustanciadora admitió la demanda y ordenó notificar a la accionante y a las autoridades judiciales accionadas. Igualmente, se vinculó al departamento del Caquetá, a los señores Fabio Alexander Valenzuela Barrera, Mayuly Monroy Llanos, Norberto Valenzuela Barrera, Diana Milena Valenzuela Barrera, Agustín Valenzuela Sotto, Albeiro Valenzuela Sotto, Luz Mila Valenzuela Sotto, José Vicente Valenzuela Sotto, Álvaro Valenzuela Sotto, Octavio Valenzuela Sotto y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como tercero con interés2. Además, se negó la

medida provisional solicitada por la demandante. La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios 44844, 44845, 44846, 44847, 44848 y 44849, todos del 13 de mayo de 2019, a fin de darle cumplimiento a la referida decisión.

6. Oposición El Tribunal Administrativo del Caquetá y el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia, guardaron silencio.

I. CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio.

2. Delimitación del debate y planteamiento del problema jurídico 2.1. La acción de tutela fue admitida contra el Tribunal Administrativo del Caquetá y el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia. Sin embargo, al estudiar las pretensiones y sus fundamentos, se constató que la providencia que ataca la 1 Folios 4 y 5 del cuaderno de tutela. 2 Folio 47 del cuaderno de tutela. demandante es la dictada por el segundo despacho judicial, razón por la cual el problema jurídico se abordará contra dicha autoridad judicial. 2.2. Por lo anterior, le corresponde a la Sala establecer si el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia vulneró los derechos fundamentales el debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, toda vez que se negó el mandamiento de pago frente a los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, a pesar de que en el acuerdo conciliatorio no se renunció a dicho

reconocimiento.

3. La subsidiariedad en la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección.

El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Destaca esa disposición que dicha solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” A su turno, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en los siguientes términos: “(..)La acción de tutela no procederá:

1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que el requisito de

subsidiariedad de la acción de tutela incluye tres características importantes que llevan a su improcedencia contra providencias judiciales, a saber: (i) el asunto está en trámite, por regla general, salvo que se trate de un auto interlocutorio que amerite la intervención urgente del juez constitucional; (ii) no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y (iii) se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico.

4. Estudio y solución del caso concreto En el sub examine, se constató que la demandante solicitó que se deje sin efectos la providencia de 30 de enero de 2019, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia dentro del proceso ejecutivo que inició contra el departamento del Caquetá, pues se negó el mandamiento de pago bajo el argumento de que los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante no fueron acordados en la conciliación que se celebró con posterioridad a la notificación de la sentencia de primera instancia.

De manera preliminar, la Sala3 precisa que la Ley 1437 de 2011 no estipuló un procedimiento para adelantar los procesos ejecutivos. De hecho, el CPACA solo regula el proceso ejecutivo en los artículos 297, 298 y 299. En efecto, el artículo 298 de la norma en mención se titula “procedimiento”, sin embargo esta únicamente impone al juez el deber de hacer cumplir las obligaciones contenidas en ciertos títulos ejecutivos (sentencias y decisiones proferidas desarrollo de mecanismos alternativos de solución de conflictos), mas no describe un auténtico procedimiento de ejecución.

El artículo 306 del CPACA, prevé que los aspectos no regulados por ese Código se regirán por las disposiciones del CGP. Por ende, ante la falta de procedimiento los procesos ejecutivos que se adelantan ante la jurisdicción contencioso administrativa deben tramitarse conforme con el procedimiento previsto en el CGP. Aclarado lo anterior, se advierte que en el caso bajo estudio la autoridad judicial demandada dispuso negar el mandamiento de pago, por lo que el mecanismo de defensa judicial procedente era el recurso de apelación consagrado en el artículo 321 del CGP, en concordancia con el artículo 438 ibídem. El artículo 321 del CGP establece como providencias apelables en primera instancia, entre otras: “(…) 4. El que niegue total o parcialmente el mandamiento de pago y el que rechace de plano las excepciones de mérito en el proceso ejecutivo (…)”. (Negrita es de la Sala) Por su parte, el artículo 438 del CGP dispone: "(...) ARTÍCULO 438. RECURSOS CONTRA EL MANDAMIENTO EJECUTIVO. El mandamiento ejecutivo no es apelable; el auto que lo niegue total o parcialmente y el que por vía de reposición lo revoque, lo será en el suspensivo. Los recursos de reposición contra el mandamiento ejecutivo se tramitarán y resolverán conjuntamente cuando haya sido notificado a todos los ejecutados. (...)". (Negrita es de la Sala) Así las cosas, es claro que, por regla general, el mandamiento ejecutivo4 no es apelable, sin embargo, el artículo 438 del CGP, en armonía con el 321 del CGP, consagra una norma de excepción en virtud de la cual el auto que niega total o

parcialmente el mandamiento de pago es susceptible de recurso de apelación. En tal sentido, para este caso, la autoridad judicial accionada negó el mandamiento de pago, por lo tanto como el actor no interpuso el medio de defensa judicial que le provee el ordenamiento procesal, no puede ahora a través de la acción de tutela suplir esa omisión, pues ello llevaría a desconocer su carácter residual y subsidiario. 3 Se reitera la sentencia de 23 de enero de 2019, radicado Nº 2018-00199-01, M.P.: Stella Jeannette Carvajal Basto. 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Auto del dieciocho (18) de julio de 2013, radicación 1505-12, C.P. Gerardo Arenas Monsalve. Consejo de Estado el auto mediante el cual se libra mandamiento de pago “(…) no constituye una decisión definitiva dentro del proceso ejecutivo, pues con posterioridad a dicha providencia la parte ejecutada se encuentra facultada para proponer excepciones (…) medios de defensa que serán materia de estudio en la decisión del recurso o en la sentencia.” Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado respecto del carácter subsidiario de la acción de tutela contra providencias judiciales, que no es el medio llamado a reemplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes5. Así las cosas, se evidencia que no se cumple uno de los requisitos de procedencia de la tutela, pues la demandante contaba con el recurso de apelación para

plantear el debate que ahora trae a colación con la solicitud de amparo, el cual pudo abordar el juez natural del asunto en segunda instancia. En consecuencia, el juez de tutela no puede determinar si el hecho de que se negara librar orden de pago vulneraba los derechos a la actora. Aunado a lo anterior, se advierte que en el escrito de tutela no se indicó ni se demostró la existencia de un perjuicio irremediable, que habilite al juez de tutela para realizar un análisis de la solicitud como mecanismo transitorio, en tanto no se evidencia una situación grave, urgente, inminente e impostergable que amerite la intervención urgente del juez constitucional. Lo anterior impide a la Sala efectuar un estudio de fondo sobre la solicitud de amparo. Por consiguiente, declarará la improcedencia de la acción de tutela promovida por Nubia Llanos contra el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE: Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Nubia Llanos contra el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia.

Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. 5 Se puede consultar al respecto, entre otras, las sentencias SU-424 de 2012 y T-396 de 2014. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

MILTON CHAVES GARCÍA

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero