CE-11001-03-15-000-2019-01453-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE

CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÁLCULO

DE LOS FACTORES SALARIALES A TENER EN CUENTA PARA LA

RELIQUIDACIÓN DE LA MESADA PENSIONAL - Aquellos objeto de

cotización / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - No

configuración / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA JUDICIAL

[C]orresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿incurre en desconocimiento del precedente la providencia judicial que en un proceso de Nulidad y Restablecimiento del derecho, revocó la decisión de reliquidar la pensión de una persona perteneciente al régimen de transición con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios? (…) Lo primero que la Sala aclara es que el argumento del recurrente relacionado con el desconocimiento de las sentencias del 25 de febrero de 2016 y del 9 de diciembre de 2016, radicación nro. 2016-525, solo fue alegado en el escrito de impugnación y por lo tanto no es dable analizarlo en esta instancia, pues lo contrario equivaldría a desconocer el derecho de contradicción que le asiste al accionado. De otro lado, la parte actora manifiesta que la sentencia censurada incurrió en desconocimiento del precedente por fundamentar su decisión en la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, que fijó una[s] reglas de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 frente al régimen de transición pensional, la

cual no es aplicable al caso del accionante. (…) [L]a Sala advierte que la providencia cuestionada coincide con la regla jurisprudencial fijada por el órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en virtud de la cual, para efectos de liquidar la mesada pensional de quienes se encuentren en el régimen de transición, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión o el que le hiciere falta para ello. En este sentido, es claro para la Sala que el Tribunal Administrativo del Meta no ha incurrido en el alegado desconocimiento del precedente judicial, pues, por el contrario, la sentencia atacada refleja el criterio que sobre la materia objeto de debate ha expresado el Consejo de Estado en su jurisprudencia unificadora. Por consiguiente, será confirmada la sentencia de primera instancia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 228 - ARTÍCULO

230.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01453-01(AC)

Actor: JORGE RODRÍGUEZ GÓMEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de tutela del 9 de mayo de 2019, proferido por la Sección Segunda – Subsección A

de esta Corporación, que negó el amparo solicitado.

I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Jorge Rodríguez Gómez, actuando por conducto de apoderado judicial, solicitó la protección de su derecho fundamental a la igualdad y a la seguridad social, que estimó vulnerados a raíz de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que revocó el fallo dictado el 27 de febrero de 2018 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Villavicencio, el cual había accedido a las pretensiones de la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de la Unidad Administrativa

Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP. En criterio del actor, el Tribunal incurrió en desconocimiento del precedente por fundamentarse en el último pronunciamiento de esta Corporación, Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018, que fijó una reglas de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 frente al régimen de transición pensional, la cual no está dirigida a la interpretación del régimen de transición previsto en el artículo 1º de la Ley 33 de 1985 que es la normativa aplicable al caso del accionante. Agregó que, consolidó su derecho pensional antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 por lo que debía serle aplicada la totalidad de la normatividad anterior.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN EN PRIMERA INSTANCIA 2.1. La tutela fue radicada el 9 de abril de 2019 en la Secretaría de esta Corporación1 y correspondió en reparto a la Sección Segunda – Subsección A,

que por auto del 22 de abril del mismo año2 la admitió y ordenó notificar a los Magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Meta, al Juzgado Quinto Administrativo Oral de Villavicencio y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP, orden que se cumplió el 25 del mismo mes y año3. 1 Folio 1 cuaderno tutela. 2 Folio 38 cuaderno de tutela. 3 Folios 39 a 43 cuaderno de tutela. 2.2. El Magistrado Ponente del Tribunal Administrativo del Meta rindió informe en oportunidad4, solicitando se niegue el amparo en razón por considerar que en ningún momento se vulneró derecho fundamental alguno, puesto que en la sentencia se expusieron las razones por las cuales resultaba aplicable el Decreto 1158 de 1994, para la liquidación de la pensión del demandante en cuanto a los factores que deben incluirse, y de igual forma se explicó por qué el fallo se fundamentó en la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018. 2.3. La Subdirectora de Defensa Judicial Pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, igualmente rindió el informe de manera oportuna5 solicitando se declare improcedente la presente acción, por cuanto las decisiones adoptadas por el juez natural se ajustaron a derecho, además que la parte actora no puede pretender convertir la acción de tutela en una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez, solo por no estar de acuerdo con las mismas, por consiguiente considera que no se configuró vulneración de los derechos

fundamentales incoados. 2.4. El Juzgado Quinto Administrativo Oral de Villavicencio guardó silencio.

III. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Segunda – Subsección A de esta Corporación, mediante sentencia del 9 de mayo de 2019, dispuso lo siguiente6: “[…] Primero: Negar el amparo solicitado por el señor Jorge Rodríguez contra el Tribunal Administrativo del Meta, por las razones expuestas. […]” Con el fin de resolver el caso concreto, formuló el siguiente problema jurídico: “[…] ¿El Tribunal Administrativo del Meta al proferir la providencia del 14 de marzo de 2019 expuso las razones por las cuales para efectos de decidir sobre la reliquidación de la pensión del señor Jorge Rodríguez Gómez acogió el criterio fijado por el Consejo de Estado en la sentencia del 28 de agosto de 2018? […]”7 4 Folios 45 a 48 cuaderno de tutela. 5 Folios 81 a 98 cuaderno de tutela. 6 Folios 112 a 118 cuaderno de tutela. 7 Folio 116 cuaderno de la acción de tutela.

Luego de analizar los requisitos de procedibilidad y estimar que estaban cumplidos, al descender al caso concreto destacó los criterios encontrados existentes entre los órganos de cierre, esto es, lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 del 11 de agosto de 2016, afirmando que resulta determinante para aclarar los alcances de las sentencias C-258de 2013, SU-230 de 2015 y SU395 de 2017 e igualmente resaltó la nueva interpretación del

régimen de transición que hizo la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018. Concluyó que para el caso objeto de estudio el Tribunal Administrativo del Meta, no incurrió en desconocimiento del precedente judicial porque al proferir la decisión podía optar por cualquiera de los criterios establecidos por la Corte Constitucional en sentencia SU-395 de 2017 y las sentencias de Unificación del 4 de agosto de 2010 y del 28 de agosto de 2018 proferidas por esta Corporación.

IV. EL MOTIVO DE LA IMPUGNACIÓN Inconforme con el fallo de primera instancia, el apoderado del actor presentó en tiempo escrito de impugnación, indicando que para resolver no se tuvieron en cuenta los precedentes horizontales de la Sección Segunda en la sentencia de unificación del 25 de febrero de 2016 y la del 9 de diciembre de 2016 de la Sección Primera, radicación nro. 2016-525, tutela con identidad de objeto y causa con la aquí debatida, por lo que se incurrió en desconocimiento del precedente judicial y además no se tuvo en cuenta lo señalado por la Corte Constitucional en las sentencias T615 de 20168.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991,9 en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del

8 Folios 124 y 125 cuaderno de tutela. 9 El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente. El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,10 el cual fue modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 201711, y el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo 201912, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 5.2. HECHOS RELEVANTES La Sala observa que lo acreditado en el proceso es lo siguiente: 5.2.1. El señor Jorge Rodríguez Gómez nació el 15 de noviembre de 1939, es decir, que cumplió 55 años el 15 de noviembre de 1994 y laboró al servicio del Estado por más de 20 años, desde el 1 de octubre de 1963 hasta el 31 de diciembre de 1994. 5.2.2. Mediante acto administrativo nro. 1657 del 15 de febrero de 1995, la Caja Nacional de Previsión Social, reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación a su favor en cuantía de $436.931 para el año 1994, la cual fue reliquidada con resolución nro. 14153 del 5 de diciembre de 1995, elevando el valor de la

prestación en un valor de $481.786.91 a partir del 1 de enero de 1995. 5.2.3. El 10 de septiembre de 2014, el señor Rodríguez Gómez solicitó a la UGPP la reliquidación de su pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, sin embargo, fue respondida negativamente. 5.2.4. Inconforme con las anteriores decisiones, formuló demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho que correspondió por reparto al Juzgado Quinto Administrativo Oral de Villavicencio, el cual, mediante sentencia proferida en audiencia inicial el 27 de febrero de 2018, declaró la nulidad parcial de la Resolución RDP 19094 del 14 de mayo de 2015 y la nulidad de la Resolución nro. RDP 1107 del 15 enero de 2015 proferida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. […]” 10 Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. 11 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la

acción de tutela.” 12 por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1° de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en cuanto negaron reliquidar la pensión de vejez del señor Jorge Rodríguez Gómez con la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, y en su lugar, condenó a título de Restablecimiento del Derecho a reliquidarla con el 75% del promedio de los factores de salario devengados durante el último año de servicios, incluyendo la asignación básica, horas extras, prima de alimentación y las doceavas partes de la prima de servicios, de navidad y de vacaciones, a partir del 10 de septiembre de 2011 por prescripción trienal13. 5.2.5. En contra de dicha decisión la parte demandada, UGPP, interpuso recurso de apelación y, mediante sentencia del 14 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo del Meta, dispuso14: “[…] PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio en audiencia inicial del 27 de febrero de 2018, en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.(…). […]” Para llegar a dicha conclusión analizó que al demandante no le asistía el derecho a que se reliquidara su pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, en razón a que solo deben tenerse

en cuenta los factores salariales sobre los cuales haya efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones durante los últimos 10 años de servicios, y que se encuentren enunciados en el Decreto 1158 de 1994. 5.3. ANÁLISIS DE LA SALA Teniendo en cuenta las argumentaciones del extremo recurrente, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿incurre en desconocimiento del precedente la providencia judicial que en un proceso de Nulidad y Restablecimiento del derecho, revocó la decisión de reliquidar la pensión de una persona perteneciente al régimen de transición con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios? 5.3.1. Desconocimiento del precedente: 13 Folios 10 a 16 cuaderno de tutela. 14 Folios 18 a 35 cuaderno de tutela. De manera previa a abordar el alcance del defecto aludido, se debe precisar que la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia ha definido como precedente judicial “la sentencia o conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia o semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”15. Al respecto, estableció como criterios para concluir cuando se está ante un precedente, los siguientes: “i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y iii)

que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente”16. Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados e iguales fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho. Visto así, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados. Ahora bien, debe destacarse que el deber de respeto o sometimiento a los precedentes judiciales no es absoluto. En efecto, una comprensión excesiva del deber de atenerse a ellos podría suponer la negación de los principios de autonomía e independencia judicial (artículos 228 y 230 CP).

15. Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018, T-499 de 2017, T-292 de 2006 y Auto 397 de

2014. 16 Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y SU-053 de 2015.

Precisamente por lo anterior la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el juez puede apartarse válidamente de los precedentes, bien sean estos verticales u horizontales, siempre y cuando se justifiquen de manera clara y precisa las razones para ello. A este respecto, dicha Corporación precisó que resulta válido que las autoridades judiciales, merced a la autonomía que les reconoce la Carta Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente; pero aclaró que, en cualquier caso, esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos, entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial – requisito de transparencia-, y (ii) demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales –requisito de suficiencia-17. En el escenario hasta aquí esbozado, es posible concluir que, cuando un juez desconoce una regla jurisprudencial vinculante y plenamente aplicable a determinada situación, sin cumplir con la carga argumentativa descrita, incurre en la causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, relacionada con el desconocimiento del precedente judicial y, en consecuencia, vulnera el derecho fundamental a la igualdad de las personas que acudieron a la administración de justicia. Contrario sensu, cuando la sentencia que difiere del precedente fundamenta su decisión de manera razonable y suficiente, justificando

tal posición, no resultará procedente la acción de tutela por esta causal específica. Finalmente, la jurisprudencia ha sido reiterativa en señalar las premisas bajo las cuales habrá de interpretarse una decisión judicial acusada de incurrir en el defecto en mención, anotando al respecto que se debe: “i) determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en estos precedentes; ii) comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente tales precedentes pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del principio de igualdad; iii) verificar si el juez tuvo razones fundadas para apartarse del precedente judicial por encontrar diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, o por considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro homine.”18 17 Corte Constitucional. Sentencia C-634 de 2011. 18 Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y T-351 de 2011. 5.3.2. Lo primero que la Sala aclara es que el argumento del recurrente relacionado con el desconocimiento de las sentencias del 25 de febrero de 2016 y del 9 de diciembre de 2016, radicación nro. 2016-525, solo fue alegado en el escrito de impugnación y por lo tanto no es dable analizarlo en esta instancia, pues lo contrario equivaldría a desconocer el derecho de contradicción que le

asiste al accionado. De otro lado, la parte actora manifiesta que la sentencia censurada incurrió en desconocimiento del precedente por fundamentar su decisión en la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, que fijó una reglas de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 frente al régimen de transición pensional, la cual no es aplicable al caso del accionante. Frente a este aspecto como ya lo ha señalado la Sala19, valga indicar que no es viable dejar sin efectos una providencia judicial en sede de tutela aunque no resulte compatible con el criterio fijado en una sentencia de unificación del Consejo de Estado que si bien existía al momento de proferir la providencia, resulta inaplicable en razón a que el mismo Consejo de Estado modificó el criterio allí expresado y, mediante posterior sentencia de unificación con efectos retrospectivos, señaló nuevas reglas de interpretación de normas legales para hacerlas compatibles con las disposiciones constitucionales. Lo anterior en razón al carácter especialmente vinculante de esta clase de sentencias que impiden, en sede de tutela, revivir criterios interpretativos abandonados expresamente por esta Corporación. Aclarado lo anterior, para establecer si el Tribunal Administrativo del Meta incurrió en el defecto alegado es pertinente verificar: i) el alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional; ii) la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con los factores que deben incluirse en el IBL para liquidar las pensiones de vejez, y iii) la solución al caso en concreto: 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 27 de

septiembre de 2018. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente radicación 11001-03-15000-2018-03059-00. 5.3.2.1. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional Delimitar el alcance de las disposiciones que gobiernan las decisiones de los órganos de cierre, resulta cardinal a efectos de resolver el presente caso.  Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado Sobre el punto, esta Sección en un importante pronunciamiento del 8 de junio de 2018, resaltó que todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor como precedente del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; que sus sentencias de unificación tienen fuerza vinculante para los Tribunales y Jueces; que pueden existir casos en los cuales no es procedente aplicarlas si los casos son disímiles o se fundamenta razonadamente y con suficiencia la postura, y que el desconocimiento de una sentencia de unificación hace incurrir al Tribunal en un defecto sustantivo. Tal conclusión estuvo acompañada de todo un análisis de las normas que regulan la función de unificación del Consejo de Estado y de los pronunciamientos que sobre el particular ha expedido la Corte Constitucional, en los cuales se reconoce expresamente el carácter vinculante de las decisiones del órgano de cierre en lo contencioso administrativo. A estos efectos, dice en lo pertinente la sentencia del 8 de junio de 2018, al tratar sobre la función de unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, desde la óptica de la Corte Constitucional20:

“[…] a propósito de la expedición de la Ley 1437 de 201121, al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia22, regulado en los 20 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 8 de junio de 2018. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente radicación número 11001-03-15-000-2017-03477-01. 21 "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 22 Sobre dicho recurso, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia citada lo siguiente: “(…) Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba artículos 256 a 268 ibídem, y pronunciarse sobre el artículo 270 ejusdem, relacionado con las sentencias de unificación, la Corte Constitucional23, razonó de la siguiente manera: “[…] uno de los principales objetivos del CPACA se enfocó en la necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de

órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa24. Según se observa en los antecedentes legislativos, más allá de responder a un tema de igualdad de trato, se entendió que reforzar la citada función tendría una incidencia directa en la protección de los derechos, con miras a reducir la litigiosidad y fortalecer el principio de seguridad jurídica, tanto en sede administrativa como judicial25. Con el propósito de materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se denomina sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se justificó en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y a los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes26. Por virtud de esta categorización, se observa que no todas las decisiones que se profieren por el citado Tribunal adquieren la condición de sentencias de unificación, pues esa calidad se reservó para aquellas que se identifican como tales expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y certeza en relación con la proyección de sus efectos. (…) reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”?. En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo

237, numeral 1, de la Constitución (…)”. 23 Sentencia C-179 de 2016 24 CP art. 237.1 25 En la exposición de motivos se expuso que: “Por último, cabe destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales, como una manifestación del Estado de Derecho. Por ello, la preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el cumplimiento de las decisiones judiciales. // Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia reiterada o de unificación, se propone como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo de unificación jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación jurídica, siempre que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado”. Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009. 26 En las memorias de los debates de la Comisión de Reforma se específica lo siguiente: “(…) Me parece muy importante buscar ese mecanismo, un mecanismo que permita eso que queremos, tanto el Gobierno como la jurisdicción, y es definir unas líneas jurisprudenciales que le permitan a uno decirle a los funcionarios del sector administrativo: ‘De aquí en adelante, frente a este tema, ésta es la posición’; algo que pudiera haber sido discutido por la Sala Plena, las salas o las secciones, y que a partir de esas líneas jurisprudenciales, el Gobierno pudiese adoptar, y los jueces también, actitud y acciones que permitieran evitar tanta proliferación de demandas

innecesarias”. Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las autoridades al imperio de la Constitución y la ley, y por ende, al necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las altas cortes27. Desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter partes o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el proceso de origen, sin que dicho propósito concrete la operatividad de este mecanismo, pues el mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos efectos vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un

carácter objetivo al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión judicial que deviene en obligatorio para todos los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En todo caso, cabe aclarar que la obligatoriedad que tienen las sentencias de unificación, no excluye el deber genérico de seguir el precedente, respecto de las decisiones del Consejo de Estado que no tienen dicha condición. Así lo advirtió esta Corporación, en la Sentencia C-