CE-11001-03-15-000-2019-01484-01(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR EXISTENCIA DE OTRO MECANISMO DE DEFENSA JUDICIAL / INCONGRUENCIA DE LA SENTENCIA - Competencia del juez natural

[E]n criterio de la demandante, las consideraciones de la providencia se orientaban a una decisión favorable a sus pretensiones, no obstante, resolvió lo contrario, por lo que en ese punto se concretó la incongruencia de la sentencia. Al margen de la razonabilidad de este argumento, lo cierto es que esta Sala, investida como juez constitucional, no es competente para determinar si el proveído bajo cuestionamiento adolece de incongruencia, ya que tal análisis corresponde al juez natural en instancias del recurso extraordinario de revisión. Por lo tanto, la Sala advierte que la demanda de tutela, en este aspecto, no supera el requisito de subsidiariedad, toda vez que de acuerdo con la postura de la Sala Veintidós Especial de Decisión de esta Corporación, la incongruencia da lugar a la nulidad originada en la sentencia, que es una de las causales que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión, en los términos del numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 250 - NUMERAL 5 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 1069 DE 2015

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Sentencia de segunda instancia que niega pretensiones de la demanda / MEDIO DE

CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOReliquidación de pensión de jubilación de docente oficial / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO - Adecuada aplicación normativa / RÉGIMEN PENSIONAL DEL DOCENTE - Ley 33 y 62 de 1985 para vinculados antes de la Ley 812 de 2003 / RÉGIMEN DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO - Exceptuado de la Ley 100 de 1993 / FACTORES DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Aquellos objeto de cotización / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS

FUNDAMENTALES

[L]a aplicación de las Leyes 33 y 62 de 1985 que hizo el Tribunal accionado al caso concreto, no vulnera los derechos fundamentales de la parte actora, pues, como razonadamente explicó el Tribunal, el régimen de la pensión de jubilación aplicable a los docentes vinculados antes de la Ley 812 de 2003, como sucede en el caso de la tutelante, corresponde a aquél previsto en las mencionadas Leyes 33 y 62 de 1985. De lo afirmado, la Sala no encuentra que exista algún elemento que vulnere los derechos fundamentales cuya protección invocó la tutelante, pues, contrario a lo afirmado por la parte actora, la autoridad judicial accionada sí aplicó las Leyes 33 y 62 de 1985 y se sustentó en argumentos razonables, ponderados, con análisis de las pruebas obrantes en las diligencias, compatibles con las formas propias del régimen especial de los docentes, razón por la que el defecto sustantivo no está llamado a prosperar. (...) Respecto del desconocimiento por

parte del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca del precedente judicial adoptado en la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda de esta Corporación del 4 de agosto de 2010, debe reiterarse que la autoridad judicial acusada en la providencia objeto de tutela explicó el por qué confirmaba la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones, en armonía con el Acto Legislativo 01 de 2005, sin que en momento alguno desconociera que la accionante pertenecía a un régimen exceptuado. En tal sentido, afirmó que a efectos de la liquidación de la mesada pensional, sólo podían tenerse en cuenta los factores sobre los cuales efectivamente se realizaron los aportes pensionales, lo cual se encuentra conforme al criterio general de los pronunciamientos de la Corte Constitucional, y en aplicación de las Leyes 33 y 62 de 1985. Al respecto, la Sala manifiesta que si bien la Corte Constitucional, en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017 no se pronunció en concreto sobre el régimen de los docentes, lo cierto es que sí indicó que en procura de la sostenibilidad financiera del sistema pensional todas las pensiones, independientemente del régimen que les sea aplicable, deben liquidarse conforme a los factores salariales frente a los cuales se realizaron efectivamente los aportes, criterio que esta Sección acoge y que fue enriquecido con los argumentos anteriormente explicados. (...), la Sala encuentra que no se configuró el desconocimiento del precedente alegado pues, la sentencia del 4 de agosto de 2010 de la Sección Segunda de esta Corporación no hizo referencia al régimen de

los docentes, sino que, como se expuso en precedencia, se pronunció frente al régimen aplicable a un funcionario de la aeronáutica civil, en consecuencia dicha sentencia no es aplicable al caso concreto, al tener supuestos fácticos disímiles con el sub judice.

FUENTE FORMAL: LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01484-01(AC)

Actor: AMPARO ZULUAGA GIRALDO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Temas: Confirma negativa – IBL en docentes

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 27 de mayo de 2019 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se negó el amparo de los derechos fundamentales de la señora Amparo Zuluaga Giraldo.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud 1.1. Con escrito radicado el 10 de abril de 20191, en la Secretaría General del Consejo de Estado, la señora Amparo Zuluaga Giraldo, actuando a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con el fin de que sean amparados sus derechos fundamentales al

debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social. 1.2. La accionante consideró vulneradas dichas garantías constitucionales con ocasión de la sentencia del 31 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N° 76147-33-33-002-2016-0316-01, instaurado contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG –, por medio de la cual se confirmó la providencia del 27 de septiembre de 2017 del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cartago, que negó las pretensiones de la demanda. 1.3. Con base en lo anterior, la parte accionante solicitó el amparo de los derechos invocados y, en consecuencia, pidió: “(…) se ordene al JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE CARTAGO y al TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE VALLE DEL CAUCA, integrada por (…) dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo al precedente judicial que sobre el tema edificó el Consejo de Estado mediante Sentencia de Unificación del 04 de agosto de 2010, proferida dentro del expediente radicado No. 25001-23-25-000-2006-07509-01 (0112-09), de esta Honorable Corporación con ponencia del consejero Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila”

2. Hechos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la

Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 2.1. La señora Amparo Zuluaga Giraldo prestó sus servicios como docente por más de 20 años, vinculada con anterioridad al 27 de junio de 2003, fecha de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003. 2.2. Mediante Resolución Nº 3238 del 19 de diciembre de 2012, el FOMAG le reconoció pensión de jubilación, sin la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. Con posterioridad, solicitó la reliquidación pensional, sin obtener una respuesta de la Administración. 2.3. La tutelante interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con la finalidad de que se ordenara la inclusión de todos los factores devengados, y que no fueron tenidos en cuenta por la Administración en la liquidación pensional. 2.4. Mediante sentencia del 27 de septiembre de 2017, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Cartago, negó las pretensiones de la acción. 2.5. Inconforme con la decisión anterior, la parte demandante la apeló, recurso del cual conoció el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, autoridad judicial que en sentencia del 31 de octubre de 2018, confirmó el fallo de primera instancia, al considerar que la posición del Consejo de Estado expuesta en la sentencia del 4 1 Folio 1. de agosto de 2010, fue modificada en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. Así mismo, por cuanto en el Acto Legislativo 1 de 2005 se estableció un

límite en materia de inclusión de factores como ingreso base de liquidación de la mesada pensional. 2.5.1. Así mismo, indicó que “no tiene aplicación la doctrina constitucional trazada por la Corte Constitucional a partir de la sentencia SU-230 de 2015, toda vez que ese precedente ordena la aplicación del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, cuando el artículo 279 ibidem y el parágrafo transitorio 1º del artículo 48 de la Constitución Política, exceptúan al sector docente oficial de la aplicación de las disposiciones contenidas en el Régimen General de Pensiones.”2

3. Fundamentos de la vulneración 3.1. La parte actora consideró vulnerados sus derechos fundamentales en atención a que el Tribunal accionado incurrió en desconocimiento del precedente de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cual, a su juicio, indicó que no se puede realizar una interpretación restrictiva de la Ley 33 de 1985, pues aquello implicaría no tener en cuenta factores salariales que deben formar parte de la liquidación pensional. 3.2. Por otro lado, alegó la configuración de un defecto sustantivo por indebida interpretación de la Ley 33 de 1985 y del régimen docente, el cual no se regula por la Ley 100 de 1993. 3.3. Así mismo, sostuvo que el Tribunal demandado incurrió en una «incongruencia» entre los fundamentos jurídicos y la decisión, por cuanto señaló que si bien resultaba procedente la aplicación de la Ley 33 de 1985, dada la fecha

de su vinculación al servicio docente (antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003), también lo era que solo procedía la inclusión de los factores que fueran remunerativos del servicio sobre los cuales se hayan realizado cotizaciones. 3.4. Precisó que, a pesar de que en la sentencia acusada inicialmente se reseñó el marco normativo y jurisprudencial que conducía a la aplicación e interpretación integral de la citada norma, respecto a que los factores salariales que en ella se enlistan no son taxativos sino meramente enunciativos, concluyó que en la liquidación solo podían tenerse en cuenta los que fueran directamente retributivos del servicio sobre los cuales se hubiesen efectuado los respectivos aportes. 4.1. Trámite de la acción de tutela 4.1.1. Con auto del 22 de abril de 20193, el despacho sustanciador admitió la solicitud de amparo, ordenó notificar al actor y a los Magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, como autoridad judicial accionada. 4.1.2. Así mismo vinculó al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cartago y a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG4 –, como terceros con interés. 2 Folios 88 y 89. 3 Folio 99. 4 Se notificó igualmente a la Fiduprevisora S.A. 4.2. Intervenciones: Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles a folios 100 a 107, se presentaron las siguientes intervenciones.

4.2.1. Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Cartago 4.2.1.1. La autoridad judicial accionada manifestó que no incurrió en los defectos alegados, pues la sentencia se profirió con sustento en argumentos razonables, ponderados, con análisis de las pruebas obrantes en el expediente, compatibles con las normas propias del régimen especial de los docentes. 4.2.2. Ministerio de Educación Nacional 4.2.2.1. La referida Cartera Ministerial solicitó se le desvinculara del presente trámite constitucional, al considerar que no tiene legitimación en la causa por activa, debido a que no ha vulnerado los derechos fundamentales de la parte actora.

5. Sentencia de primera instancia 5.1. En providencia del 27 de mayo de 2019, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado negó el amparo de los derechos fundamentales de la actora, al considerar que si bien el Tribunal aplicó el precedente del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, el cual no reguló el tema de los docentes, lo cierto es que, la prima de navidad cuya inclusión reclama la actora, no se encuentra enlistada en la ley 62 de 1985, por lo que no puede ser tenida en cuenta a efectos de la liquidación de la mesada pensional.

6. Impugnación Con escrito radicado el 6 de junio de 2019, la parte actora impugnó la decisión de primera instancia, notificada por correo electrónico el 31 de mayo de 2019. Al respecto indicó que, el Tribunal accionado al dar aplicación a las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017, desconoció el alcance del artículo 15

de la Ley 91 de 1989, dada la condición docente de la accionante, y por lo mismo su régimen exceptuado. 6.2. Reiteró los argumentos de la tutela, en relación con los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente y adjuntó dos fallos de tutela, el primero del 24 de mayo de 2018 radicado 2018-00783-00 de la Sección Cuarta de esta Corporación y el segundo del 19 de julio de 2018, radicado 2018-00783-01 de esta Sección, en los cuales se ampararon los derechos fundamentales de dos docentes.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia 1.1. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación de la sentencia del 27 de mayo de 2019 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación.

2. Cuestión previa 2.1. El Ministerio de Educación Nacional solicitó ser desvinculado del proceso porque –en su sentirno tiene competencia para atender los reclamos de la actora y no ha vulnerado sus derechos fundamentales. 2.2. Contrario a lo sostenido por esa entidad, lo cierto es que la misma fue notificada del proceso teniendo en cuenta que hizo parte del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por el tutelante. 2.3. Bajo esas condiciones es evidente que sí existe una justificación para mantener a la referida entidad como tercero interesado, por lo que será negada la

solicitud de desvinculación.

3. Problema jurídico 3.1. Corresponde a la Sección dar respuesta al siguiente interrogante:  ¿Se supera en el caso concreto el requisito de procedibilidad adjetiva de la tutela contra provincia judicial relativo a la subsidiariedad?  ¿Vulneró los derechos invocados el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al incurrir en defecto sustantivo por indebida aplicación de la Ley 33 de 1985 y en desconocimiento de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 de esta Corporación? 3.2. Para resolver el interrogante planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) defectos por desconocimiento del precedente y sustantivo; (iii) de la procedencia de la acción de tutela en el caso concreto; y (iv) análisis del caso concreto.

4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 4.1. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del 31 de julio de 2012,5 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema.6 4.2. Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra

providencias judiciales.7 5 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente No. 2009-01328-01.

Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. M.P. MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 7 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia”

(Negrillas dentro del texto). 4.3. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. 4.4. Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20148, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590/2005, M.P. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional, y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. 4.5. A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto

que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación.

5. De las generalidades del defecto sustantivo 5.1. La Corte Constitucional9, ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”10. 5.2. Puntualmente, lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente11 o porque ha sido derogada12, es inexistente13, inexequible14 o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador15. b) No se hace una interpretación razonable de la norma16. 8 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Expediente No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Actor: ALPINA PRODUCTOS ALIMENTICIOS. M.P. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ. 9 Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012. M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio 10 Corte Constitucional, Sentencias SU.159 del 6 de marzo de 2002. M.P. Manuel José Espinosa, T-043 del 27 de enero de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-295 del 31 de marzo de

2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-657 del 10 de agosto de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 del 31 de agosto de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-743 del 24 de julio de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-033 del 1º de febrero de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-792 del 1º de octubre 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio entre otras 11 Corte Constitucional, Sentencia T-189 del 3 de marzo de 2005. M.P. Manuel José cepeda Espinosa 12 Corte Constitucional, Sentencia T-205 del 4 de marzo de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández 13 Corte Constitucional, Sentencia T-800 del 22 de septiembre de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería 14 Corte Constitucional, Sentencia T-522 de 2001M.P. Manuel José Cepeda Espinosa 15 Corte Constitucional, Sentencia SU-159 del 6 de marzo de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa 16 Corte Constitucional, Sentencias T-051 del 30 de enero de 2009. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 del 28 de octubre de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil c) La disposición aplicada es regresiva17 o contraria a la Constitución18. d) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición19. e) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma20 .

f) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. 5.3. Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente, siempre que la parte accionante cumpla con la carga argumentativa.

6. Del desconocimiento del precedente 6.1. La Sala precisa que el precedente es aquella regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como precedente. También se considera que constituyen precedente las sentencias de constitucionalidad y las de unificación, expedidas tanto por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado. 6.2. Sin embargo, resulta necesario advertir que «…debe aceptarse que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes, generan una regla o subregla, pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez.»”21

7. De la subsidiariedad 7.1. La demandante adujo que, entre otros, la sentencia bajo estudio adolece de incongruencia entre el fundamento de la parte motiva y la decisión. 7.2. Explicó que si bien en la parte considerativa del fallo de que se trata el Tribunal demandado se refirió a (i) la normatividad del régimen pensional docente,

(ii) a la jurisprudencia del Consejo de Estado según la cual el IBL debe contemplar

todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, ya que los previstos en dicha normatividad no son taxativos sino meramente enunciativos y, además, se refirió a (iii) la importancia de acatar el precedente del órgano de cierre, su parte resolutiva fue contraria a tales consideraciones, por cuanto negó la pretensión de reliquidación. 7.3. En síntesis, en criterio de la demandante, las consideraciones de la providencia se orientaban a una decisión favorable a sus pretensiones, no obstante, resolvió lo contrario, por lo que en ese punto se concretó la incongruencia de la sentencia. 17 Corte Constitucional, Sentencia T-018 del 22 de enero de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño 18 Corte Constitucional, Sentencia T-086 del 8 de febrero de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa 19 Corte Constitucional, Sentencia T-231 del 13 de mayo de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz 20 Corte Constitucional, Sentencia T-807 del 26 de agosto de 2004. M.P. Clara Inés Vargas 21 Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02690-01 7.4. Al margen de la razonabilidad de este argumento, lo cierto es que esta Sala, investida como juez constitucional, no es competente para determinar si el proveído bajo cuestionamiento adolece de incongruencia, ya que tal análisis corresponde al juez natural en instancias del recurso extraordinario de revisión.

7.5. Por lo tanto, la Sala advierte que la demanda de tutela, en este aspecto, no supera el requisito de subsidiariedad, toda vez que de acuerdo con la postura de la Sala Veintidós Especial de Decisión de esta Corporación22, la incongruencia da lugar a la nulidad originada en la sentencia, que es una de las causales que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión, en los términos del numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 201123. 7.6. La tesis de la referida Sala Especial de Decisión fue expuesta en los siguientes términos: “El artículo 250 del CPACA consagra en su numeral 5º, como causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. (…) Dentro del contexto expuesto en el acápite anterior, la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma. (…) Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. (…) En el primer caso, se trata de la congruencia externa de la sentencia. Se puede

identificar porque en líneas generales es lo que preceptuaba el artículo 170 del C.C.A., y las normas del procesal civil, según los cuales el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada. Y, en el segundo evento, corresponde a la congruencia interna, que es la coherencia que ha de existir entre lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia. (…) 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintidós Especial de Decisión. Providencia de dos (2) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 1100103-15-000-2015-02342-00(REV). Magistrado ponente: Alberto Yepes Barreiro. 23 Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…)

5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. (…)” En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACAantes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas

propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar. (…)” (Destacado por la Sala) 7.7. En consideración a la anterior tesis, la inobservancia del principio de congruencia da lugar a que se configure la causal de revisión prevista en el numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, esto es, “Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.” 7.8. En razón de lo expuesto, el cargo de la demanda, relacionado con la presunta violación del principio de congruencia, por falta de consonancia entre el fundamento del fallo y la parte resolutiva, no supera el requisito de subsidiariedad, comoquiera que en tal caso procede el recurso extraordinario de revisión y, por lo tanto, la Sala se abstendrá del estudio de este aspecto, y declarará improcedente la solitud de amparo en lo que respecta al particular. 7.9. En relación con los demás cargos, el requisito de la subsidiariedad se encuentra acreditado, pues la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que se cuestiona en sede de tutela, puso fin a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho identificada con el número de radicado 76147-33-33-002-2016-0316-01, y frente a tal providencia no procede recurso ordinario alguno. 7.10. Tampoco los extraordinarios, pues los motivos que sustentan esta acción constitucional no se relacionan con los requisitos que hacen procedente el recurso

extraordinario de revisión ni el de unificación de jurisprudencia al que se refiere el artículo 256 del CPACA, lo anterior por cuanto si bien se alega el desconocimiento de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, por el criterio de la cuantía el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no procede24. 7.11. Superados los requisitos adjetivos de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala se adentrará en el examen del reproche formulado.

8. Caso concreto 8.1. Los cargos de la acción de tutela 8.1.1. La accionante señaló que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, desconoció el precedente judicial contenido en la sentencia de unificación 24 Del trámite impartido a la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala advierte que en primera instancia conoció de dicho proceso el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cartago, lo que en virtud del numeral 2º del artículo 155 del CPACA implica que se trata de un asunto cuya cuantía no excede los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Por lo anterior, el caso de la referencia no se ajusta a lo dispuesto por el artículo 257 del CPACA en lo que concierne a la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda de esta Colegiatura, como quiera que dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que obró como demandante, profirió el fallo del 31 de octubre de 2018, a través del cual confirmó el proveído de primera instancia, que negó las

pretensiones de la dema