CE-11001-03-15-000-2019-01551-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO SUSTANTIVO - Inexistencia, debida aplicación del artículo 594 del Código General del Proceso / DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Inexistencia / PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS PÚBLICOS - Excepciones De la revisión del auto censurado, se evidencia que la autoridad judicial sí tuvo en cuenta el precedente citado en la demanda tutela, contrario a lo alegado por el censor. En efecto, el Tribunal Administrativo del Cesar se pronunció en relación con el principio de inembargabilidad de los recursos del Estado y que existen excepciones a tal postulado, las cuales fueron establecidas por la Corte Constitucional en las sentencia C-1154 de 2008 y C-539 de 2010, alegadas como desconocidas por el accionante. De hecho, respecto de la tercera de esas hipótesis –en la que se sustenta el libelista– admitió que era viable la solicitud de medidas cautelares dado que se pretende hacer efectivo un título que proviene del Estado que reconoció una obligación clara, expresa y actualmente exigible, lo cual constituye una excepción al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, solo que, de conformidad con lo previsto en el artículo 594 del C.G.P., determinó que no resultaba procedente el embargo de los recursos, por cuanto estos eran de destinación específica. (…) Así las cosas, la Subsección estima que no se configuraron los defectos alegados por la parte actora, pues en el auto censurado se hizo un análisis del principio general de inembargabilidad y de sus

excepciones, con base en las mismas providencias que fueron citadas como desconocidas en la tutela. (…). Como consecuencia, la Sala negará el amparo (…).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 594 / DECRETO 2591 DE 1991

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01551-00(AC)

ACTOR: DAIRO ALFONSO BRITO FERNÁNDEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Procede la Sala a pronunciarse, en primera instancia, en relación con la demanda de tutela presentada por el señor Dairo Alfonso Brito Fernández.

I. A N T E C E D E N T E S 1.- La demanda En escrito presentado el 11 de abril de 2019, el señor Dairo Alfonso Brito Fernández, por conducto de apoderada judicial, presentó demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso con la decisión de 21 de marzo de 2019, proferida dentro del proceso ejecutivo identificado con radicación número 20001333300201700174-011. 2.- Los hechos El aquí accionante presentó demanda ejecutiva contra la Empresa de Servicios

Públicos de Becerril, cuya obligación está contenida en el acta de liquidación de diciembre 10 de 2012 del contrato de obra 003-2009. Mediante auto de 11 de julio de 2017, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Valledupar libró mandamiento de pago; a través de proveído de 6 de septiembre del mismo año, se decretaron unas medidas cautelares y dado que no se propusieron excepciones, por medio de proveído de 30 de enero de 2018, se ordenó seguir adelante con la ejecución. El 9 de febrero de 2018 se presentó la liquidación del crédito, la cual se aprobó mediante providencia de 6 de junio del mismo año. El 22 de agosto de 2018, se solicitó el decreto de una medida cautelar consistente en que la ejecutada (EMBECERRIL E.S.P.) designara un secuestre para que rindiera cuentas acerca del cobro del servicio público prestado por la entidad y de lo recaudado se dispusiera el 50% para cubrir la obligación insoluta. La anterior solicitud fue denegada por el juez de conocimiento, mediante auto de 19 de noviembre de 2018, pero se decretó el embargo y retención de los dineros que tenga o llegare a tener la entidad ejecutada (hasta la tercera parte de ingresos brutos), por concepto de las transferencias que esta percibe del municipio de Becerril por conducto del Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo. Contra la anterior decisión, la parte ejecutada interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, por cuanto los recursos sobre los que recaía la medida son de

carácter inembargable. A través de auto de 6 de febrero de 2019, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Valledupar no repuso el auto impugnado y concedió el recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante providencia de 21 de marzo siguiente –aquí cuestionada–, en el sentido de revocar el embargo dispuesto por el a quo. 3.- Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante predicó, respecto del auto de segunda instancia, un defecto sustantivo sobre la base de una aplicación indebida del artículo 594 del C.G.P., que prevé una excepción –aplicable a este caso– a la regla de inembargabilidad de los recursos que formen parte del presupuesto general de la Nación. También alegó defecto por desconocimiento del precedente, por cuanto no se aplicaron las sentencias de constitucionalidad C-793 de 2002, C-1154 de 2008, C539 de 2010 y C-543 de 2013, a través de las cuales se ha sostenido que el principio de inembargabilidad de los recursos del sistema general de participaciones no es absoluto, dado que una de sus excepciones consiste en que 1 Folios 1 a 11 del cuaderno único. las obligaciones reclamadas tengan origen en algunas de las actividades destinadas a dichos recursos, es decir, salud, educación, agua potable y saneamiento básico, lo que se configura en este caso2. 4.- Por medio de auto de 13 de mayo 2019 –previo requerimiento hecho al accionante para que precisara cuáles eran los defectos en los que habría incurrido

el Tribunal accionado y las razones que los sustentan3–, se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada, se vinculó a la actuación a EMBECERRIL E.S.P., como tercera interesada, y también se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado4. 4.1.- El Tribunal Administrativo del Cesar, por conducto de su vicepresidente, solicitó denegar el amparo solicitado, pues tras hacer un recuento de las consideraciones expuestas en el auto cuestionado, señaló que no se vulneró derecho fundamental alguno del accionante, dado que en esa decisión se explicó que no resultaba procedente aplicar una de las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, porque estos eran de destinación específica, incorporados al presupuesto general del municipio de Becerril5. II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales6. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente

a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características7. Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son8: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. 2 Folios 48 a 51 del cuaderno único. 3 Realizado mediante auto de 25 de abril de 2019 (folios 42 y 43 del cuaderno único). 4 Folio 21 del cuaderno principal. 5 Folios 64 a 66 del cuaderno único. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 2016-03336-00 (AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas

otras providencias. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela. A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión

que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado9. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, entre otras.

2.- El caso concreto Procede la Sala a determinar si en el auto de 21 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en defecto sustantivo, por interpretación indebida10 del artículo 594 del Código General del Proceso –al desconocer las sentencias C-1154 de 2008, C-543 de 2013 y C-313 de 2014–, o en desconocimiento del precedente judicial, por no aplicar esos mismos pronunciamientos, que prevén la excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos. Pues bien, el Tribunal Administrativo del Cesar, en el auto de 21 de marzo de 2019, luego de transcribir y referirse a los artículos 63 constitucional y 594 del C.G.P., consideró (transcripción de forma literal): “La Corte Constitucional ha sostenido que el principio de inembargabilidad de recursos públicos, tiene sustento constitucional (artículo 63) en la protección de los recursos y bienes del Estado y la facultad de administración y manejo que a éste compete, por medio del cual se asegura la consecución de los fines de interés general que conlleva la necesidad de hacer efectivos materialmente los derechos fundamentales y, en general, el cumplimiento de los diferentes cometidos estatales. “No obstante, este principio no puede ser considerado absoluto, pues la aplicación del mismo debe entenderse de acuerdo a los parámetros fijados por la jurisprudencia constitucional. “Es por esto que la Corte Constitucional en reiteradas oportunidades ha sostenido que el citado principio respecto del presupuesto de las entidades y órganos del Estado encuentra algunas excepciones cuando se trate de:

i)la satisfacción de créditos u obligaciones de origen laboral, necesaria para realizar el principio de dignidad humana y efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; ii) sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas decisiones; y iii) títulos que provengan del Estado que reconozcan una obligación clara, expresa y actualmente exigible. Tanto valor tiene el crédito que se reconoce en una sentencia como el que crea el propio Estado a través de los modos o formas de actuación administrativa que regula la ley. “En síntesis, la regla general es la inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado, y si bien existen algunas excepciones, como cuando se trata de créditos laborales, el pago de sentencias y demás obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo del Estado, para lo cual debe acudirse al procedimiento señalado en el Estatuto Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. 10 La interpretación indebida se presenta, entre otros supuestos, cuando se hace interpretación que desconoce sentencias con efectos erga omnes. orgánico del Presupuesto y en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo o en los artículos 192, 194, 195 y 297 a 299 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según sea el caso, también lo es que ésta no aplica para los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o

en leyes especiales, así como en el artículo 594 del Código General del Proceso, y para los bienes que sean de destinación específica. “En este orden de ideas, considera este Despacho que efectivamente en este caso debe accederse a la solicitud de medidas cautelares, dado que se pretende hacer efectivo un título que proviene del Estado que reconoció una obligación clara, expresa y actualmente exigible, lo cual constituye una excepción al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, de conformidad con los pronunciamientos de la H. Corte Constitucional, citados previamente; sin embargo, se deben acatar las previsiones expuestas con anterioridad. “Se reitera que las medidas decretadas no pueden recaer sobre dineros que pertenezcan a bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, y en el artículo 594 del Código General del Proceso, y que sean de destinación específica. “Aclarado lo anterior, encuentra el Despacho que el 19 de noviembre de 2018, el Juez Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar ordenó el embargo y retención de hasta la tercera parte de los dineros que tenga o llegare a tener EMBECERRIL E.S.P., por concepto de transferencias que le giran a través del Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo, pese a que en el Contrato Interadministrativo No. 006 de 2018, suscrito entre dicha empresa y el MUNICIPIO DE BECERRIL, se indicó que dichos recursos se encuentran incorporados en el presupuesto general de la referida entidad territorial, y que serán

destinados para otorgar subsidios a los usuarios de estratos 1, 2 y 3. “Lo anterior, conlleva a concluir que no resulta procedente aplicar las excepciones al principio de inembargabilidad enunciados con anterioridad, ya que se trata de recursos de destinación específica que están incorporados en el presupuesto general del MUNICIPIO DE BECERRIL (…)”11 (destaca la Sala). De la revisión del auto censurado, se evidencia que la autoridad judicial sí tuvo en cuenta el precedente citado en la demanda tutela, contrario a lo alegado por el censor. En efecto, el Tribunal Administrativo del Cesar se pronunció en relación con el principio de inembargabilidad de los recursos del Estado y que existen excepciones a tal postulado, las cuales fueron establecidas por la Corte Constitucional en las sentencia C-1154 de 2008 y C-539 de 2010, alegadas como desconocidas por el accionante. De hecho, respecto de la tercera de esas hipótesis –en la que se sustenta el libelista– admitió que era viable la solicitud de medidas cautelares <<dado que se pretende hacer efectivo un título que proviene del Estado que reconoció una obligación clara, expresa y actualmente exigible, lo cual constituye una excepción 11 Folios 34 a 39 del cuaderno único. al principio de inembargabilidad de los recursos públicos>>, solo que, de conformidad con lo previsto en el artículo 594 del C.G.P., determinó que no resultaba procedente el embargo de los recursos, por cuanto estos eran de destinación específica. Así las cosas, la Subsección estima que no se configuraron los defectos alegados

por la parte actora, pues en el auto censurado se hizo un análisis del principio general de inembargabilidad y de sus excepciones, con base en las mismas providencias que fueron citadas como desconocidas en la tutela. Distinto es que no haya podido hacerse efectiva tal prerrogativa, pues al analizar la naturaleza de los bienes perseguidos, el tribunal consideró que su embargo no era procedente. Para esta Sala, la mencionada postura no resulta irrazonable ni caprichosa desde el punto de vista constitucional, pues fue el resultado de un estudio razonado, con sujeción a las normas y a la jurisprudencia sobre la posibilidad de embargar bienes públicos, con atención de aquellos tienen una destinación específica y, por ende, requieren de un análisis especial para poder ordenar su retención. Como consecuencia, la Sala negará el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DENEGAR el amparo solicitado por el señor Dairo Alfonso Brito Fernández, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA