CE-11001-03-15-000-2019-01576-00(AC)-2019

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD / MORA JUDICIAL INJUSTIFICADANo configuración En el presente caso la parte demandante aduce que la Sección Primera del Consejo de Estado vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, ya que pasados seis meses desde la radicación del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad (…) no se ha resuelto sobre su admisión. Por su parte, el despacho accionado alega que debido a la carga laboral y al número de procesos que se encuentra por admitir y decidir, la demanda de nulidad por inconstitucionalidad se encuentra en estudio y será solucionada para el siguiente mes de junio en estricto orden de llegada, con el propósito de garantizar el acceso a la justicia en condiciones de igualdad. (…) [L]a Sala encuentra válidas las razones por las que el Consejo de Estado, Sección primera, no ha admitido aun la demanda y resuelto sobre la medida cautelar planteada. (…) Por tanto, la Sala concluye que la autoridad judicial accionada no incurrió en la mora judicial injustificada endilgada por los demandantes, pues la tardanza para emitir el auto de admisión y de solucionar las medidas cautelares, no obedece a la negligencia de la autoridad judicial demandada y, en efecto, no se configuró la vulneración de los derechos fundamentales invocados, razón por la que se denegará el amparo solicitado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., trece (13) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01576-00(AC)

Actor: COMISIÓN COLOMBIANA DE JURISTAS

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA

1. Procede la Sala a decidir la acción de tutela interpuesta por la Comisión Colombiana de Juristas contra el magistrado Oswaldo Giraldo López, integrante de la Sección Primera de esta Corporación, por la posible violación de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, respecto a la admisión de la demanda de nulidad por inconstitucionalidad del proceso radicado con el No.

11001032400020180036300.

I ANTECEDENTES

1. Solicitud de amparo

2. En ejercicio de la acción de tutela1, la Comisión Colombiana de Juristas, solicitó la protección de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y debido proceso, que estimó vulnerados por la autoridad judicial demandada. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: PRIMERA: Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la Comisión Colombiana de Juristas y sus integrantes vinculados al medio de control.

SEGUNDA: Ordenar al H.C. Oswaldo Giraldo López, integrante de la Sección Primera del Consejo de Estado, resolver el trámite de admisión de la acción de tutela, así como la solicitud de medida

provisional, promovida por la Comisión Colombiana de Juristas.

2. Hechos

3. Los fundamentos fácticos expuestos por los actores son, literalmente, los

siguientes:

1. El pasado 21 de septiembre de 2018, Gustavo Gallón

Giraldo, Jhenifer Mojica Flórez, Juan Carlos Ospina Rendón, Jorge Abril Maldonado y Juan Francisco Soto Hoyos, respectivamente director, subdirectora de litigio y protección jurídica, coordinador de incidencia nacional y abogados de la Comisión Colombiana de Juristas, radicamos ante la Secretaría de esa corporación el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, establecidos en el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, en contra del artículo 2.15.1.1.16. del decreto 1071 de 2015, incorporado al mismo mediante el decreto 1167 de 2018. 1 Folios 1 a 11

2. En el medio de control se solicitó la suspensión provisional de la norma demandada teniendo en cuenta que fija un plazo hasta el 11 de octubre de 2018 para recibir solicitudes de restitución de tierras en zonas microfocalizadas.

3En nuestro concepto el artículo 2.15.1.1.16. del decreto 1071 de 2015, incorporado mediante el decreto 1167 de 2018, viola los artículos 13, 29, 58, 60, 64 y 229 de la Constitución Política, los artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, los derechos fundamentales de las víctimas del desplazamiento forzado, en especial los derechos a la reparación

integral y la restitución de la tierra, reconocidos en las sentencias SU-254 de 2013 y T-821 de 2007 de la Corte Constitucional y los Principios 2, 3, 5, 10, 11, 12 y 133 sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y Personas Desplazadas. Igualmente, señalamos que el contenido de la disposición demandada es contrario a la Constitución pues afecta gravemente los derechos de las víctimas del despojo y abandono forzado de tierras, por lo que, en nuestro concepto, debe ser expulsada del ordenamiento jurídico.

4. De acuerdo con el registro del sistema de consulta de procesos de la página web del Consejo de Estado el medio de control fue radicado con el serial 11001032400020180036300 el día 24 de septiembre de 2018 en la Sección Primera, despacho del H.C.

Oswaldo Giraldo López, y ha recibido diversos memoriales de los demandantes, como una adición a la solicitud de suspensión provisional y la solicitud de impulso procesal, y de terceros que han coadyuvado el medio de control, sin que a la fecha haya sido objeto de decisión respecto de su admisión ni de la solicitud de suspensión provisional.

5. Pasados seis meses desde la radicación del medio de control es claro que la ausencia de una decisión afecta gravemente los derechos de quienes ejercimos el medio de control, así como de las víctimas del conflicto armado que son titulares del derecho a la restitución de tierras, quienes con ocasión de la aplicación de la norma demandada no han podido ejercer su derecho a la restitución de tierras desde el mes de octubre de 2018.2

3. Fundamentos de la posible vulneración

4. La organización actora estimó que el Consejo de Estado está vulnerando los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso (artículos 29 y 229 de la Constitución), por cuanto pasados seis meses desde la radicación del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad contra el artículo 2.15.1.1.16. del Decreto 1071 de 2015, incorporado mediante el Decreto 1167 de 2018, no se ha resuelto sobre su admisión.

4. Trámite procesal

5. Mediante auto del 24 de abril de 20193, se admitió la acción de tutela en la cual se ordenó notificar a la parte demandante y vincular en calidad de terceros con interés a los Ministerios de Agricultura y de Defensa y a la Unidad de

Restitución de Tierras Despojadas.

6. La Secretaría General de esta Corporación libró las notificaciones electrónicas N° 39351,39352, 39353, 39354 y 39355 del 26 de abril de 20194, a fin de darle cumplimiento a la referida decisión. Surtido el respectivo trámite, el expediente ingresó al despacho para fallo el 02 de mayo de 20195.

5. Intervenciones 5.1. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

7. Solicitó ser desvinculado de la presente acción de tutela, por cuanto no violó derecho fundamental alguno y estimó que no le compete interferir o inmiscuirse en el desarrollo y ejecución de la función judicial, la cual es autónoma en los términos del artículo 5 de la Ley 270 de 1996 (folios 26 y 27)

5.2 Unidad de Restitución de Tierras 2 Folios 2 y 3. 3 Folio 17 4 Folios 18-23 5 Folio 24

8. Esta entidad adujo que no ostenta legitimación por activa ni por pasiva, ya que no se erigió como extremo procesal en el expediente radicado con el no. 2018-2018-0363-00. Finalmente, señaló que respeta la autonomía e independencia de las decisiones judiciales en los términos de los artículos 230 de la Constitución Política y 5 de la Ley 270 de 1996 (folios 30 y 31).

5.3 Despacho del Consejero Oswaldo Giraldo López

9. Solicita denegar el amparo solicitado por las siguientes razones: i) el despacho cuenta con más de 1400 procesos para su resolución; ii) la acción de nulidad ha tenido el siguiente trámite: el 7 de septiembre de 2018, fue radicada la demanda. Posteriormente, el 4 de octubre de 2018 se solicitó su reforma para que se estudie la suspensión provisional del acto demandado y, finalmente, el 26 de marzo de 2019 la Procuraduría Delegada para Asuntos Agrarios y de Restitución de Tierras, solicitó darle prelación; por consiguiente, a la fecha, la referida demanda se encuentra en estudio y se espera que se decida sobre su admisión el próximo mes de junio; iii) a la fecha el despacho tiene 151 procesos para decidir sobre su admisión.

10. Concluyó que en el presente caso no se ha conculcado el núcleo esencial de los derechos fundaméntales al debido proceso y acceso a la administración

de justicia, dado que se está garantizado a los usuarios que los procesos ordinarios sean admitidos en estricto orden de llegada y de reparto, en atención al principio de igualdad (folio 32).

11. El Ministerio de Defensa guardó silencio.

II CONSIDERACIONES

1. Competencia

12. De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991, el artículo 1, numeral 2 del Decreto 1382 de 2000 y el Decreto 1983 de 2017, la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio.

2. Cuestión previa

13. El Ministerio de Agricultura y la Unidad de Restitución de Tierras solicitaron ser desvinculados del presente asunto por carecer de legitimación por pasiva.

Empero, tal solicitud será negada y seguirán vinculados en calidad de terceros con interés, por cuanto, por un lado, el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural fue quien suscribió el decreto que está demandado en el marco del proceso de nulidad por inconstitucionalidad y, por otro, la Unidad de Restitución de Tierras es la entidad encargada de su aplicación.

3. Problema jurídico

14. Corresponde a la Sala establecer si en el presente caso la autoridad accionada, en el marco del proceso de nulidad por inconstitucionalidad radicado con el No. 11001032400020180036300, ha incurrido en mora judicial injustificada y si, en consecuencia, ha violado los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia por no haber admitido la demanda y decidido sobre la medida provisional en un plazo razonable.

15. Para resolver el problema jurídico la Sala abordará los estándares fijados por la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Constitucional y decidirá conforme a sus lineamientos el caso concreto.

La garantía del plazo razonable en la jurisprudencia interamericana

15. De acuerdo con Corte Interamericana de Derechos Humanos, los Estados se encuentran en la obligación erga omnes de respetar y garantizar los derechos humanos de las personas sujetas a su jurisdicción y, en consecuencia, deberán establecer recursos judiciales y efectivos que deberán ser provistos con las garantías del debido proceso.

16. Por lo tanto, al decidir sobre una causa que implique la determinación de derechos u obligaciones de una persona, los funcionarios judiciales deberán observar el principio de plazo razonable establecido en los artículos 8 y 256 de 6 Convención Americana Sobre Derechos Humanos. “Artículo 8. Garantías Judiciales 1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter. (negrillas fuera la Convención con el propósito de evitar dilaciones injustificadas que configuren la vulneración de los derechos fundamentales.

17. En efecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado en diferentes ocasiones para establecer los parámetros que determinen la razonabilidad del plazo de los procesos judiciales. Al respecto, el

tribunal interamericano, en el caso Genie Lacayo vs. Nicaragua, señaló:

155. El Tribunal ha establecido que la evaluación del plazo razonable se debe analizar en cada caso concreto, en relación con la duración total del proceso, lo cual podría también incluir la ejecución de la sentencia definitiva. De esta manera, ha considerado cuatro elementos para analizar si se cumplió con la garantía del plazo razonable, a saber: i) la complejidad del asunto, ii) la actividad procesal del interesado, iii) la conducta de las autoridades judiciales, y iv) la afectación generada en la situación jurídica de la persona involucrada en el proceso. La Corte recuerda que corresponde al Estado justificar, con fundamento en los criterios señalados, la razón por la cual ha requerido del tiempo transcurrido para tratar los casos y, en la eventualidad de que éste no lo demuestre, la Corte tiene amplias atribuciones para hacer su propia estimación al respecto (se destaca) 7

18. Ahora bien, para efectos de valorar si se cumplieron los estándares del plazo razonable será necesario analizar en cada caso concreto los referidos cuatro elementos: a) la complejidad del asunto; b) la actividad procesal del interesado; c) la conducta de las autoridades judiciales y d) la afectación generada en la situación jurídica de la persona involucrada en el proceso. En relación con la complejidad del asunto, se debe tener en cuenta los siguientes factores: (i) la teleología del proceso, (ii) sus fundamentos fácticos, (iii) los medios de prueba que obren en el expediente y (iv) otra información disponible para decidir sobre el fondo lo cual implica términos de notificaciones y demás

etapas procesales que demandan tiempo a la causa. del texto); Artículo 25. Protección Judicial. 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales”. 7 Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Muelle Flores vs. Perú, sentencia de 06 de marzo de 2019, (excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas), párrafo 155.

19. Por otro lado, respecto a la actividad procesal del interesado y la conducta de las autoridades judiciales se debe observar: i) el impulso e interés constante del proceso de las partes y los funcionarios encargados de su conocimiento, ii) el cumplimiento de los términos propuestos por la legislación aplicable al asunto y iii) evitar cualquier dilación o retraso injustificado en el desarrollo del litigio.

20. A la luz de los referidos estándares del sistema interamericano, la jurisprudencia constitucional ha definido los siguientes parámetros para determinar si en un caso concreto se configura una mora judicial injustificada, los cuales se pasan a analizar.

La mora judicial injustificada

21. La mora judicial ha sido definida por la Corte Constitucional como “un fenómeno multicausal, muchas veces estructural, que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia, y que se presenta como resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los

procesos”8

22. Ahora bien, en las sentencias T-230 de 2013 y T-186 de 2017, entre otras, la Corte expuso las circunstancias en las cuales se configura la mora judicial injustificada, a saber: “(i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial; (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial”9.

23. En la misma providencia, se enunciaron las circunstancias en las que se encuentra justificado el incumplimiento de los términos judiciales, en los siguientes términos: “(i) cuando es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial;

(ii) cuando se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la 8 Corte Constitucional, sentencia T-052 de 2018. 9 Concepto desarrollado por sentencias T-292 de 1999 y T-220 de 2007, citado en la sentencia T230 de 2013. administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial; o (iii) cuando se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley”.10

24. Finalmente, la Corte Constitucional analizó la posición que debe tomar el juez de tutela ante los casos de mora judicial y cuenta con tres alternativas

distintas de solución: (i) [N]egar la violación de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, por lo que se reitera la obligación de someterse al sistema de turnos, en términos de igualdad, (ii) ordenar excepcionalmente la alteración del orden para proferir el fallo, cuando el juez está en presencia de un sujeto de especial protección constitucional, o cuando la mora judicial supere los plazos razonables y tolerables de solución, en contraste con las condiciones de espera particulares del afectado. Frente a las alternativas propuestas, en aquellos casos en que se está ante la posible materialización de un daño cuyos perjuicios no puedan ser subsanados (perjuicio irremediable), si las circunstancias así lo ameritan y teniendo en cuenta el carácter subsidiario de la acción, en los términos previstos en el artículo 86 del Texto Superior, (iii) también se puede ordenar un amparo transitorio en relación con los derechos fundamentales comprometidos, mientras la autoridad judicial competente se pronuncia de forma definitiva en torno a la controversia planteada.11

25. En suma, a la luz de los estándares interamericanos y de la jurisprudencia constitucional, la mora judicial puede eventualmente configurar una violación a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuando se desborden los parámetros del plazo razonable y no haya justificación plausible constitucionalmente de no decidir sobre un determinado asunto en los precisos términos que consagra la ley.

Caso concreto 10 Ibídem 11 Ibídem

26. En el presente caso la parte demandante aduce que la Sección Primera del

Consejo de Estado vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, ya que pasados seis meses desde la radicación del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad (rad. 1100103240002018003630), no se ha resuelto sobre su admisión. Por su parte, el despacho accionado alega que debido a la carga laboral y al número de procesos que se encuentra por admitir y decidir, la demanda de nulidad por inconstitucionalidad se encuentra en estudio y será solucionada para el siguiente mes de junio en estricto orden de llegada, con el propósito de garantizar el acceso a la justicia en condiciones de igualdad.

27. A juicio de la Sala en el sub lite no existe vulneración de los derechos fundamentales al acceso a la justicia y al debido proceso, había cuenta que existe una justificación plausible por parte de la autoridad judicial demandada para la demora en admitir la demanda de nulidad por inconstitucionalidad, pues su conducta ha estado invariablemente orientada a respetar y garantizar el debido proceso y acceso a la justicia en condiciones de igualdad conforme al sistema de turnos y orden de llegada de los expedientes.

28. Ahora bien, tal como lo manifiesta el despacho accionado actualmente tiene una carga de 1400 procesos y 154 para considerar su admisibilidad, razón por la cual existe un motivo razonable en dicha demora como lo es la congestión judicial y el volumen de trabajo y, en consecuencia, no se puede llegar a la conclusión de que la tardanza en la admisión de la demanda es imputable a la omisión en el cumplimiento de sus funciones 12.

29. Siendo así, la Sala encuentra válidas las razones por las que el Consejo de

Estado, Sección primera, no ha admitido aun la demanda y resuelto sobre la medida cautelar planteada.

30. Por tanto, la Sala concluye que la autoridad judicial accionada no incurrió 12 Al respecto, es importante señalar que esta Sala en un caso similar llegó a la misma conclusión, pues en esa ocasión determinó que: “la mora judicial se encuentra justificada, en la medida que el magistrado sustanciador del proceso justificó y expuso las circunstancias que no han permitido resolver de fondo el asunto, entre ellas se menciona la capacidad logística y humana existente, así como el número elevado de procesos asignados a ese despacho judicial, situaciones que desbordan su capacidad laboral” Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, rad. 11001-03-15000-2019-00549-00, M.P. Martín Bermúdez Muñoz en la mora judicial injustificada endilgada por los demandantes, pues la tardanza para emitir el auto de admisión y de solucionar las medidas cautelares, no obedece a la negligencia de la autoridad judicial demandada y, en efecto, no se configuró la vulneración de los derechos fundamentales invocados, razón por la que se denegará el amparo solicitado.

31. No obstante, es relevante señalar que el despacho del magistrado que tiene a cargo la sustanciación del proceso, decidirá sobre aquel en el próximo mes de junio atendiendo la importancia que reviste el presente asunto.

32. En todo caso, se instará a la autoridad judicial accionada, para que dé continuidad al proceso de nulidad por inconstitucionalidad que se adelanta contra el artículo 2.15.1.1.16. del Decreto 1071 de 2015, incorporado mediante

el Decreto 1167 de 2018, en los términos previstos en la ley procesal aplicable. Conclusión

33. La autoridad judicial accionada no incurrió en mora judicial injustificada, ya que la tardanza para emitir el auto de admisión y solucionar las medidas cautelares en el marco del proceso con radicación No. 11001032400020180036300, ha sido justificada de manera razonable en la carga laboral que enfrenta el despacho y, por lo tanto, la dilación no obedece a la negligencia de la autoridad demandada pues su comportamiento ha estado orientado invariablemente al cumplimiento de las funciones de garantizar el acceso a la justicia en condiciones de igualdad conforme al sistema de turnos y llegada de los procesos.

34. Luego, no se configuró la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, razón por la que se denegará el amparo solicitado.

Decisión

35. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE: Primero: Negar la acción de tutela presentada por la Comisión Colombiana de Juristas por las razones expuestas.

Segundo: Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero: Negar al Ministerio de Agricultura y la Unidad de Restitución de Tierras, la solicitud de desvinculación del presente asunto por las razones expuestas en la parte motiva.

Cuarto: Instar al despacho del Consejero de Estado Oswaldo Giraldo López, para que dé continuidad al proceso de nulidad por inconstitucionalidad que se adelanta contra el artículo 2.15.1.1.16. del Decreto 1071 de 2015, incorporado mediante el Decreto 1167 de 2018, en los términos previstos en la ley procesal aplicable.

Cuarto: En caso de no ser impugnada esta providencia, remítase el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. Ramiro Pazos Guerrero Magistrado Martín Bermúdez Muñoz Alberto Montaña Plata Magistrado Magistrado