CE-11001-03-15-000-2019-01754-00(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Cuando se pretende como instancia adicional [S]e observa que la parte actora, si bien identifica como desconocidos sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y seguridad social con ocasión de la decisión adoptada, en segunda instancia, por parte del Tribunal accionado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por ella adelantado en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, (…) a través de las cuales se negó su pretensión de reliquidación pensional, no esboza argumento alguno que determine que el asunto tiene relevancia constitucional ni cuales fueron los hechos en que hace consistir la vulneración alegada; pues lo único que se observa en el escrito de tutela, es que señala que es beneficiaria del régimen de transición y que tiene derecho a la reliquidación de su pensión con fundamento en «el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio» pero (…) sin expresar sustento alguno que refute las consideraciones allí expuestas. (…) [L]a Sala advierte que si bien la decisión adoptada por el Tribunal accionado resulta contraria a los intereses de la señora [P.S.], no por ello puede entenderse que se le está vulnerando derecho fundamental alguno, y mucho menos, como ya se dijo, cuando no se explica el porqué de ese decir.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E)

Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01754-00(AC)

Actor: AYDE PAULINA PADILLA SÁNCHEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA La Sala procede a decidir la acción de tutela1 presentada por la señora Ayde Paulina Padilla Sánchez en contra del Tribunal Administrativo de Córdoba, con ocasión de la sentencia del 12 de diciembre de 2018, que revocó la decisión del 18 de mayo de 2018, por medio de la cual el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Montería accedió a la reliquidación pensional pretendida, dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones; lo cual 1 El proceso de la referencia subió al Despacho con informe de Secretaría General de la Corporación de 28 de mayo de 2019. considera vulneratorio de sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y seguridad social.

I. ANTECEDENTES 1.1. Escrito de tutela.

Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante2 y pruebas aportadas al expediente, así: Informó la accionante que toda su vida productiva laboró en el Hospital San Diego de Cereté y que, una vez acreditados los requisitos correspondientes, la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones le reconoció una pensión de vejez, respecto de la cual solicitó la reliquidación siendo atendida tal

solicitud de manera desfavorable. Señaló que incoó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones, con radicado 23001-3333-002-2015-002019-00, con el fin de cuestionar la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales se le negó la reliquidación pensional pretendida, la cual fue decidida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Montería a través de sentencia del 18 de mayo de 2018, en la que accedió a las pretensiones propuestas. Adujo que contra la anterior decisión la entidad demandada interpuso recurso de apelación, siendo desatado por el Tribunal Administrativo de Córdoba que, mediante sentencia de 12 de diciembre de 2018, revocó la decisión del a quo y negó sus pretensiones. Al respecto señaló la accionante que: «[…] con la decisión adoptada en segunda instancia la Sala Tercera de Revisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CORDOBA, se me ha vulnerado mi derechos al debido proceso, ya que incurrió en una vía de hecho, al no tener en cuenta que soy beneficia[ria] del régimen de transición y que para liquidar mi mesada pensional debió tener en cuenta el salario 2 Ff. 1 a 6. promedio que sirvió de base para los aportes durante mi último año de servicio. «[…] Sin embargo, el Tribunal consideró que esa norma no aplicaba a mi caso que por disposición de Consejo de Estado, para la liquidación de mi mesada debía tener en cuenta factores distintos a los que fueron tenidos en cuenta por el Juez de primera instancia. […]»

1.2. Pretensiones Consecuencia de la situación fáctica expuesta, la parte actora solicita que, en amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y seguridad social, se dejen sin efecto la sentencia del 12 de diciembre de 2018, proferida por el Tribuna Administrativo de Córdoba y, en su lugar, se ordene emitir una nueva a través de la cual se acceda a la pretensión de reliquidación pensional formulada. 1.3. Actuación procesal de instancia. Mediante auto del 13 de mayo de 20193, el Despacho sustanciador del presente asunto admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó la notificación de los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Córdoba, en calidad de demandados, y al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Montería y a la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones, como terceros interesados, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991. 1.4. Informes rendidos en el proceso 1.4.1. Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones 4 . La directora (e) de acciones constitucionales de la entidad contestó el libelo introductorio y solicitó declarar improcedente el amparo, en la medida en que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Córdoba no incurrió en defecto alguno, pues, por el contrario, estuvo acorde al ordenamiento legal y a la jurisprudencia aplicable a la reliquidación pensional. Adicionalmente, sostuvo que este mecanismo de protección constitucional no es procedente para reclamar el reconocimiento de prestaciones pensionales y, de otro lado, en virtud del principio

3 F. 20 y vto. 4 Ff. 29 a 32 vto. de autonomía judicial no procede para cuestionar decisiones judiciales que cobraron efecto de cosa juzgada.

II. CONSIDERACIONES Con el fin de resolver la presente acción de tutela, en esta providencia se tratarán los siguientes aspectos: i) competencia, ii) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, iii) de los requisitos de procedencia general de relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos que generan la vulneración alegada en el caso concreto

2.1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 1983 de 20175, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionad», esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra el Tribunal Administrativo de Córdoba. 2.2. La acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional6 como esta Corporación7, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la 5 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de

2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 6 En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. 7 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991. Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC-1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable8, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración

de justicia9. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 200510 la Corte Constitucional11 reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma12 y de procedencia material13 fijados14 por la misma Corte15. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia del 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González16, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones17; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable18; iii) Que se cumpla el 8 Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T-766 de 1998 y SU-563 de 1999. 9 Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp. No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No.

2010-00559. 10 Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. 11 Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. 12 También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii. Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi. Que no se trate de sentencias de tutela. 13 También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix. Violación directa de la Constitución. 14 Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. 15 Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte

consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. 16 Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. 17 T-173 de 1993 18 T-504 de 2000. requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 2.3. Requisitos de procedencia general de relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos que generan la vulneración alegada en el caso concreto. Al respecto, se observa que la parte actora, si bien identifica como desconocidos sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y seguridad social con ocasión de la decisión adoptada, en segunda instancia, por parte del Tribunal accionado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por ella adelantado en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, con radicado 2015-00209, a través de las cuales se negó su pretensión de reliquidación pensional, no esboza argumento alguno que determine

que el asunto tiene relevancia constitucional ni cuales fueron los hechos en que hace consistir la vulneración alegada; pues lo único que se observa en el escrito de tutela, es que señala que es beneficiaria del régimen de transición y que tiene derecho a la reliquidación de su pensión con fundamento en «el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio» pero, se insiste, sin expresar sustento alguno que refute las consideraciones allí expuestas. Adicionalmente, en el escrito de tutela no invoca causales específicas alguna de procedencia de la acción contra providencias judiciales. Por ello, la Sala advierte que si bien la decisión adoptada por el Tribunal accionado resulta contraria a los intereses de la señora Padilla Sánchez, no por ello puede entenderse que se le está vulnerando derecho fundamental alguno, y mucho menos, como ya se dijo, cuando no se explica el porqué de ese decir. En este punto, mal puede pretender la parte actora que el Juez de Tutela se convierta en juez y parte dentro del asunto a decidir, esto es, expresar argumentos que sustenten la intensión de acudir ante el juez constitucional y, asimismo, pronunciarse frente a ellos; pues si bien la acción de tutela es una mecanismo sumario que no exige mayor ritualidad, se recuerda que cuando se trata de controvertir decisiones judiciales se requiere mayor argumentación, teniendo en cuenta que para su procedencia deben satisfacerse los requisitos generales y específicos para que resulte viable un estudio de fondo, y no la mera manifestación de estar en desacuerdo con la decisión adoptada. Al respecto, se recuerda que la Constitución sólo ha previsto, por regla general,

dos instancias para los procesos, lo que significa que no puede el Juez, ni siquiera el constitucional, crear una instancia adicional para plantear y resolver allí cualquier reclamo de una de las partes, ante su inconformidad por las decisiones adoptadas por el juez natural. Sobre el asunto la Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005, fue clara y concreta en señalar que en casos cuando se presenten acciones de tutela contra providencias judiciales, resulta fundamental que quien considere vulnerados derechos fundamentales por esta razón, explique la relevancia constitucional en el respectivo caso y manifieste de manera motivada el porqué de su decir, más exactamente señaló: «[…]a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. […] e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la

decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.» Al respecto, esta Sala de decisión en oportunidad anterior19, con ponencia del Consejero Cesar Palomino Cortes, señaló: «[…]Igualmente, se resalta que el hecho que el actor no comparta las decisiones adoptadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y en el recurso extraordinario de revisión, no conlleva por si solo a la vulneración de derechos fundamentales y a que proceda la tutela para estudiar providencias judiciales, sino que debe acreditarse la existencia o configuración de alguna de las causales desarrolladas jurisprudencialmente para su procedencia, siendo una de ellas que la cuestión que se estudie tenga relevancia constitucional.[…]» De acuerdo con lo expuesto, en el caso bajo estudio no se satisfacen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judiciales de la relevancia constitucional ni la identificación razonable de los hechos que supuestamente generan la vulneración alega; razón por la cual, la Sala rechazará por improcedente la acción de tutela presentada por la señora Ayde Paulina Padilla Sánchez en contra del Tribunal Administrativo de Córdoba. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Ayde Paulina Padilla Sánchez en contra del Tribunal Administrativo

de Córdoba, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

TERCERO: En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 19 Expediente 11001-03-15-000-2017-01378-00. Actor: Saúl Manuel Calderón Llinas, C/.Consejo de Estado, sala especial de decisión.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS CARMELO PERDOMO CUÉTER