CE-11001-03-15-000-2019-01756-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – Existencia de otro medio de defensa judicial / INCIDENTE DE NULIDAD – Medio de defensa judicial idóneo [S]e tiene que la validez del proceso resulta afectada en los eventos en los que <<se ha dejado de notificar una providencia distinta de la que admite la demanda>>, como aquí se alega, por tanto, la Sala considera que, contrario a lo sostenido por la parte actora, esta sí cuenta con otro medio de defensa judicial para cuestionar la actuación que surtió el Tribunal Administrativo de Boyacá respecto de la notificación del fallo de primera instancia, esto es, el incidente de nulidad. (…) Además, porque cuando la nulidad se origina con posterioridad a la sentencia, según el numeral 4 del artículo 210 del CPACA, en concordancia con el artículo 134 del CGP, dicha herramienta resulta completamente procedente. (…) Por lo anterior, se concluye que el accionante puede ventilar el asunto propuesto en la solicitud de amparo ante el juez natural del proceso ordinario para que sea este, quien defina si en efecto se incurrió o no en la irregularidad en la notificación de la sentencia de primera instancia y, de ser el caso, proceda a corregir el yerro. (…) Con todo, hay que decir que tanto los Despachos que integran esta Subsección como los que conforman las demás Secciones del Consejo de Estado han resuelto incidentes de nulidad por la causal antes descrita, por ejemplo, en autos del 21 de marzo de 2017, expediente 57.027, 25 de mayo de 2018,

expediente 59.283; 9 de noviembre 2018, expediente 61.778; 4 de febrero de 2016, expediente 4940-15 18 de mayo de 2017, expediente 22.145. (…) En ese estado de cosas, la tutela deviene improcedente porque el incidente de nulidad es el mecanismo legal, idóneo y eficaz para cuestionar la actuación que adelantó el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 5, frente a la notificación de la sentencia del 13 de febrero de 2019, pues, se reitera, la falta de notificación de esa providencia encaja en una de las causales de nulidad de que trata el artículo 133 del CGP.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÌCULO 6 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 210, NUMERAL 4.

NOTA DE RELATORIA: Acerca de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, criterio que reiteró el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp.

11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01756-00(AC)

Actor: JOSUÉ RAMOS GOYENECHE

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, SALA DE DECISIÓN

NO. 5 Decide la Sala la acción de tutela instaurada por el señor Josué Ramos Goyeneche contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 5.

I. A N T E C E D E N T E S

1. Demanda 1.1. Pretensiones El 9 de abril de la presente anualidad (fl. 1), el señor Josué Ramos Goyeneche, en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de

Boyacá, Sala de Decisión No. 5, por cuanto estimó vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. Como consecuencia, formuló la siguiente pretensión (fl. 2): Solicito se declare[n] amparado[s] los derechos fundamentales violados como el debido proceso por parte del Tribunal Administrativo de Boyacá, por indebida o ausencia de notificación a mi apoderado judicial y al suscrito del fallo proferido. 1.2. Hechos y fundamentos de la tutela Los supuestos fácticos y jurídicos de la solicitud de amparo se resumen así: El 3 de junio de 2014, el señor Josué Ramos Goyeneche insaturó demanda de reparación directa contra la Superintendencia de Notariado y Registro - Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Moniquirá y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi de Tunja, IGAC, con el fin de que se le indemnizaran los perjuicios causados por la falla del servicio en la que se incurrió <<al estar abiertos los folios

de matrícula inmobiliaria Nos. 083-9944 y 083-994, y también encontrarse abiertos otros folios de matrícula inmobiliaria, que corresponde a los mismos predios del señor Luis Felipe Ramos, así como por la adjudicación a otros propietarios de los terrenos del señor Luis Felipe Ramos, que le pertenecen al demandante, en calidad de heredero>>. Mediante sentencia del 13 de febrero de 2019, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 5, negó las pretensiones de la demanda, providencia que se notificó el 14 de febrero de 2019, por estado y por correo electrónico, en los términos del artículo 203 de la Ley 1437 de 2011. El señor Ramos Goyeneche manifestó que no pudo presentar recurso de apelación contra el fallo de primera instancia en la oportunidad legal prevista para tal fin, toda vez que dichas notificaciones se hicieron respecto de todos los sujetos demandados, excepto de él y de su apoderado judicial, circunstancia que vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. Para tal efecto, citó los artículos 289 y 290 de la Ley 1564 de 2012. Afirmó que la acción de tutela resultaba procedente, dado que no cuenta con otro medio de defensa judicial para cuestionar la actuación del tribunal de instancia.

2. Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 6 de mayo de 2019 (fl. 29), se admitió la presente acción de tutela y se ordenó notificar: i) a la autoridad judicial demandada, y ii) a la

Superintendencia de Notariado y Registro, a la oficina de Instrumentos Públicos de Moniquirá y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi de Tunja, IGAC, como terceros con interés. Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2. El Tribunal Administrativo de Boyacá, en su escrito de contestación (fls. 3842), manifestó que, según lo establecido en el artículo 203 del CPACA, las sentencias se notifican dentro de los tres días siguientes a su expedición, mediante envío de su texto a través de mensaje al buzón electrónico para notificaciones judiciales; empero, a quienes no se le deba o pueda notificar en los mencionados términos, la actuación se surtirá por estado, conforme lo prevé el artículo 295 del CGP. Adujo que, como en el caso bajo estudio, los apoderados judiciales de la parte actora no aceptaron expresamente que la notificación de las providencias judiciales se adelantara por correo electrónico, debía entenderse que respecto de aquella la notificación de la sentencia del 13 de febrero de 2019 se surtió por estado del 24 de febrero del año en curso, tal como consta a folio 442 del expediente en préstamo. Por consiguiente, a su juicio, la alegada <<falta de notificación o indebida notificación>> no se presentó y, en esa medida, no hay lugar a dejar sin efectos la actuación adelantada ante esa Corporación. 2.3. Por su parte, la Superintendencia de Notariado y Registro (fls. 44 - 46) sostuvo que la acción constitucional no podía utilizarse, con el fin de revivir

términos procesales ya precluidos, que, por omisión o negligencia, no ejerció en oportunidad el señor Ramos Goyeneche. De otra parte, indicó que no se cumplió con uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, esto es, el de subsidiariedad, por cuanto lo que aquí se cuestiona puede ser objeto de estudio a través del recurso extraordinario de revisión. Finalmente, agregó que el actor no expuso argumentos jurídicos para fundamentar la supuesta vulneración de derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial accionada. 2.4. La oficina de Instrumentos Públicos de Moniquirá, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi de Tunja, IGAC, y la Agencia Nacional de Defensa jurídica del Estado guardaron silencio, a pesar de haber sido notificados del auto admisorio de la demanda.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

1. Problema jurídico En primer lugar, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, particularmente, el de la subsidiariedad.

Solo en el evento de superar tal requisito, la Sala descenderá al análisis de fondo que corresponde, con el fin de establecer si el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 5, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la parte actora con ocasión de la indebida notificación de la sentencia del 13 de febrero de 2019, dictada dentro del proceso reparación directa con radicado No. 2014-00339.

2. Análisis de la Sala

2.1. De la subsidiariedad1 La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. En todo caso, la otra vía de protección debe ser idónea y eficaz para satisfacer el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de concurrir, concederá el amparo impetrado. La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. No en vano los artículos 862 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 19913 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que el amparo sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos ordinarios de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales. En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó4: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro

mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho. La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha — la acción ordinaria. La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales. 1 En este acápite, la Sala acoge y reitera las consideraciones de la Sección Cuarta de esta Corporación, expuestas, entre otras, en las siguientes providencias de tutela: (i) sentencia del 1º de junio de 2016 (expediente 2015-03373-00), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y (ii) sentencia del 1º de junio de 2017 (expediente 2017-00150-00), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e). 2 “Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe

a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. (…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)”. (se destaca). 3 “Artículo 6. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá:

1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante (…)”.

4 Sentencia C-543 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. Ahora bien, en punto de la noción de perjuicio irremediable, es claro que este se puede definir como un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio. Por ende, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese menoscabo se note sin justificación, es decir, que

provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados a los derechos fundamentales. La Corte Constitucional ha trazado una serie de criterios para identificar el perjuicio irremediable, así5: <<es aquel (i) que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental; (ii) que el daño es inminente; (iii) que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales>>. 2.2. Caso concreto De entrada, la Sala anticipa que la presente tutela deviene improcedente porque no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues, como se sabe, dicha consecuencia surge cuando el interesado deja de ejercer o tiene a su disposición otros mecanismos que el ordenamiento jurídico ha previsto para proteger eficazmente los derechos fundamentales. En efecto, como quedó expuesto en los antecedentes de esta providencia, el señor Josué Ramos Goyeneche pretende la protección de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, los cuales estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 5, al omitir notificarle la sentencia del 13 de febrero de 2019. La Sala advierte que la parte actora cuenta con otro medio de defensa para la protección de los derechos invocados, como lo es el incidente de nulidad.

Conviene precisar que al proceso de reparación directa, promovido por el señor Ramos Goyeneche le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda, esto es, el 3 de junio de 2014, las cuales, por tratarse de un asunto promovido con posterioridad al 2 de julio de 2012, corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo conforme a lo previsto en el artículo 308, así como a las disposiciones del Código General del Proceso6, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de dichos estatutos. 5 Corte Constitucional, sentencia T-695 de 2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Citando a: Corte Constitucional, sentencias T-225 de 1993, SU-086 de 1999, entre otras. 6 Conviene aclarar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de junio de 2014, radicación 49.299, M.P. Enrique Gil Botero, unificó su jurisprudencia, en relación con la vigencia de la Ley 1564 de 2012, contentiva del Código General del Proceso, para los asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y para la jurisdicción arbitral. Al respecto, la Sala Plena, en virtud del principio del efecto útil de las normas, indicó que el Código General del Proceso entró a regir a partir del 1º de enero de 2014, salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición (…) las cuales se resolverán con la norma vigente al

momento en que inició el respectivo trámite (…). Como se sabe, a través del trámite incidental se deciden las cuestiones accesorias que la ley expresamente señala, dentro de las que se encuentra las nulidades procesales, según lo dispuesto en el artículo 209 de la Ley 1437 de 2011. En relación con las causales de nulidad, el artículo 208 de la Ley 1437 de 2011 dispuso que se debía atender a lo consagrado en el Código de Procedimiento Civil, ahora Código General del Proceso, el cual en su artículo 133 establece de manera expresa los vicios que afectan la validez del proceso en todo o en parte, enunciación que se rige por el principio de taxatividad, según el cual solo pueden alegarse como causales de nulidad los supuestos expresamente contemplados en la ley7, condición predicable de, entre otros, el supuesto establecido en el numeral 8 de esa disposición normativa, a cuyo tenor: (…) 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado. Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa

de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código.

Parágrafo: Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas si no se impugnan oportunamente por los mecanismos que este código establece.

De conformidad con la norma citada, se tiene que la validez del proceso resulta afectada en los eventos en los que <<se ha dejado de notificar una providencia 7 En relación con la taxatividad en materia de nulidades procesales, la Corte Constitucional ha sostenido: “(…) Nuestro sistema procesal, como se deduce del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, ha adoptado un sistema de enunciación taxativa de las causales de nulidad.. La taxatividad de las causales de nulidad significa que sólo se pueden considerar vicios invalidadores de una actuación aquellos expresamente señalados por el legislador y, excepcionalmente, por la Constitución, como el caso de la nulidad que se presenta por práctica de una prueba con violación del debido proceso. Cualquier otra irregularidad no prevista expresamente deberá ser alegada mediante los recursos previstos por la normativa procesal, pero jamás podrá servir de fundamento de una declaración de nulidad. En este sentido, la Corte expresó lo siguiente en la sentencia C-491 de 1995: ‘El Código de Procedimiento Civil que nos rige con un criterio que consulta la moderna técnica del derecho procesal, señala la taxatividad de las causales de nulidad, es decir, de los motivos que dan lugar a invalidar un acto procesal, y el principio de que no toda irregularidad constituye nulidad, pues éstas se entienden subsanadas si oportunamente no

se corrigen a través de los recursos. El legislador eligió un sistema de causales taxativas de nulidad con el fin de preservar los principios de seguridad jurídica y celeridad en los procesos judiciales. En efecto, este sistema permite presumir, la validez de los actos procesales, mientras no se declare su nulidad con arreglo a una de las causales específicamente previstas en la ley’: La naturaleza taxativa de las nulidades procesales se manifiesta en dos dimensiones: En primer lugar, de la naturaleza taxativa de las nulidades se desprende que su interpretación debe ser restrictiva. En segundo lugar, el juez sólo puede declarar la nulidad de una actuación por las causales expresamente señaladas en la normativa vigente y cuando la nulidad sea manifiesta dentro del proceso. Es por ello que en reiteradas oportunidades tanto esta Corte, como el Consejo de Estado? han revocado autos que declaran nulidades con fundamento en causales no previstas expresamente por el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil o el artículo 29 de la Constitución (…).(Corte Constitucional, Sala Séptima de Revisión de Tutelas, providencia del 23 de febrero de 2010, expediente T2448.218, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). distinta de la que admite la demanda>>, como aquí se alega, por tanto, la Sala considera que, contrario a lo sostenido por la parte actora, esta sí cuenta con otro medio de defensa judicial para cuestionar la actuación que surtió el Tribunal Administrativo de Boyacá respecto de la notificación del fallo de primera instancia, esto es, el incidente de nulidad. Además, porque cuando la nulidad se origina con posterioridad a la sentencia,

según el numeral 4 del artículo 210 del CPACA, en concordancia con el artículo 134 del CGP, dicha herramienta resulta completamente procedente8. Por lo anterior, se concluye que el accionante puede ventilar el asunto propuesto en la solicitud de amparo ante el juez natural del proceso ordinario para que sea este, quien defina si en efecto se incurrió o no en la irregularidad en la notificación de la sentencia de primera instancia y, de ser el caso, proceda a corregir el yerro. Con todo, hay que decir que tanto los Despachos que integran esta Subsección como los que conforman las demás Secciones del Consejo de Estado han resuelto incidentes de nulidad por la causal antes descrita, por ejemplo, en autos del 21 de marzo de 2017, expediente 57.027, 25 de mayo de 2018, expediente 59.2839; 9 de noviembre 2018, expediente 61.77810; 4 de febrero de 2016, expediente 4940-1511; 18 de mayo de 2017, expediente 22.14512. En ese estado de cosas, la tutela deviene improcedente porque el incidente de nulidad es el mecanismo legal, idóneo y eficaz para cuestionar la actuación que adelantó el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 5, frente a la notificación de la sentencia del 13 de febrero de 2019, pues, se reitera, la falta de notificación de esa providencia encaja en una de las causales de nulidad de que trata el artículo 133 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre

de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: PRIMERO. DECLARAR improcedente la acción de tutela interpuesta el señor Josué Ramos Goyeneche contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 5, por incumplimiento del requisito de subsidiariedad. SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz. TERCERO. De no ser impugnada esta sentencia, DEVOLVER al despacho de origen el expediente ordinario allegado a este proceso en calidad de préstamo y ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN 8 En el mismo sentido, se puede consultar la sentencia de tutela del 1º de junio de 2017, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente No. 11001-03-15-000-2017-00033-00. 9 M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 10 M.P. María Adriana Marín. 11 M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 12 M.P Stella Jeannette Carvajal Basto.

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA