CE-11001-03-15-000-2019-01786-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho / DEFECTO SUSTANTIVO, DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE Y VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN - Inexistencia / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN DOCENTE - Inclusión de la prima de navidad / RÉGIMEN PENSIÓNAL APLICABLE A DOCENTES - Ley 33 de 1985 y Ley 91 de 1989 para vinculados antes de la Ley 812 de 2003 / FACTORES SALARIALES PARA DETERMINAR EL SALARIO BASE DE LIQUIDACIÓN - Aquellos objeto de cotizaciones o aportes al sistema de seguridad social [E]l Tribunal estableció que como el señor [Prudencio Manuel Monterrosa Monterrosa, fue vinculado al magisterio con anterioridad al 27 de junio de 2003, le es aplicable, para efectos de reconocimiento de la pensión, de la Ley 33 de 1985: (…) no es plausible endilgarle la vulneración de derechos fundamentales, (…) el Tribunal Administrativo de Córdoba cumplió con la carga de transparencia que le asistía al exponer de manera suficiente las razones por las cuales adoptó el criterio establecido por el Consejo de Estado, luego de realizar el análisis jurídico del asunto puesto a su consideración, no es plausible derivar de la sentencia cuestionada la vulneración de los derechos invocados por la accionante.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 53 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 228 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 230 / LEY 33 DE 1985 / LEY 91 DE 1989 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 279

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01786-00(AC)

Actor: PRUDENCIO MANUEL MONTERROSA MONTERROSA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA

ACCIÓN DE TUTELA

I. ANTECEDENTES El señor Prudencio Manuel Monterrosa Monterrosa, actuando por conducto de apoderado, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Córdoba, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital, debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, con ocasión de la expedición de la providencia de 6 diciembre de 2018 que confirmó la sentencia de primera instancia en la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y se ordenó reliquidar la pensión del demandante con la inclusión de las doceavas partes de la prima de navidad. 1.- HECHOS 1.1. El señor Prudencio Manuel Monterrosa laboró por más de 20 años al servicio de la docencia oficial y cumplió con los requisitos establecidos en la Ley para el reconocimiento de su pensión de jubilación.

1.2. Mediante Resolución 2493 de 28 de abril de 2014, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, reconoció y ordenó el pago de su pensión de jubilación; sin embargo, no tuvo en cuenta al momento de efectuar la liquidación, las primas de navidad, de vacaciones y demás factores salariales que devengó durante el último año de servicios anterior al cumplimiento del status jurídico de pensionado. 1.3. Inconforme con lo anterior, instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que por reparto le correspondió al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería, despacho que en providencia de 12 de junio de 2018 negó las pretensiones de la demanda. 1.4. Apelada la decisión por el demandante, el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante sentencia de 6 de diciembre de 2018, confirmó lo resuelto por el a quo.

2. Fundamentos de la acción En la acción de tutela, el apoderado de la accionante indicó que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, vulneró los derechos fundamentales de su poderdante al incurrir en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente jurisprudencial y violación directa de la Constitución con los siguientes argumentos:  En la providencia objeto de reproche se presentó incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión por cuanto a lo largo de la sentencia se especifica que los docentes nacionales y nacionalizados vinculados con anterioridad al 27 de junio de 2003, se les aplica las normas para los servidores del sector público nacional, razón por la cual se rigen por la Ley

33 de 1985 y la Ley 91 de 1989.  Así mismo el Tribunal ratifica lo establecido por el Consejo de Estado donde se especifica que los factores salariales que integran el ingreso base de liquidación de la pensión establecida en las Leyes 33 y 62 de 1985 en el sentido de que las mismas no deben interpretarse de forma taxativa, sino meramente enunciativa y finalmente estableció que para que dichos factores sean tenidos en cuenta se debe presentar cotización por cada uno de ellos.  La decisión del Tribunal resulta incongruente, teniendo en cuenta que en el marco jurídico argumentó su tesis basado en todo el precedente jurídico que tiene el Consejo de Estado en cuanto a la liquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, sin embargo concluye que en el concerniente a los factores salariales se debe tener en cuenta aquellos que sean directamente remunerativos del servicio y sobre los cuales los beneficiarios hayan realizado los correspondientes aportes.  El Tribunal desconoció que en la sentencia de unificación del Consejo de Estado, proferida el 28 de agosto de 20018, expediente No. 52001-23-33000-2012-00143-01 se estableció que las reglas allí establecidas no cobijan a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio debido a que fueron exceptuados del Sistema Integral de seguridad Social, en virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993.  Tampoco tuvo en cuenta que el artículo 53 de la Constitución Política determina que en caso en caso de duda en la aplicación o interpretación de

una o más normas que regulan en forma diferente una misma situación de hecho, se debe optar por aquella que sea más benéfica para el trabajador.

3. Pretensiones « 1. Se declare que el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE MONTERIA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CORDOBA, integrada por los magistrados LUIS EDUARDO MESA NIEVES, PEDRO OLIVIELLA SOLANO, NADIA PATRICIA BENITES VEGA, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, MINIMO VITAL, IGUALDAD Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA de la accionante con la decisión contenida en las sentencias del 12 DE JUNIO DE 2018 y 06 DICIEMBRE DE 2018 proferida dentro de Nulidad y Restablecimiento del Derecho incoada por el (la)

Docente PRUDENCIO MANUEL MONTEROSA MONTEROSA contra La NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DE MAGISTERIO, bajo radicado N° 23001333300320170018101.

2. Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE MONTERIA y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CORDOBA, por los magistrados LUIS EDUARDO MESA NIEVES, PEDRO OLIVIELLA SOLANO, NADIA PATRICIA BENITES VEGA; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo al precedente judicial que sobre el tema edificó el Consejo de Estado mediante Sentencia de Unificación del 04 de agosto de 2010,

proferida dentro del expediente radicado No. 25001-23-25-000-2006-07509-01 (0112-09), de esta Honorable Corporación con ponencia del consejero Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila.1 (Sic toda la cita) »

4. Trámite procesal Avocado el conocimiento de la presente acción mediante auto de 7 de mayo de 2019, se ordenó notificar como accionados a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Córdoba; al Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como terceros interesados en las resultas del proceso y a la Agencia para la Defensa Jurídica del Estado para que intervinieran en el proceso en caso de considerarlo necesario2.

5. Intervenciones 5.1. El Ministerio de Educación Nacional (Fol. 97) y La Fiduprevisora (Fol. 111), solicitaron rechazar por improcedente la acción de la referencia y ser desvinculados de la presente acción de tutela, por cuanto consideran que carecen de legitimación en la causa por pasiva. 5.2. El Tribunal Administrativo de Córdoba, solicitó negar la presente acción de tutela. Al respecto, manifestó que dio aplicación a la segunda subregla de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, que realizó un estudio la Ley 33 de 1985, y los factores de liquidación a tener en cuenta para efectos de liquidación pensional. 1 Fol. 2 y 3 2 Fol. 84

Así las cosas, sostuvo que la decisión estuvo suficientemente motivada, razonada y argumentada, con plena observancia del precedente jurisprudencial, por lo que

la decisión que resultó desfavorable al tutelante no es producto de una postura caprichosa, sino que se encuentra debidamente fundamentada en el criterio jurisprudencial vigente, como lo es la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Esta Sala de Subsección es competente para conocer de la solicitud de amparo ius fundamental interpuesta por el señor Prudencio Manuel Monterrosa Monterrosa contra el Tribunal Administrativo de Córdoba, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991 y el artículo 2º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena de esta Corporación.

2. Problema jurídico Vistos los antecedentes del caso, esta Sala de Subsección debe determinar si el Tribunal Administrativo de Córdoba, al proferir la sentencia de 6 de diciembre de 2018, vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital, debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia del señor Prudencio Manuel

Monterrosa Monterrosa. Con el fin de verificar si se configuró tal violación, deberá la Sala establecer previamente la procedencia de la presente acción contra la providencia judicial cuestionada.

2. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente3 aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación4, es posible 3 Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. 4 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-200901328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, atendiendo a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.

Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso. De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, mientras que

los especiales deben acreditarse para que la protección del derecho fundamental prospere. En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución, y (vi) desconocimiento del precedente. 3.1.- En el presente caso, advierte la Sala que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales definidos por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.1.1. En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la presunta vulneración como los derechos vulnerados se encuentran plenamente individualizados. 3.1.2. Así mismo se encuentra que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.1.3. Se advierte igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», contado desde la fecha de expedición de la decisión cuestionada (6 de diciembre de 2018) hasta la radicación de la acción de tutela en la Secretaría General de esta Corporación (2 de mayo de 2019). 3.1.4. Finalmente el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una presunta violación ius fundamental

como consecuencia del defecto sustantivo, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente jurisprudencial. 3.2. Desconocimiento del precedente Los artículos 228 y 230 de la Carta Política establecen que el poder judicial es autónomo e independiente y que los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley. Esta regla general de independencia y autonomía del poder judicial no es absoluta, sino que encuentra sus límites en la realización de otros valores constitucionales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2º de la Constitución5. En materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de la C.P.) el cual implica no solamente la igualdad ante la ley sino también la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades y específicamente la igualdad en la interpretación y aplicación de la ley por parte de las autoridades judiciales, preservándose de esta manera la seguridad jurídica y 5 Al respecto ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-589 de 2007 y T-014 de 2007. con ella la certeza que la comunidad tiene de que los jueces van a decidir los casos iguales de la misma forma6. Corolario de esto, surge como límite a la autonomía e independencia de los jueces, el respeto por el precedente. No obstante lo anterior, el sometimiento al precedente no puede convertirse en una camisa de fuerza para el juzgador. Es por ello que la Corte Constitucional ha sostenido que las autoridades judiciales pueden apartarse válidamente de

precedentes previos, bien sean estos verticales u horizontales7, siempre y cuando se justifiquen debidamente las razones para ello. 3.3.- Del caso concreto En primera medida, cabe aclarar que a pesar de que el apoderado del accionante al momento de narrar los hechos señaló que las providencias de primera y segunda instancia negaron las pretensiones de la demanda, revisado el expediente se encuentra que en primera instancia el Juzgado Administrativo del Circuito Judicial de Montería accedió parcialmente y el Tribunal la confirmó. Al efecto, se observa que el señor Prudencio Manuel Monterrosa Monterrosa reprocha la decisión de 6 de diciembre de 2018, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Córdoba confirmó el fallo de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y ordenó reliquidar la pensión de la cual es beneficiario únicamente con la inclusión de la prima de navidad. En ese contexto, el Tribunal estableció que como el señor Prudencio Manuel Monterrosa Monterrosa, fue vinculado al magisterio con anterioridad al 27 de junio de 2003, le es aplicable, para efectos de reconocimiento de la pensión, de la Ley 33 de 1985: « Debe recordarse entonces que el régimen pensional de los docentes se determina en consideración a la fecha de ingreso al servicio educativo estatal y por tal motivo, para aquellos que como el actor, se vincularon antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, el régimen corresponde al establecido en la Ley 91 de 1989. 6 Ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de

2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008 y T-014 de 2009. 7 Se entiende por precedente vertical aquellas decisiones previas promulgadas por un superior jerárquico y que resultan pertinentes para resolver el caso concreto, y por el horizontal aquellas decisiones fijadas por una autoridad judicial de la misma jerarquía y que resultan relevantes para resolver un caso concreto. Al respecto ver la Sentencias T589 de 2007. En lo pertinente, al artículo 15 de la Ley 812 de 2003, el régimen corresponde al establecido en la Ley 91 de 1989 determinó como regla especial que aquellos docentes vinculados antes del 31 de diciembre de 1989, mantendrían el régimen pensional anterior, esto es, el previsto en la Ley 33 de 1985. Es pertinente acotar que si bien esta Colegiatura venía aplicando de manera pacífica el criterio unificado fijado por el Consejo de Estado mediante sentencia de 4 de agosto de 2010, corresponde en esta oportunidad rectificar dicha postura atendiendo las nuevas pautas jurisprudenciales esgrimidas. Entrando en el punto central del problema jurídico planteado, de lo acreditado en el plenario, se tiene que según el acto administrativo de reconocimiento del derecho pensional, se tuvo en cuenta para liquidar la pensión del docente la asignación básica mensual y la prima de vacaciones sin tener en cuenta los demás factores salariales devengados por el demandante durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del status pensional, según certificado que milita a folios 123-124 C.1.» (fol. 46).

Ahora bien, es necesario tener en cuenta que en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 de esta Corporación, proferida dentro del proceso radicado No. 52001-23-33-000-2012-00143-01, expresamente se sostiene que, la misma no aplica a los docentes en la medida en que no están en la transición, en los siguientes términos: « 95. La Sala Plena considera importante precisar que la regla establecida en esta providencia, así como la primera subregla, no cobija a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues fueron exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social por virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y su régimen pensional está previsto en la Ley 91 de 19898. Por esta razón, estos servidores no están cobijados por el régimen de transición. (Resalta la Sala). » No obstante, en cuanto a lo que concierne a los factores salariales, esta sentencia de unificación no especificó si aplicaba o no para el caso de los educadores, con lo que es posible establecer que la interpretación que fue asumida por el Tribunal 8 Ley 100 de 1993. “Artículo 279. EXCEPCIONES. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica […] a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida

[…]”. Administrativo de Córdoba en cuanto al tema de los factores cotizados es viable en tanto que obedece al ejercicio de su autonomía e independencia judicial. Así, no es plausible endilgarle la vulneración de derechos fundamentales, pues como esta Subsección lo ha manifestado, es insostenible considerar transgredidos el derecho constitucional a la igualdad de un accionante, si el operador jurídico en el ejercicio de su autonomía judicial y conforme a los criterios de la sana crítica, realiza un estudio detallado del asunto puesto en su conocimiento y explica en forma razonada los motivos en los que se soporta. Por tanto, siendo claro que el Tribunal Administrativo de Córdoba cumplió con la carga de transparencia que le asistía al exponer de manera suficiente las razones por las cuales adoptó el criterio establecido por el Consejo de Estado, luego de realizar el análisis jurídico del asunto puesto a su consideración, no es plausible derivar de la sentencia cuestionada la vulneración de los derechos invocados por la accionante. Así las cosas, al no advertirse la vulneración ius fundamental alegada, se negará la solicitud de tutela formulada del señor Prudencio Manuel Monterrosa Monterrosa en contra del Tribunal Administrativo de Córdoba.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

1. NIÉGASE la solicitud de tutela formulada por el señor Prudencio Manuel Monterrosa Monterrosa en contra del Tribunal Administrativo de Córdoba, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

2. NOTIFÍQUESE por cualquier medio expedito.

3. De no ser impugnada esta sentencia, ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ