CE-11001-03-15-000-2019-01822-01(AC)-2019

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL

PRECEDENTE - No configuración / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN PARA BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Promedio de los factores salariales cotizados al sistema durante los últimos 10 años de servicio / APLICACIÓN DE LA REGLA JURISPRUDENCIAL DE UNIFICACIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO - SU del 28 de agosto de 2018 La Sala advierte que la providencia cuestionada coincide con la regla jurisprudencial fijada por el órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, según la cual, para efectos de liquidar la mesada pensional de quienes se encuentren en el régimen de transición, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión o el que le hiciere falta para ello. En este sentido, para la Sala es claro que el Tribunal Administrativo de Boyacá no ha incurrido en el alegado desconocimiento del precedente judicial, pues, por el contrario, la sentencia atacada refleja el criterio que sobre la materia objeto de debate ha expresado el Consejo de Estado en su jurisprudencia unificadora.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01822-01(AC)

Actor: PEDRO MIGUEL ARIAS SOLER

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de tutela del 27 de mayo de 2019, proferido por la Sección Segunda – Subsección B de esta Corporación, que negó el amparo solicitado.

I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Pedro Miguel Arias Soler, actuando por conducto de apoderado judicial, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, debido proceso, unidad familiar, mínimo vital y a la igualdad, que estimó vulnerados a raíz de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que revocó el fallo dictado el 13 de septiembre de 2016 por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, el cual había accedido a las pretensiones de la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de

Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP. En criterio del actor, el Tribunal incurrió en desconocimiento del precedente por tener en cuenta lo dispuesto en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por esta Corporación y no la regla establecida en la providencia del 4 de agosto de 2010, consistente en que las pensiones de jubilación de los beneficiarios del régimen de transición se liquidan con base en todo lo devengado durante el último año de servicios.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN EN PRIMERA INSTANCIA 2.1. La tutela fue radicada el 11 de abril de 2019 en la Secretaría de la Corte

Suprema de Justicia1 y en proveído del 24 de abril de esta anualidad2 el Magistrado a quien le correspondió en reparto, la remitió a esta Corporación, por carecer de competencia funcional, toda vez que no es el superior de la autoridad judicial accionada. 2.2. Por auto del 7 de mayo de 20193 la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado admitió la petición de amparo y ordenó notificar a los Magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Boyacá, así como vincular a la Directora General de la UGPP, orden que se cumplió el 10 adiado4. Igualmente solicitó al Juzgado Trece Administrativo de Tunja allegar copia del expediente de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el nro. 15001 3331 701 2013 00017 00, el cual fue remitido en calidad de préstamo5. 2.3. El Magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Boyacá rindió informe en oportunidad6 manifestando que la presente acción de tutela es improcedente dado que en la providencia atacada se aplicaron las reglas jurisprudenciales establecidas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por esta Corporación. 2.4. Por último, la UGPP guardó silencio.

III. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Segunda – Subsección B de esta Corporación, mediante sentencia del 27 de mayo de 2019, dispuso lo siguiente7: “[…] 1.º Recházase por improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Pedro Miguel Arias Soler contra los señores magistrados de la sala sexta de decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá,

respecto del argumento de que el ingreso base de liquidación debió ser el 85% de lo devengado durante el último año de servicios, conforme a la parte motiva. 1 Folio 1 del cuaderno de tutela. 2 Folio 72 del cuaderno de tutela. 3 Folio 80 y 81 del cuaderno de tutela. 4 Folio 82 a 86 del cuaderno de tutela. 5 Folio 87 del cuaderno de tutela. 6 Folio 89 a 98 del cuaderno de tutela. 7 Folios 100 a 109 del cuaderno de tutela. 2. º Niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, mínimo vital, unidad familiar e igualdad del señor Pedro Miguel Arias Soler, en relación con el desconocimiento del precedente invocado, de conformidad con la motivación […]”. Con el fin de resolver el caso concreto, formuló el siguiente problema jurídico: “[…] Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 28 de febrero de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá (sala sexta de decisión) revocó la de 13 de septiembre de 2016, emitida por el Juzgado Trece (13) Administrativo de Tunja, para en su lugar negar las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 15001-33-31-701-2013-00017-00 instaurado por el demandante contra la UGPP; y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido

proceso, mínimo vital, unidad familiar e igualdad invocadas en la solicitud de amparo […]” 8. Luego de analizar los requisitos de procedibilidad y estimar que estaban cumplidos, al descender al caso concreto destacó que el actor era beneficiario del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, dado que al 1 de abril de 1994 tenía más de cuarenta (40) años, de ahí que la pensión de jubilación le fue reconocida de acuerdo con la Ley 33 de 1985. Explicó que como la prestación del accionante se rige por la señalada ley, la providencia atacada no incurrió en desconocimiento del precedente, puesto que el Tribunal Administrativo de Boyacá acogió el lineamiento de la Corte Constitucional consistente en que la cuantía de la mesada equivale al 75% del promedio de los factores sobre los cuales debió cotizarse durante los diez últimos años de servicio, regla que fue reproducida por esta Corporación en sentencia del 28 de agosto de 2018. Sostuvo frente al reparo del actor: “[…] el accionante afirma que no se tuvo en cuenta que cotizó más de 1200 semanas, por lo que el porcentaje sobre el cual debió reconocérsele el ingreso base de liquidación era del 85% de lo devengado durante el último año de servicios, sin embargo, la Sala constata que este argumento fue desestimado en la sentencia de 13 de septiembre de 2016, dictada por el Juzgado Trece (13) Administrativo de Tunja, que no fue apelada por aquel, de ahí que se imponga concluir que sobre esa aserción la presente acción no

colma la exigencia de subsidiariedad, porque no fue puesta de presente a las autoridades accionadas en un recurso de alzada […]”9.

IV. EL MOTIVO DE LA IMPUGNACIÓN 4.1. Inconforme con el fallo de primera instancia, el apoderado del accionante pesentó en tiempo escrito de impugnación, indicando que su derecho fundamental 8 Folio 102 del cuaderno de la acción de tutela. 9 Vuelto del folio 108 del cuaderno de la acción de tutela. a la igualdad está siendo vulnerado por cuanto “[…] otros compañeros de trabajo si (sic) fueron beneficiarios con fallos que les ordenaron la reliquidación de su pensión de jubilación por vejez […]”10.

Arguyó que el derecho fundamental al mínimo vital también está siendo transgredido dado que provee económicamente a su familia y los recursos que percibe de la pensión de jubilación por vejez no son suficientes para cubrir los gastos “[…] lo que le impide mantener una unidad familiar y estilo de vida dignos de un ex trabajador oficial […]”11. Acotó que “[…] no se tuvo en cuenta el tiempo que posteriormente él, (sic) trabajo después que obtuvo del derecho a la pensión por haber cumplido 20 años de servicios continuos como trabajador de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Boyacá […]”12. 4.2. Por auto del 28 de junio de 2019 se concedió la impugnación interpuesta13 y la misma fue asignada por acta de reparto el 12 de julio de esta anualidad14.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

5.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN

Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991,15 en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,16 el cual fue modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 201717, y el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo 201918, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 5.2. HECHOS RELEVANTES La Sala observa que lo acreditado en el proceso es lo siguiente19: 10 Folio 114 del cuaderno de la acción de tutela. 11 Folio 115 del cuaderno de la acción de tutela. 12 Ibídem. 13 Folio 117 del cuaderno de la acción de tutela. 14 Folio 123 del cuaderno de la acción de tutela. 15 El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente. El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento,

procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. […]” 16 Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. 17 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” 18 por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1° de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. 19 Lo que se desprende del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 15001 3331 701 2013 00017 01. 5.2.1. El señor Pedro Miguel Arias Soler nació el 15 de febrero de 194620, trabajó en la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, en labores administrativas, desde el 1 de septiembre de 1981 hasta el 28 de diciembre de 200821. 5.2.2. Por Resolución nro. 28119 del 3 de octubre de 2002, la extinta Caja Nacional de Previsión SocialCAJANAL, le reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia por vejez en cuantía de $523.60122, la cual fue reliquidada mediante acto administrativo nro. UGM 014059 del 19 de octubre de 2011, elevando el valor de la prestación a la suma de $818.574, a partir del 29 de diciembre de 200823.

5.2.3. Inconforme con las anteriores decisiones, el interesado interpuso demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho que correspondió en reparto al Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, el cual en sentencia proferida el 13 de diciembre de 2016 declaró la nulidad parcial de la Resolución nro. UGM 014059 del 19 de octubre de 2011 y, a título de restablecimiento, ordenó a la UGPP liquidar la pensión de jubilación con el promedio del 75% de lo devengado por éste en el último año de servicios24. 5.2.4. En contra de dicha decisión la parte demandada interpuso recurso de apelación y, mediante sentencia del 28 de febrero de 2019, el Tribunal Administrativo de Boyacá, dispuso25: “[…] Primero: REVOCAR la sentencia proferida el 13 de septiembre de 2016 por el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, en el que se accedió a las pretensiones de la demanda. En su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en precedencia […]”. (Negrillas en la providencia) Para llegar a dicha conclusión analizó que el demandante estaba cobijado por el régimen de transición, en consecuencia, la edad para acceder a la pensión, el tiempo de servicio y el monto de la prestación correspondían a lo previsto por la Ley 33 de 1985; sin embargo, el IBL debía regirse por lo señalado en la Ley 100 de 1993, acorde con las reglas jurisprudenciales fijadas por esta Corporación el 28 de agosto

de 2018. 5.3. ANÁLISIS DE LA SALA Teniendo en cuenta las argumentaciones del extremo recurrente, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: 20 Folio 30 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 15001 3331 701 2013 00017 01. 21 Folio 12 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 15001 3331 701 2013 00017 01. 22 Folio 41 a 44 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 15001 3331 701 2013 00017 01. 23 Folio 12 a 17 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 15001 3331 701 2013 00017 01. 24 Folio 404 a 419 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 15001 3331 701 2013 00017 01. 25 Folios 577 a 584 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 15001 3331 701 2013 00017 01. ¿Incurre en desconocimiento del precedente la providencia judicial que en un proceso de Nulidad y Restablecimiento del derecho, revocó la decisión de reliquidar la pensión de una persona perteneciente al régimen de transición con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios? 5.3.1. Desconocimiento del precedente: De manera previa a abordar el alcance del defecto aludido, se debe precisar que

la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia ha definido como precedente judicial “la sentencia o conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia o semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”26. Al respecto, estableció como criterios para concluir cuando se está ante un precedente, los siguientes: “i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente”27. Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados e iguales fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho. Visto así, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada sea idéntica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha

pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados. Ahora bien, debe destacarse que el deber de respeto o sometimiento a los precedentes judiciales no es absoluto. En efecto, una comprensión excesiva del deber de atenerse a ellos podría suponer la negación de los principios de autonomía e independencia judicial (artículos 228 y 230 CP). Precisamente por lo anterior la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el juez puede apartarse válidamente de los precedentes, bien sean estos verticales u horizontales, siempre y cuando se justifiquen de manera clara y precisa las razones para ello. A este respecto, dicha Corporación precisó que resulta válido que las autoridades judiciales, merced a la autonomía que les reconoce la Carta Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente; pero aclaró que, en cualquier caso, esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos, entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial – requisito de transparencia-, y (ii) demostrar suficientemente que la interpretación

26. Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018, T-499 de 2017, T-292 de 2006 y Auto 397 de 2014. 27 Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y SU-053 de 2015. alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales –requisito de suficiencia-28.

En el escenario hasta aquí esbozado, es posible concluir que, cuando un juez desconoce una regla jurisprudencial vinculante y plenamente aplicable a determinada situación, sin cumplir con la carga argumentativa descrita, incurre en la causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, relacionada con el desconocimiento del precedente judicial y, en consecuencia, vulnera el derecho fundamental a la igualdad de las personas que acudieron a la administración de justicia. Contrario sensu, cuando la sentencia que difiere del precedente fundamenta su decisión de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, no resultará procedente la acción de tutela por esta causal específica. Finalmente, la jurisprudencia ha sido reiterativa en señalar las premisas bajo las cuales habrá de interpretarse una decisión judicial acusada de incurrir en el defecto en mención, anotando al respecto que se debe: “i) determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en estos precedentes; ii) comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente tales precedentes pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del principio de igualdad; iii) verificar si el juez tuvo razones fundadas para apartarse del precedente judicial por encontrar diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, o por considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro homine.”29

5.3.2. La parte actora manifiesta que la sentencia censurada incurrió en desconocimiento del precedente por fundamentar su decisión en la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, que fijó una reglas de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 frente al régimen de transición pensional, y no en la sentencia del 4 de agosto de 2010, proferida por la Corporación. Frente a este aspecto ab initio debe indicarse, como ya lo ha señalado la Sala en otras oportunidades30, que no es viable dejar sin efectos una providencia judicial en sede de tutela aunque no resulte compatible con el criterio fijado en una sentencia de unificación del Consejo de Estado que si bien existía al momento de proferir la providencia, resulta inaplicable, en razón a que el mismo Consejo de Estado modificó el criterio ahí expresado y, mediante posterior sentencia de unificación con efectos retrospectivos, fijó nuevas reglas de interpretación de normas legales para hacerlas compatibles con las disposiciones constitucionales. Lo anterior en razón al carácter especialmente vinculante de esta clase de sentencias que impiden, en sede de tutela, revivir criterios interpretativos abandonados expresamente por esta Corporación. Aclarado lo anterior, para establecer si el Tribunal Administrativo de Boyacá incurrió en el defecto alegado es pertinente verificar: i) el alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional; ii) la 28 Corte Constitucional. Sentencia C-634 de 2011. 29 Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y T-351 de 2011.

30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 27 de septiembre de 2018. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente radicación 11001-03-15000-2018-03059-00. jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con los factores que deben incluirse en el IBL para liquidar las pensiones de vejez, y iii) la solución al caso en concreto: 5.3.2.1. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional Delimitar el alcance de las disposiciones que gobiernan las decisiones de los órganos de cierre, resulta cardinal a efectos de resolver el presente caso.  Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado Sobre el punto, esta Sección en un importante pronunciamiento del 8 de junio de 2018, resaltó que todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor como precedente del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; que sus sentencias de unificación tienen fuerza vinculante para los Tribunales y Jueces; que pueden existir casos en los cuales no es procedente aplicarlas si los casos son disímiles o se fundamenta razonadamente y con suficiencia la postura, y que el desconocimiento de una sentencia de unificación hace incurrir al Tribunal en un defecto sustantivo. Tal conclusión estuvo acompañada de todo un análisis de las normas que regulan la función de unificación del Consejo de Estado y de los pronunciamientos que sobre el particular ha expedido la Corte Constitucional, en los cuales se reconoce expresamente el carácter vinculante de las decisiones del órgano de cierre en lo

contencioso administrativo. A estos efectos, dice en lo pertinente la sentencia del 8 de junio de 2018, al tratar sobre la función de unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, desde la óptica de la Corte Constitucional31: “[…] a propósito de la expedición de la Ley 1437 de 201132, al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia33, regulado en los artículos 256 a 268 ibídem, y pronunciarse sobre el artículo 270 ejusdem, relacionado con las sentencias de unificación, la Corte Constitucional34, razonó de la siguiente manera: 31 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 8 de junio de 2018. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente radicación número 11001-03-15-000-2017-03477-01. 32 "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 33 Sobre dicho recurso, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia citada lo siguiente: “(…) Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba

reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”?. En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1, de la Constitución (…)”. 34 Sentencia C-179 de 2016 “[…] uno de los principales objetivos del CPACA se enfocó en la necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa35. Según se observa en los antecedentes legislativos, más allá de responder a un tema de igualdad de trato, se entendió que reforzar la citada función tendría una incidencia directa en la protección de los derechos, con miras a reducir la litigiosidad y fortalecer el principio de seguridad jurídica, tanto en sede administrativa como judicial36. Con el propósito de materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se denomina sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se justificó en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y

a los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes37. Por virtud de esta categorización, se observa que no todas las decisiones que se profieren por el citado Tribunal adquieren la condición de sentencias de unificación, pues esa calidad se reservó para aquellas que se identifican como tales expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y certeza en relación con la proyección de sus efectos. (…) Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las autoridades al imperio de la Constitución y la ley, y por ende, al 35 CP art. 237.1 36 En la exposición de motivos se expuso que: “Por último, cabe destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales, como una manifestación del Estado de Derecho. Por ello, la preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el cumplimiento de las decisiones judiciales. // Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia

reiterada o de unificación, se propone como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo de unificación jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación jurídica, siempre que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado”. Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009. 37 En las memorias de los debates de la Comisión de Reforma se específica lo siguiente: “(…) Me parece muy importante buscar ese mecanismo, un mecanismo que permita eso que queremos, tanto el Gobierno como la jurisdicción, y es definir unas líneas jurisprudenciales que le permitan a uno decirle a los funcionarios del sector administrativo: ‘De aquí en adelante, frente a este tema, ésta es la posición’; algo que pudiera haber sido discutido por la Sala Plena, las salas o las secciones, y que a partir de esas líneas jurisprudenciales, el Gobierno pudiese adoptar, y los jueces también, actitud y acciones que permitieran evitar tanta proliferación de demandas innecesarias”. necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las altas cortes38. Desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo

Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter partes o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el proceso de origen, sin que dicho propósito concrete la operatividad de este mecanismo, pues el mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos efectos vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un carácter objetivo al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión judicial que deviene en obligatorio para todos los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En todo caso, cabe aclarar que la obligatoriedad que tienen las sentencias de unificación, no excluye el deber genérico de seguir el precedente, respecto de las decisiones del Consejo de Estado que no tienen dicha condición. Así lo advirtió esta Corporación, en la Sentencia C-588 de 201239, al señalar que: “(…) en cuanto a la presunta omisión en el mecanismo de extensión de otras sentencias del Consej