CE-11001-03-15-000-2019-01856-01(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ

[C]orresponde a la Sala determinar si debe modificar, revocar o confirmar la decisión impugnada (…) previa verificación de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. (…) [L]a Sala advierte que la solicitud de amparo carece del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues desde la fecha en que se profirió y notificó la providencia que resolvió de fondo la decisión de negar el mandamiento de pago hasta la fecha de presentación de la presente acción de tutela, el 6 de mayo de 2019, transcurrió 1 año y 5 meses. (…) En virtud de lo anterior, es claro para la Sala que no es procedente el estudio de la solicitud de tutela porque no cumple con el requisito de inmediatez, pues en este caso el periodo transcurrido entre la fecha de la actuación judicial demandada y la radicación de la demanda de tutela desvirtúa la urgencia y necesidad de que se proteja el derecho fundamental de la demandante.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., primero (1) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01856-01(AC)

Actor: EFRAÍN SANTAMARÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO La Sala decide la impugnación presentada por el señor Efraín Santamaría contra

la sentencia del 30 de mayo de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, que negó la acción de tutela.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones El señor Efraín Santamaría, en nombre propio, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander, al considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “Señor Juez, ruego a usted se sirva ordenar la suspensión inmediata de la acción perturbadora de mi derecho, ordenando al JUZGADO ONCE ADMINISTRATIVO ORAL DE BUCARAMANGA y al Honorable TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER darle pleno cumplimiento a la Sentencia del 23 de Mayo de 2013 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bucaramanga, según

Radicado Nro. 2012-00174-00.”1

2. Hechos Se advierten como hechos relevantes, los siguientes: El actor afirmó que el 28 de mayo de 2010, solicitó al Instituto de Seguros Sociales

(en adelante ISS) el reconocimiento y pago de su pensión de vejez, en calidad de servidor público vinculado a la planta de personal de la Universidad Industrial de Santander el último cargo desempeñado fue el de celador el cual desempeñó hasta el 30 de abril de 2016. El ISS, mediante resolución no. 6383 del 21 de octubre de 2010, negó la prestación reclamada. Contra este acto administrativo el actor interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación y fue confirmada mediante las

Resoluciones No. 5492 de 06 de agosto de 2011 y No.00225 del 25 de abril de 2012. Inconforme con lo anterior el señor Santamaría promovió la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 2012-00174-00, de la que conoció en primera instancia el Juzgado Tercero en Descongestión de Bucaramanga, que, mediante sentencia del 23 de mayo de 2013, accedió a las pretensiones de la demanda, contra esta decisión no se presentó ningún recurso. En cumplimiento de lo ordenado en el proceso ordinario, mediante resolución No. GNR 106733 de 18 de abril de 2016 la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), reconoció la prestación ordenada y dispuso su inclusión en nómina a partir del 1° de mayo de esa anualidad, teniendo en cuenta que el retiro del servicio surtió efectos desde esa fecha. El actor indicó que Colpensiones no reconoció ni pagó el retroactivo que, en su criterio, fue generado a partir del momento en que cumplió los requisitos para el reconocimiento de la prestación y hasta la fecha en que fue incluido en nómina, esto es, entre el 3 de junio de 2010 y el 1° de mayo de 2016. Como consecuencia de lo anterior, el señor Santamaría aseguró que el 11 de julio de 2016 promovió proceso ejecutivo con la finalidad de obtener el pago del retroactivo mencionado, dicho proceso correspondió al Juzgado Once Administrativo Oral de Bucaramanga, que, en auto de 25 de octubre de 2016, se abstuvo de librar el mandamiento de pago, en razón a que no es posible recibir

pensión y salario, y en ese entendido la obligación reclamada debía reconocerse a partir de la fecha de retiro laboral efectivo tal como lo hizo Colpensiones. Contra la anterior decisión el actor presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación y mediante providencia del 1º de noviembre de 2016 el juzgado se abstuvo de darle trámite a la reposición y concedió el recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Santander, en providencia del 29 de noviembre de 2017, confirmó la decisión apelada al considerar que la pensión de vejez reclamada por el actor debía ser reconocida desde la fecha en la que dejó de trabajar, es decir, del 30 de abril de 2016. 1 Folio 7 del expediente de tutela. El expediente del proceso ejecutivo fue devuelto al juzgado de origen y el 15 de febrero de 2018 fue expedida la providencia de obedézcase y cúmplase. Sin embargo, el apoderado del actor allegó escrito en el que expresó que no había sido resuelto el recurso de súplica que interpuso el 4 de diciembre de 2017 contra la providencia que resolvió la apelación. Razón por la que el juzgado devolvió nuevamente el expediente al Tribunal con constancia secretarial en la que se evidenció que este recurso no obraba dentro del expediente.2 En auto del 24 de octubre de 2018 el Tribunal Administrativo de Santander rechazó el recurso de súplica al considerar que la providencia que resolvió la apelación no es de naturaleza apelable de conformidad al artículo 243 del CPACA. Contra esta última providencia interpuso recurso de reposición, no obstante,

también fue rechazado por improcedente mediante auto de 22 de enero de 2019.

3. Argumentos de la tutela El actor indicó que, independiente de la fecha del retiro del servicio, Colpensiones debe pagar el retroactivo de la pensión reconocida, desde la fecha en que cumplió con los requisitos para acceder a la prestación referida.

Advirtió que las providencias cuestionadas desconocen el contenido de los artículos 297 del CPACA y 442 del CGP en cuanto al título ejecutivo e insistió en que las demandadas no se pueden negar a ejecutar la obligación contenida en la sentencia que obtuvo en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Además, indicó que en el estudio de su caso no hay una doble erogación porque, el derecho a la pensión de vejez se dio una vez cumplió los respectivos requisitos, mientras que el salario que percibió con posterioridad a la fecha en que adquirió el status de pensionado es consecuencia de la prestación de sus servicios en la Universidad Industrial de Santander y no se retiró del servicio cuando cumplió los requisitos para la pensión, porque requería del salario para su manutención.

4. Oposiciones El Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Once Administrativo Oral de Bucaramanga guardaron silencio.

5. Intervenciones La Directora de Acciones Constitucionales de Colpensiones solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela pues, a su juicio, hay ausencia de vulneración de los hechos invocados por el actor, afirmó que la entidad comenzó a pagar la pensión de vejez reconocida al señor Santamaría a partir del retiro del servicio, en razón a que, pese a que había cumplido los requisitos para acceder a

la prestación con anterioridad, conforme con los artículos 128 de la Constitución Política y 19 de la Ley 4 de 18 de mayo de 1992 , nadie puede recibir más de una asignación que provenga del tesoro público.

6. Sentencia impugnada 2 De conformidad a la constancia secretarial que obra a folio 89 del anexo de la tutela.

La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia del 30 de mayo de 2019, negó la acción de tutela formulada por el señor Efraín Santamaría, al considerar que la providencia que se pretende dejar sin efecto no incurrió en el defecto alegado dado que concluyó que las providencias atacadas tuvieron en cuenta las normas que el actor alegó como desconocidas.

7. Impugnación El actor impugnó la anterior decisión, reiteró los argumentos planteados en el escrito inicial e insistió en que tiene derecho al reconocimiento y pago del retroactivo por la demora en el pago de su pensión de vejez dado que la misma debió ser reconocida desde la fecha en que cumplió los requisitos para obtenerla y no desde la fecha del retiro del servicio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la

acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional3, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el 3 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales. De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales4 y específicas5

de procedencia de la acción de tutela. Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos. Problema jurídico En el asunto bajo estudio, corresponde a la Sala determinar si debe modificar, revocar o confirmar la decisión impugnada, para lo cual deberá estudiar si las autoridades judiciales accionadas vulneraron los derechos fundamentales del accionante, al abstenerse de librar mandamiento de pago en el proceso ejecutivo con radicado No. 2016-00211-01, previa verificación de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.

Caso concreto: A juicio del impugnante, el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Once Administrativo Oral de Bucaramanga vulneraron sus derechos fundamentales a la seguridad social, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

Si bien las pretensiones del actor no están dirigidas puntualmente a dejar sin efecto una providencia en particular de las dictadas dentro del trámite del proceso ejecutivo, las mismas sí están encaminadas a que se ordene librar mandamiento de pago y, en ese entendido, la presente acción de tutela está dirigida particularmente contra el auto de 29 de noviembre de 20176, mediante el cual el Tribunal confirmó la decisión del Juzgado de abstenerse de librar el mandamiento de pago. En tal sentido, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues desde la fecha en que se profirió y notificó la providencia que resolvió de fondo la decisión de negar el mandamiento de pago

hasta la fecha de presentación de la presente acción de tutela, el 6 de mayo de 2019, transcurrió 1 año y 5 meses. Ahora bien, para esta Sección, por regla general, el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses, 4 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 5 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico; (ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho

fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. 6 Notificado el 30 de noviembre de 2017. Cfr. Folio 70 copia del expediente contentivo de la providencia en cuestión. contado a partir de la fecha de notificación del proveído acusado. Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra aquellos, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda7, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. Circunstancias que no fueron acreditadas en este caso para justificar la demora en el ejercicio de la acción de tutela. En virtud de lo anterior, es claro para la Sala que no es procedente el estudio de la solicitud de tutela porque no cumple con el requisito de inmediatez, pues en este caso el periodo transcurrido entre la fecha de la actuación judicial demandada y la radicación de la demanda de tutela desvirtúa la urgencia y necesidad de que se proteja el derecho fundamental de la demandante. Se debe precisar que, aunque la parte actora también se refirió a los autos del 24 de octubre de 2018 y de 22 de enero de 2019, por ser estas últimas providencias los pronunciamientos expedidos en el trámite del proceso ejecutivo, esas decisiones no pueden ser el parámetro para el cómputo del término de la inmediatez, si se tiene en cuenta que resolvieron recursos abiertamente improcedentes como lo precisó el Tribunal Administrativo de Santander de conformidad con los artículos 243 y 246 del CPACA8.

7 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007 8 ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:

1. El que rechace la demanda.

2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.

3. El que ponga fin al proceso.

Para la Sala, la interposición de un recurso abiertamente improcedente no puede prolongar el término que esta Corporación ha estimado como razonable para reclamar la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por las decisiones de la administración de justicia. En tal sentido, si el actor estaba inconforme con la decisión de abstenerse de librar mandamiento de pago hecha por el Juzgado 11 Administrativo Oral de Bucaramanga y confirmada por el Tribunal Administrativo de Santander, debió interponer el recurso de amparo dentro de los seis meses posteriores a la notificación. Por lo expuesto, la Sala revocará el fallo de tutela proferido el 30 de mayo de 2019, por la Sección Primera del Consejo de Estado y, en su lugar, declarará improcedente la acción de tutela ejercida por el señor Efraín Santamaría. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto

por el Ministerio Público.

5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios.

6. El que decreta las nulidades procesales.

7. El que niega la intervención de terceros.

8. El que prescinda de la audiencia de pruebas.

9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente.

Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo. PARÁGRAFO. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil. ARTÍCULO 246. SÚPLICA. El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario. Este recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda. El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la Secretaría por dos (2) días a disposición de la parte contraria; vencido el traslado, el Secretario pasará el expediente al Despacho del

Magistrado que sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para resolverlo ante la Sala, sección o subsección. Contra lo decidido no procederá recurso alguno.

1. Revocar la sentencia del 30 de mayo de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera acorde con lo expuesto en la parte considerativa. En su

lugar:

2. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Efraín

Santamaría.

3. Notificar la presente decisión a los interesados, por telegrama o por cualquier otro medio expedito.

4. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

MILTON CHAVES GARCÍA

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ