CE-11001-03-15-000-2019-01868-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – No se configura, ya que se aplicó el criterio de la Corte

Constitucional / SOLICITUD DE RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE

JUBILACIÓN

[E] n reciente decisión del 28 de agosto de 2018 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, adoptó dos subreglas para establecer el IBL de aquellos empleados públicos a quienes deba reconocerse pensión de jubilación bajo la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen general de transición en pensiones, que son: (…) La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: (…) Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. (…) Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según

certificación que expida el DANE. (…) La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones’. (…) “Con ocasión de esas subreglas, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado replanteó en ese fallo la tesis que había adoptado la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3º de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio. (…) “Consideró la Sala Plena que ese criterio interpretativo traspasaba la voluntad del legislador que, en virtud de su libertad de configuración, enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base. (…) Tesis esta, que con las precisiones hechas en los párrafos precedentes, se acompasa con el criterio de esta Sección y el de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, órgano límite de la jurisdicción contencioso administrativa-en virtud de lo dispuesto en los artículos 111 y 271 del CPACA. (…) “3.7. Revisada la providencia objeto de censura, se observa que en el caso de la señora [L.M.Z.], la decisión del Tribunal

guarda consonancia no solo con la regla establecida por la Corte Constitucional, sino con la posición que asumió la Sala Plena de esta Corporación, en el sentido que para establecer el IBL de quienes aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, se hace en los términos de la Ley 100 de 1993 y solo se tienen en cuenta factores sobre los que se hubiera cotizado”.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 33 DE 1985 – ARTÍCULO 3 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36.

NOTA DE RELATORIA: Referente al último pronunciamiento sobre el establecimiento del IBL en los términos de la Ley 100 de 1993 a quienes se aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sentencia del 28 de agosto de 2018, exp: 52001-23-33-000-2012-00143-01, CP. César Palomino Cortés.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01868-00(AC)

Actor: LUZ MARINA RODRÍGUEZ DE VILLAQUIRÁN

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUBSECCIÓN E

I. A N T E C E D E N T E S - La demanda Por escrito presentado el 7 de mayo de 20191, la señora Luz Marina Rodríguez Villaquirán, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital y al debido proceso, así como los principios de favorabilidad y confianza legítima.

Con base en lo anterior, la parte actora elevó las siguientes pretensiones (se trascribe de manera literal, con posibles errores incluidos): “1. Que se ordene estudiar y desvirtuar cada uno de los derechos fundamentales citados como violados argumentando, en cada caso, por qué no se presentaría la violación. Lo anterior, debido a que en tutelas anteriores no se ha estudiado de fondo cada uno de los derechos vulnerados pues se centran en la no existencia de violación del precedente jurisprudencial, dejando de lado, y sin estudio, los demás argumentos esbozados situación que conlleva a la violación del derecho de defensa y debido proceso del accionante. “2. Que se ordene tutelar el derecho fundamental del ACCIONANTE a la seguridad social, el principio de favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales, derecho a la igualdad, derechos adquiridos a la progresividad y no regresividad de los derechos laborales, la inescindibilidad de la norma, defecto fáctico, defecto sustantivo, violación precedente constitucional vertical y por violación directa de la constitución Art. 1, 13, 29, 48, 53, 93 y 230 de

la Constitución Política y las leyes 33 del 85 art. 21 C.S.T. y demás normas citadas. “3. Como consecuencia de lo anterior, se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca proferir nueva providencia judicial ordenando reliquidar la pensión de mi mandante de conformidad con 1 Folio 1 del cuaderno principal. sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila Expediente No. 25000232500020060750901 Número interno: 0112-2009 Actor: Luis Mario Velandia Demandada: Caja Nacional de Previsión Social, el cual ordenó tener en cuenta para la liquidación de las pensiones de jubilación con la Ley 33 de 1985 el 75% de TODOS LOS FACTORES SALARIALES DEVENGADOS EN LE ÚLTIMO AÑO DE SERVICIOS”2 (negrilla y subraya del original). 2.- Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones, la accionante expuso que la señora Luz Marina Rodríguez de Villaquirán prestó sus servicios al Estado entre el 11 de diciembre de 1980 y el 31 de diciembre de 2015. Mediante Resolución No. 63133 del 31 de diciembre de 2008, se le reconoció la pensión de vejez, por la suma de $436.012,87, sometida al retiro. El 21 de abril de 2017, la señora Rodríguez de Villaquirán solicitó la reliquidación de su pensión con la inclusión de todos los factores que constituyen salario. Por Resolución RDP 029417 del 24 de julio de 2017, la U.G.P.P. denegó dicha

solicitud (decisión confirmada en Resolución RDP038562 de 10 de octubre de 2017). En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Luz Marina Rodríguez Villaquirán solicitó que se declarara la nulidad de los anteriores actos administrativos y, como consecuencia, se reliquidara su pensión de vejez con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. La demanda le correspondió por reparto al Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá, el que, mediante sentencia del 30 de mayo de 2018, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. A instancias del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por fallo del 1º de noviembre de 2018, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda. 3.- Fundamentos de la acción En síntesis, la parte actora alegó que, al proferir la sentencia del 1º de noviembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, desconoció la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 (número interno: 0112-2009), en la que el Consejo de Estado estableció que para la liquidación de las pensiones en vigencia de la Ley 33 de 1985 se debía hacer con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. Fallo ratificado el 25 de febrero de 2016 (radicado número: 25000234200020130154101).

De otra parte, sostuvo que el Tribunal Administrativo accionado incurrió en un defecto fáctico, porque no tuvo en cuenta que dentro del proceso se demostró que para el 25 de julio de 2005 (fecha de entrada en vigencia del acto Legislativo No. 01 de 2005), la accionante tenía 20 años de servicio y, por tanto, contaba con una situación jurídica y fáctica concreta, así como con un derecho adquirido a la reliquidación de la pensión. 2 Folio 13 reverso del cuaderno principal. Agregó que se desconoció que “…tenía más de 20 años de servicio y la edad de pensión antes de la expedición de las sentencias de la Corte Constitucional entre otras la C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y la sentencia del 28 de agosto de 2018 del C.E. y por lo tanto tenía una situación jurídica y fáctica concreta (SU-442-2016) y un derecho adquirido que le fue vulnerado”, lo que, a su juicio, también desconoció pronunciamientos del Consejo de Estado (números internos 0491-09 y 3701-04) y de la Corte Constitucional (SU-442 de 2016 y T-235 de 2017), en ese sentido. De otra parte, se mencionó que se configuró un defecto sustantivo, porque la decisión cuestionada “hizo retroactiva la sentencia C-258 de 2013 y SU230 de 2015, cuando la retrospectividad, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, debe estar expresamente ordenada en la norma o ser establecida a través de demandas que resuelven una inconstitucionalidad o demandas que resuelven

nulidad de decretos gubernamentales por inconstitucionales. Ninguna de las mencionadas sentencias ordenó dichos defectos”. Adujo que con la interpretación jurisprudencial restrictiva y regresiva realizada por la autoridad judicial cuestionada se desconoció lo establecido en el Convenio 95 de la Organización Internacional del Trabajo, respecto de la definición de salario. Expuso (trascripción de forma literal): “Como los factores pensionales solicitados constituyen SALARIO, estos tienen protección Constitucional y legal. Normas que hasta la fecha se encuentran vigentes y no pueden ser desconocidas por sentencias de tutela ‘T’ o ‘SU’ de unificación de jurisprudencia así sean proferidas por la misma H. Corte Constitucional o por el Consejo de Estado, como es el caso de la nueva sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. “Esto reitera que, el fallador de segunda instancia, al proferir la sentencia de tutela, avaló una actuación abiertamente violatoria de derechos fundamentales que viene haciendo carrera en la Corte Constitucional durante los últimos años y que ahora ha sido acogida a través de la sentencia de 28 de agosto de 2018 por el Consejo de Estado. Actuación con la cual se transgreden los derechos de los pensionados mediante la simple citación del ‘principio de sostenibilidad financiera o fiscal’, desconociendo abiertamente el parágrafo del artículo 1 del Acto Legislativo 3 de 2011, que lo prohíbe la misma ley”. Además señaló que se desconoció el artículo 26 de la Convención Americana de los Derechos Humanos y el artículo 2.1 del Pacto Internacional de los Derechos

Económicos, Sociales y Culturales. 4.- La oposición 4.1.- Mediante auto de 13 de mayo de 2019, el despacho sustanciador admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y vinculó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP. Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado3. 4.2.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, solicitó que se rechazara por improcedente la acción de tutela, porque, a su juicio, lo que pretende la accionante es convertir la acción constitucional en una 3 Folio 51 del cuaderno principal. tercera instancia para insistir en el debate resuelto dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues puntualmente insistió en la indebida aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Añadió que no se cumple con el requisito de la inmediatez, toda vez que la sentencia objeto de tutela se profirió el 1º de noviembre de 2018 y la demanda de tutela se presentó en 8 de mayo de 2019, esto es, 6 meses después. Sin perjuicio de lo anterior, refirió que, contrario a lo alegado por la accionante, la sentencia cuestionada atendió el contenido del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, respaldado en la jurisprudencia unificada de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado y fue con en atención de estos que concluyó que el ingreso base de

liquidación de la pensión no hacía parte del régimen de transición. Dijo que esa Corporación no desconoció que la demandante prestó sus servicios como empleado público por más de 20 años. Otra cosa es que se considerara que las Leyes 33 y 62 de 1985 le eran aplicables solo en aspectos relacionados con la edad, el tiempo de servicios o semanas cotizadas y el monto de la pensión; que para efectos de la conformación del IBL debían aplicarse el inciso 3 del artículo 36 y el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994 y, en todo caso, frente a los factores salariales sobre los cuales realizó aportes a pensión. Resaltó que ese Tribunal dio alcance y aplicó las reglas y subreglas fijadas por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, la que era aplicable al caso de la señora Rodríguez de Villaquirán, dado que en esa misma decisión se estableció que “las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de las acciones”4. II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales5. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la

sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características6. Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son7: 4 Folio 58 – 61 del cuaderno principal. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

• Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.

A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y

grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado8. 2.- El caso concreto Dado que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala procede a verificar si se configuran los defectos alegados por la parte actora9. En síntesis, la parte actora alega que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

Sección Segunda, Subsección E, aplicó indebidamente las sentencias C-258 de 2013 y SU–230 de 2015 de la Corte Constitucional y desconoció la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, en la que se estableció que la liquidación de pensiones bajo el régimen de la Ley 33 de 1985 debía hacerse sobre el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. Además, a su juicio se interpretó equivocadamente el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y se aplicó indebidamente la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. Así las cosas, la Sala considera procedente realizar un análisis conjunto del tema, a partir de los presupuestos del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, el que, como lo ha establecido la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se configura cuando una autoridad judicial “se aparta del precedente judicial –horizontal o vertical– sin justificación suficiente”10 (se destaca). Lo anterior, habida cuenta de que, tal y como lo ha explicado esa alta corporación, una autoridad judicial puede apartarse de la regla de decisión contenida en un caso anterior cuando cumpla dos requisitos. El primero, que haga referencia expresa al precedente que abandona (principio de trasparencia) y, el segundo, que explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que debe apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente). Pues bien, en la sentencia cuestionada, esto es, la proferida el 1º de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,

Subsección E, se señaló (trascripción literal): “Es preciso poner de presente que en esta providencia la Sala de Decisión acoge la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. 9 La Sala considera que se acató la jurisprudencia de esta Corporación que ha establecido, como regla general, un término de 6 meses para la interposición de las demandas de tutela, dado que, según la información consignada en la página web de la Rama judicial: https://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/ConsultaJusticias21.aspx?

EntryId=GXD6nmGrub3Xp4KsRKBEYdIxWrg%3d, la notificación electrónica del providencia del 1º de noviembre de 2018 (decisión cuestionada) se hizo el 23 de noviembre de 2018 y la demanda de tutela se presentó el 7 de mayo de 2019. 10 Sentencia T-364 de 2017. de Estado proferida el 28 de agosto de 2018, posición que concuerda con la asumida por la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, superando la que hasta entonces había sido asumida por la Sala Mayoritaria, esto es, la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 4 de agosto de 2010, de la que se había apartado el magistrado sustanciador, quien a su vez había hecho propia la interpretación fijada por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, 427 de 2016 y 395 de 2017, así como la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, sentencia SL-0572018 (63895) de 24 de enero de 2018 y que había plasmado en los correspondientes salvamentos de voto. “Por tanto, a partir de la posición unificada del máximo órgano de la jurisdicción contenciosa administrativa, se supera la interpretación que se traía de la integralidad de los regímenes de transición frente a la determinación del IBL, es decir que este aspecto también hace parte del régimen de transición por lo que debe aplicarse la norma anterior, y que las pensiones se liquidan con todos los factores salariales devengados en la última anualidad laborada, debido a que los que enlista la norma

no tienen carácter taxativo sino meramente enunciativo, independientemente si sobre todos ellos realizó los respectivos aportes a pensión, debiendo el ente de previsión al momento de liquidar la condena, descontar las sumas a que haya lugar. “En consecuencia, atendiendo a la sentencia de unificación de la Sala Plena proferida por el Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, es claro que se superan las diferencias fundamentales entre la interpretación que en materia del régimen de transición pensional de la Ley 100 de 1993 venían asumiendo la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia y la ostentada por el Consejo de Estado, razón por la cual, en esta oportunidad no se realizará un análisis distinto del que ha sido puesto de presente para asumir la jurisprudencia coincidente de unificación de las altas corporaciones judiciales, debido a que no es necesaria una justificación distinta para abordar el tema de fondo que, como se ha indicado, hace relación con el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y la determinación del IBL, en el entendido que el Máximo Órgano de lo Contencioso Administrativo modificó la interpretación que había asumido al respecto y, por lo tanto, en tazón a dicho cambio de postura, que coincide en lo básico con lo observado por las demás cortes de cierre, será el que seguirá siendo acatado por la Sala de Decisión, por ser obligatorio, tal como lo han plasmado en sus decisiones de unificación. “(…) Es así que tal pronunciamiento estableció la siguiente regla y subreglas que deben ser acatadas en cuento a los destinatarios del

régimen de transición de la Ley 100 de 1993. “(…) “En el caso en concreto, en lo que tiene que ver con la integración del ingreso base de liquidación (IBL), como la parte demandante no tenía un derecho consolidado a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones, debe efectuarse conforme lo dispone el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en concordancia con el artículo 21 ibídem y el Decreto 1158 de 1984. “En este orden de ideas, de acuerdo con lo consignado en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 21 ibidem habrá de entenderse que el IBL se conformará para las personas que le faltaren menos de 10 años o con el promedio de lo devengado en el tiempo que les hacía falta para adquirir el derecho, o el cotizado durante todo el tiempo, cuando aquel (el tiempo que le hiciere falta) fuere superior, pero siempre y cuando hubiera cotizado sobre los factores devengados, pues ello se infiere de la frase ‘o sobre todo lo cotizado cuando fuere superior’. “En consecuencia, al tener en cuenta que a la demandante para efectos de ingreso base de liquidación de la prestación pensional le es aplicable la Ley 100 de 1993, no es procedente entrar a verificar sus pretensiones tendientes a obtener la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio de conformidad con las Leyes 33 y 62 de 1985, pues para la conformación del IBL, estas últimas normas no la cobijan…”

Del contenido de la anterior providencia, se desprende que en ella no se incurrió en el defecto alegado por la accionante, dado que si bien es cierto que, en ese fallo el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se apartó de lo decidido en anteriores oportunidades por el Consejo de Estado, también lo es que cumplió los dos requisitos exigidos por la Corte Constitucional para ello –principio de trasparencia y principio de razón suficiente–. En efecto, la autoridad judicial accionada reconoció expresamente la existencia del precedente del que se apartó, esto es, el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado contenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010 (expediente 0112-09), según el cual los factores base de liquidación pensional enlistados en la Ley 33 de 1985 (modificada por la Ley 62 de 1985), no son taxativos sino enunciativos y se permite el cómputo de emolumentos laborales que recibe el servidor de manera habitual y periódica aunque no hubieren sido base de cotización. De otra parte, en cumplimiento del principio de la “razón suficiente”, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca explicó, de manera clara, suficiente y razonada, los motivos por los que se apartó de esa decisión, los que se circunscriben a la existencia del fallo de unificación dictado por la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 201811, mediante el cual se precisó que la interpretación hecha en la sentencia del 4 de agosto de 2010 “traspasa la voluntad del legislador”. Tan es así que en la sentencia controvertida hizo referencia a las subreglas fijadas en la sentencia del 28 de agosto de 2018. La primera de estas que determinó que

el período para liquidar la pensión de los servidores públicos que se pensionen de conformidad con las condiciones de la Ley 33 de 1985 es el previsto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y, la segunda, consistente en que en el IBL solo pueden incluirse los factores sobre los cuales se hayan efectuado aportes al sistema de seguridad social en pensiones sí es aplicable al caso de los docentes. Fue justamente en observancia de esas subreglas que el Tribunal accionado concluyó que “… al tener en cuenta que a la demandante para efectos de ingreso base de liquidación de la prestación pensional le es aplicable la Ley 100 de 1993, no es procedente entrar a verificar sus pretensiones tendientes a obtener la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio de conformidad con las Leyes 33 y 62 de 1985, pues para la conformación del IBL, estas últimas normas no la cobijan…”. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicación número: 52001-23-33-000-2012-00143-01, M.P. César Palomino Cortés. Siendo así, la Sala conside