CE-11001-03-15-000-2019-02029-00(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR EXISTENCIA DE OTRO MECANISMO DE DEFENSARequisito de subsidiariedad / ACCIÓN EJECUTIVA - Mecanismo judicial idóneo para exigir el cumplimiento de una sentencia judicial [L]a accionante contaba con otro mecanismo judicial para lograr lo que aquí pretende, esto es, la solicitud de ejecución de la sentencia, de conformidad con el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011. En ese orden, se precisa que los reparos que aquí exterioriza la [actora] debían ser resueltos por el juez de conocimiento ante quien debía presentarse dicha petición. Sin embargo, de los hechos consignados en el escrito de tutela y de las pruebas obrantes en el expediente, no se aprecia que la accionante haya hecho uso de ese mecanismo de defensa judicial, sino que, por lo contrario, se repara en que aquella dejó vencer la oportunidad procesal para utilizarlo. Aunado a ello, aquella no demostró una justificación razonable para no haber requerido la ejecución de la sentencia, la cual, es importante iterar, es del 2012, por lo que han transcurrido más de seis años desde su expedición.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 550 DE 1990 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 297 / DECRETO 1983 DE 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., treinta (30) de mayo de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02029-00(AC)

Actor: ANA YANETH TAPIA SEQUEDA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Y OTROS Temas: Subsidiariedad. Improcedencia de la acción de tutela por no agotarse el mecanismo judicial con el que se cuenta.

FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia. HECHOS RELEVANTES a) Incumplimiento de sentencia dictada dentro de proceso de nulidad y restablecimiento del derecho La accionante afirmó que en el 2002 la Gobernación del departamento de Sucre realizó una reestructuración sin el cumplimiento de las exigencias previstas en el ordenamiento jurídico. Indicó que en ella, además, se incurrieron en varias irregularidades como la ausencia de autorización de las entidades competentes para el despido masivo, la falta de notificación de las decisiones y, por ende, la imposibilidad de interposición de recursos, entre otras. Señaló que en vista de lo anterior instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del departamento de Sucre. Mencionó que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre accedieron a las pretensiones de la demanda. En consecuencia, ordenaron su reintegro y el pago de los salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir. Adujo que el departamento de Sucre ha incumplido las anteriores decisiones

judiciales, puesto que no ha efectuado su reintegro, supuestamente por existir una imposibilidad física y jurídica de acatar esa orden, y realizó las liquidaciones de los valores adeudados, sin tener en cuenta la base de liquidación que debía aplicarse, según las sentencias. b) Inconformidad La solicitante del amparo consideró que el Tribunal Administrativo de Sucre, el departamento de Sucre, la Comisión Nacional del Servicio Civil y el Departamento Administrativo de la Función Pública vulneraron sus derechos fundamentales a la vida digna, mínimo vital, salud, debido proceso, acceso a la administración de justicia, trabajo y protección laboral reforzada. Para el efecto, aseguró que las tres últimas entidades mencionadas permitieron que el proceso de reestructuración se llevara a cabo sin el cumplimiento de requisitos de ley, lo cual generó un perjuicio en su salud, debido a que la desvinculación a su vez causó su desafiliación a esos servicios, y que la autoridad juridicial referida no ha adoptado las medidas para lograr el cumplimiento del fallo ni fijó el procedimiento que debía seguir la Gobernación del departamento de Sucre ante la supuesta imposibilidad de realizar el reintegro. PRETENSIONES Solicitó amparar los derechos fundamentales referidos. En consecuencia, requirió ordenar el restablecimiento de aquellos, para lo cual exigió imponer a la Gobernación de Sucre: 1. Reintegrarla al cargo de igual jerarquía al que ocupaba que se encuentra en la nueva planta de personal y 2. Afiliarla al régimen de salud, y a la Comisión Nacional del Servicio Civil garantizar su derecho de carrera

administrativa. Adicionalmente, solicitó que, en caso de que se demuestre la imposibilidad jurídica de reintegrarla, se realice la liquidación de conformidad con las normas legales vigentes y con los factores salariales que corresponden. Igualmente, reclamó que se efectúe el pago de la totalidad de los salarios, prestaciones y demás emolumentos. Por último, pidió ordenar al Tribunal Administrativo de Sucre que haga cumplir la sentencia que emitió, le otorgue efectos erga omnes a aquella y adelante los procesos disciplinarios y penales por las omisiones de la Gobernación de Sucre. CONTESTACIONES Departamento Administrativo de la Función Pública (ff. 32-34 vto). El asesor del despacho y coordinador del Grupo de defensa Judicial, Camilo Escovar Plata, aseveró que el Departamento Administrativo de la Función Pública no es la instancia competente para resolver la reclamación presentada, debido a que la inconformidad radica en el incumplimiento de unos fallos emitidos por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Revisión y en la legalidad del retiro de la señora Ana Yaneth Tapia, la cual ya fue discutida en esa instancia procesal. Explicó, frente a las presuntas irregularidades cometidas por el Departamento durante el proceso de reforma de la planta de personal de la Gobernación de Sucre en el 2002, que la disposición que regulaba la materia en ese momento era la Ley 443 de 1998 (artículo 41), de acuerdo con la cual dichas modificaciones no debían ser aprobadas por el Departamento. Por consiguiente, solicitó negar por improcedente la acción de tutela instaurada en contra del Departamento.

Departamento de Sucre (ff. 36 y 37) La secretaria administrativa de la Gobernación, Carmen Laura de León Hoyos, expresó que la reestructuración administrativa se realizó conforme a las normas aplicables. Comunicó que el cargo que ocupaba la señora Ana Yaneth Tapia Sequeda fue suprimido, decisión que le fue notificada personalmente, mediante Oficio del 29 de noviembre de 2002. Indicó que la ahora accionante declaró que optaba por la indemnización por supresión del cargo y se reservaba el derecho a reclamar judicialmente su reintegro, por lo cual se procedió a indemnizarla, a través de la Resolución 2945 del 6 de diciembre de 2002, y posteriormente se realiza el reconocimiento de las cesantías definitivas. Refirió que la señora Ana Yaneth Tapia Sequeda interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la cual el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre accedieron a las pretensiones de la demanda. Sostuvo que, en cumplimiento de lo anterior, se dictó la Resolución 4671 del 23 de noviembre de 2012, en la cual se ordenó pagar a aquella la suma de $ 118.029.401, por concepto de factores salariales y prestacionales. Expuso que ante la imposibilidad física y jurídica de cumplir con la orden de reintegro, se optó por pagar una indemnización a la afectada, por medio de la Resolución 7805 del 30 de diciembre de 2016, la cual fue personalmente notificada a la beneficiaria. En esa medida, concluyó que el Departamento de Sucre cumplió con la condena impuesta y no ha transgredido los derechos

fundamentales de la peticionaria de la tutela. Por lo tanto, requirió exonerar de cualquier responsabilidad al departamento. Tribunal Administrativo de Sucre (ff. 72-74) La magistrada Tulia Isabel Jarava Cárdenas manifestó que la acción de tutela de la referencia es improcedente porque la accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, como lo es el proceso ejecutivo consagrado en la ley procesal civil. Además, estimó que no es viable controvertir la sentencia, si se tiene en cuenta que aquella fue proferida el 26 de abril de 2002. Comisión Nacional del Servicio Civil (ff. 77-78 vto). El asesor jurídico, Byron Adolfo Valdivieso Valdivieso arguyó que la Comisión carece de legitimación en la causa por pasiva, pues el asunto de la referencia no está relacionado con sus funciones ni tuvo conocimiento alguno sobre la reforma realizada a la planta de personal por parte de la Gobernación de Sucre. CONSIDERACIONES - Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el ordinal 5.º del artículo 1.° del Decreto 1983 de 20171, el cual regula que: «[l]as acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada […]». - Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura

reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y el Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos). La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte, el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa 1 Por medio del cual se modificaron los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015 referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.

2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T-074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de 2013, T509 de 2013, , T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-0315-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de

inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se impugna y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.

Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en una cualesquiera de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1. ¿La accionante agotó el mecanismo judicial con el que contaba para lograr la ejecución de la sentencia del 23 de abril de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre?

2. En caso de una respuesta negativa al interior interrogante, deberá resolverse el siguiente: ¿La solicitante del amparo demostró alguna justificación razonable para no utilizar el mecanismo judicial con el que contaba?

Para resolver el problema así planteado se abordará la siguiente temática: (I) principio de subsidiariedad y (III) existencia de otro mecanismo de defensa judicial.

Veamos:

I. Principio de subsidiariedad

4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. La jurisprudencia de la Corte Constitucional5 como de esta Corporación ha sostenido que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, en principio, este medio de defensa judicial resulta improcedente cuando: 1. El accionante dejó de interponer los recursos judiciales ordinarios que estaban a su alcance para confrontar la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales, 2. El accionante acude directamente a la acción de tutela a pesar de existir otro mecanismo de defensa judicial a su disposición o 3. El proceso o asunto se

encuentra en trámite. Pese a lo anterior es dable reconocer que la mencionada regla general tiene algunas excepciones. En relación con el primero de los casos la acción de tutela resulta procedente cuando logre demostrarse que dicha acción es el único mecanismo de defensa para proteger un daño gravísimo a un derecho fundamental y que el accionante no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación que se lo impedía por completo. Ahora, en cuanto a la excepción frente al segundo y tercero de los eventos, se configura cuando los otros mecanismos no resultan idóneos para proteger el derecho fundamental presuntamente vulnerado y/o no son expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

II. Existencia de otro mecanismo de defensa judicial La señora Ana Yaneth Tapia Sequeda solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la vida digna, mínimo vital, salud, debido proceso, acceso a la administración de justicia, trabajo y protección laboral reforzada, los cuales consideró transgredidos por el Tribunal Administrativo de Sucre, el departamento de Sucre, la Comisión Nacional del Servicio Civil y el Departamento Administrativo de la Función Pública.

Para el efecto, aseguró que las tres últimas entidades mencionadas permitieron que el proceso de reestructuración se llevara a cabo sin el cumplimiento de requisitos de ley y la autoridad juridicial referida no ha adoptado las medidas para lograr el cumplimiento del fallo ni fijó el procedimiento que debía seguir la Gobernación del departamento de Sucre ante la supuesta imposibilidad de realizar el reintegro. Pues bien, de las pruebas obrantes en el expediente, lo primero que se advierte es

que la señora Ana Yaneth Tapias instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del departamento de Sucre, en la que solicitó la nulidad del Oficio del 29 de noviembre de 2003, mediante el cual fue retirada del servicio, porque estimó que aquel fue expedido sin competencia y con falsa motivación. Así mismo, se observa que el 30 de noviembre de 2010 el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial declaró la nulidad del acto administrativo demandado y ordenó al departamento de Sucre reintegrar a la demandante a un cargo igual o de superior categoría al que desempeñaba y pagarle la totalidad de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir desde el 29 de noviembre de 2002 y hasta el reintegro efectivo (ff. 208 vto). 5 Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007. Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. «[…]En este orden de ideas, si la parte afectada no interpuso en su debido momento, los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, es innegable que la acción de amparo constitucional no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni de convertirse en un recurso adicional o supletorio de las instancias ordinarias previstas en el desarrollo de cada actuación procesal, como de forma reiterada lo ha manifestado esta Corporación […]» En atención a la decisión precedente, la entidad territorial demandada interpuso recurso de apelación en contra del anterior proveído y el 26 de abril de 2012 el Tribunal Administrativo de Sucre confirmó la sentencia de primera instancia (ff.

195-201). Siendo así, se advierte que no hay lugar nuevamente a analizar las inconformidades expuestas por la señora Tapia Sequeda sobre las actuaciones adelantadas por el departamento de Sucre en relación con su desvinculación en el marco del proceso de reestructuración, pues ello ya fue objeto de estudio y pronunciamiento por parte del juez natural, como se evidenció, y la decisión quedó en firme en el 2012. En todo caso, si la accionante omitió poner de presente algún argumento ante aquel, esta no es la instancia para manifestarlos, en atención a la naturaleza subsidiaria de esta acción. En ese orden de ideas, no es factible examinar la primera inconformidad alegada por la accionante en lo concerniente a las actuaciones u omisiones invocadas respecto al proceso de reestructuración y que imputa al departamento de Sucre, a la Comisión Nacional del Servicio Civil y al Departamento Administrativo de la Función Pública. De otro lado, resulta palmario que los alegatos y las pretensiones manifestadas por la solicitante del amparo se dirigen a lograr el cumplimiento del fallo del 26 de abril de 2012 dictado por el Tribunal Administrativo de Sucre. En efecto, aquella insiste en que a la fecha no ha sido reintegrada ni se le han pagado la totalidad de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos en los términos en que fue ordenado al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Al respecto, revisados los documentos que fueron adjuntados con el escrito de tutela, se evidencia que el departamento de Sucre expidió la Resolución 4671 del 23 de noviembre de 2012, mediante la cual ordenó el pago de $ 118.029.401 a

favor de la señora Tapia Sequeda, por concepto de factores salariales y prestaciones debidos en virtud de la sentencia judicial debidamente ejecutoriada del 30 de noviembre de 2010 emanada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo y confirmada el 26 de abril de 2012 por el Tribunal Administrativo de Sucre (ff. 63 y vto). Igualmente, se observa que la mencionada entidad territorial expidió la Resolución 7805 del 30 de diciembre de 2016, por medio de la cual se reconoció una indemnización a la señora Ana Yaneth Tapia Sequeda ante la imposibilidad jurídica y física de un reintegro y «[…] se da cumplimiento total a un fallo judicial, incluido en el acuerdo de reestructuración de pasivos-Ley 550 de 1990» (ff. 177183 del anexo). Ahora, si a pesar de lo anterior la señora Ana Yaneth Tapia Sequeda estimaba que el departamento incumplió la orden o lo hizo de forma incompleta al no reintegrarla u omitir el pago de la totalidad de factores salariales y prestacionales, debió requerir la ejecución de la sentencia, para exigir su acatamiento. Así las cosas, se denota que la accionante contaba con otro mecanismo judicial para lograr lo que aquí pretende, esto es, la solicitud de ejecución de la sentencia, de conformidad con el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011. En ese orden, se precisa que los reparos que aquí exterioriza la señora Tapia Sequeda debían ser resueltos por el juez de conocimiento ante quien debía presentarse dicha petición.

Sin embargo, de los hechos consignados en el escrito de tutela y de las pruebas obrantes en el expediente, no se aprecia que la accionante haya hecho uso de ese mecanismo de defensa judicial, sino que, por lo contrario, se repara en que aquella dejó vencer la oportunidad procesal para utilizarlo. Aunado a ello, aquella no demostró una justificación razonable para no haber requerido la ejecución de la sentencia, la cual, es importante iterar, es del 2012, por lo que han transcurrido más de seis años desde su expedición. En ese sentido, es importante recordar que la tutela no puede ser utilizada para suplir las herramientas judiciales dispuestas por el ordenamiento jurídico y que por desidia dejaron de instaurarse, en atención al carácter subsidiario que caracteriza esta acción constitucional. Por lo tanto, se colige que no se cumplió con el principio de subsidiariedad como requisito general de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales. En consecuencia, se rechazará por improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Ana Yaneth Tapia Sequeda en contra del Tribunal Administrativo de Sucre, el departamento de Sucre, la Comisión Nacional del Servicio Civil y el Departamento Administrativo de la Función Pública. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Ana Yaneth Tapia Sequeda en contra del Tribunal Administrativo de Sucre, el

departamento de Sucre, la Comisión Nacional del Servicio Civil y el Departamento Administrativo de la Función Pública, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991). Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS