CE-11001-03-15-000-2019-02113-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO

PROCEDIMENTAL ABSOLUTO / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL

ABSOLUTO / CADUCIDAD / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD

POR SOLICITUD DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / INTERPOSICIÓN DE

LA DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /

DENTRO DEL TÉRMINO DE LEGAL

[L]a Sala observa que, como fue puesto de manifiesto por el juez de tutela de primera instancia, en el folio 151, reverso, consta el sello de recibido de la demanda por parte de la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado, quien lo remitió por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fechado el 15 de enero de 2015, día para el que la caducidad de la acción no había operado, por lo que la decisión de revocar el auto de 7 de febrero de 2019, que la había declarado en primera instancia, no vulnera los derechos fundamentales de la institución accionante. La sentencia disciplinaria que confirmó la sanción impuesta al señor A.L le fue notificada el 22 de julio de 2014, por lo que este tenía hasta el 23 de noviembre de 2014 para interponer el medio de control. Como presentó la solicitud de conciliación extrajudicial el 9 de septiembre de 2014, cuando habían transcurrido 1 mes y 16 días, y esta fue declarada fallida el 31 de octubre de esa anualidad, el conteo del término se reanudó el 1º de noviembre de 2014 y la caducidad operaba a partir del 16 de enero de 2015. En

tanto el demandante presentó la demanda el 15 de enero de 2015, esta fue instaurada dentro del término previsto en la ley, por lo que la decisión de revocar el auto mediante el que el juez de primera instancia había decretado la caducidad se adecúa a las normas aplicables al caso y no se evidencian vulneradoras de las garantías procesales de la institución accionante.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02113-01(AC)

Actor: ESCUELA TECNOLÓGICA INSTITUTO TÉCNICO CENTRAL

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Tutela contra providencia judicial. Sanción disciplinaria contra docente. Nulidad y restablecimiento. Caducidad. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la Escuela Tecnológica Instituto Técnico Central (ETITC), contra la sentencia de 5 de julio de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, dentro de la solicitud de tutela de la referencia, en la que negó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos

La accionante manifestó que el 31 de octubre de 2013, abrió una investigación disciplinaria en contra del señor Fabio José Ávila López, en la que se decretó la suspensión provisional del cargo de docente de bachillerato por el término de 3 meses, decisión que fue prorrogada por un período igual. Indicó que el 3 de junio de 2014 profirió fallo disciplinario en el que resolvió suspender e inhabilitar al señor Ávila López por el término de 12 meses, decisión que fue recurrida y confirmada en segunda instancia, por medio de providencia proferida por el Rector de la ETITC el 7 de julio de 2014 y notificada el 22 de julio del mismo año. Refirió que el señor Ávila López elevó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación el 9 de septiembre de 2014, quien expidió la certificación de falta de ánimo conciliatorio el 31 de octubre de esa anualidad. Sostuvo que el 22 de enero de 2015, el señor Ávila López presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las decisiones de 3 de junio y de 7 de julio de 2014, proferidas en el marco del proceso disciplinario adelantado en su contra, de la que conoció en primera instancia el Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá, quien, mediante auto de 7 de febrero de 2019, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Afirmó que luego de que el apoderado del señor Ávila López interpusiera recurso

de apelación contra dicha decisión, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, a través de providencia de 21 de marzo de 2019, revocó el auto de primera instancia, tras considerar que si bien el demandante había presentado la demanda 1 día después de vencido el plazo para dicho efecto, la misma debía considerarse presentada dentro del término, dado que durante esa época la Rama Judicial afrontó un cese de labores que afectó gravemente el servicio de administración de justicia, circunstancia que debía considerarse al momento de calificar la oportunidad de su presentación.

2. Fundamentos de la acción La institución educativa accionante considera que el auto de 21 de marzo de 2019, mediante el que la autoridad judicial accionada revocó la decisión de declarar la caducidad de la acción en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento que el señor Fabio José Ávila López impetró en su contra, incurre en defecto procedimental absoluto, por cuanto, en su criterio, desatendió las normas respecto del conteo de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento para el caso.

3. Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “Con fundamento en la anterior solicito el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia y, en consecuencia, se deje sin efecto la providencia de 21 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el

número de radicación 2018-00539-01”.

4. Pruebas relevantes Se allegó el expediente original, en calidad de préstamo, de la acción de nulidad y restablecimiento radicada con el Nº 2018-00539-01, actor: Fabio José Ávila López.

5. Oposición 5.1. Respuesta del Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá En escrito de 24 de mayo de 2019, la titular del Despacho contestó la tutela en oficio en el que describió la actuación procesal adelantada en el caso y declaró que cuando el proceso estuvo bajo su cargo actuó de manera eficiente y diligente, respetando los términos legales y conforme a derecho, razón por la cual manifestó que era decisión del juez constitucional determinar si era procedente o no la acción de tutela. 5.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” guardó silencio.

6. Sentencia de tutela impugnada El Consejo de Estado, Sección Primera, en fallo de 5 de julio de 2019, negó el amparo de los derechos fundamentales invocados, luego de concluir que, aun cuando en la providencia objetada se había incurrido en un error en el conteo de la caducidad, pues se realizó reanudando su conteo a partir del mismo día en que se declaró fallida la conciliación y no a partir del día siguiente, como prevé la ley, lo cierto era que la decisión se acompasaba con la realidad de los hechos, por lo que la determinación de revocar la declaratoria de caducidad decretada en primera instancia no configuraba el defecto procedimental alegado, ni era vulneradora de

los derechos fundamentales invocados. A esta decisión llegó tras acreditar, con base en las pruebas obrantes, que la sentencia disciplinaria de segunda instancia que confirmó la sanción al señor Ávila López, fue proferida el 7 de julio de 2014 y le fue notificada el 22 de julio de esa anualidad, de manera que, en principio, tenía hasta el 23 de noviembre para interponer el medio de control, pero como presentó la solicitud de conciliación extrajudicial el 9 de septiembre de 2014 (cuando había transcurrido 1 mes y 16 días de la caducidad), y esta fue declarada fallida el 31 de octubre, el término se había suspendido a partir del día en que se presentó la solicitud y se había reanudado al día siguiente en que fue declarada fallida la conciliación, es decir, el 1º de noviembre de 2014, por lo que los 2 meses y 14 días que faltaban para que operara la caducidad del medio de control culminaron el 15 de enero de 2015, día en que se presentó la demanda, lo que indicaba que, contrario a lo sostenido en la providencia objetada, esta fue instaurada dentro del término previsto en la ley. En este sentido, concluyó que en el caso no se habían vulnerado los derechos fundamentales invocados, por lo que denegó el amparo solicitado.

7. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el representante legal de la ETITC impugnó el fallo de primera instancia y solicitó que se revocara, por cuanto, sostiene, a diferencia de lo sostenido por el a quo, la

presentación de la demanda no se realizó el 15 de enero de 2015, sino el 22 de enero de esa anualidad, conforme con los resultados de la consulta de actuaciones procesales efectuada en la página web de la Rama Judicial, por lo que, alega, la demanda fue presentada fuera del término de ley y, en tal medida, la providencia objetada sí incurre en el defecto procedimental alegado.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación.

2. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el fallo de primera instancia que negó las pretensiones, debe confirmarse o si, conforme con la institución accionante, debe revocarse, por cuanto, contrario a lo allí indicado, la demanda de nulidad y restablecimiento que originó la controversia no se interpuso el 15 de enero de 2015, sino el 22 de enero de esa anualidad, por lo que el auto de 21 de marzo de 2019, mediante el que la autoridad judicial accionada revocó la decisión de primera instancia de declarar la caducidad de la acción en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento que el señor Fabio José Ávila López impetró en su contra, incurre en defecto procedimental absoluto, por desatender las normas respecto del conteo de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento

para el caso.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos1 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos2, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20123, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias 1 Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. 2 Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. 3 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20055. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada; (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…); (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico6; (ii) Defecto procedimental absoluto7; (iii) Defecto fáctico8; (iv) Defecto material o sustantivo9; (v) Error inducido10; (vi) Decisión sin motivación11; (vii) Desconocimiento del precedente12 y (viii) Violación directa de la

Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado. Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del 4 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 6 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. 7 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 8 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 9 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 10 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 11 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 12 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como

mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo13 y de la Corte Constitucional14. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo.

4. Estudio y solución del caso concreto 4.1. Verificación de los requisitos generales de procedibilidad En el asunto objeto de estudio, (i) la acción de tutela es de relevancia constitucional, pues debe definirse si se vulneraron a la institución accionante los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con el auto de 21 de marzo de 2019, mediante el que la autoridad judicial accionada revocó la decisión de declarar la caducidad de la acción en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento que el señor Fabio José Ávila López impetró en su contra, (ii) la accionante no cuenta con otro medio de defensa judicial, pues, aun cuando se objeta una decisión adoptada en el trámite de un proceso en curso, la misma es definitiva frente a los hechos que soportan la supuesta vulneración de derechos y, en tal medida, la acción es procedente conforme con lo estipulado por la Corte Constitucional en sentencia SU-041 de 201815, (iii) se cumple el requisito de la inmediatez, toda vez que la providencia objetada fue notificada el 24 de

marzo de 2019 y la acción de tutela se presentó el 14 de mayo de 2019, esto es, 1 mes y 20 días después, dentro del término prudencial precisado por esta Corporación; (iv) se identificaron de manera razonable los hechos que generaron la supuesta vulneración de derechos fundamentales y (v) la acción no se dirige contra un fallo de tutela. Se advierte, entonces, que se han superado los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por lo que la Sala entrará a efectuar el estudio de fondo del asunto bajo consideración. 4.2. La demanda de nulidad y restablecimiento fue presentada dentro del término legal. El fallo de primera instancia debe confirmarse 4.2.1. En el presente caso, la institución accionante considera que el auto de 21 de marzo de 2019, mediante el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, revocó la decisión de primera instancia de declarar la caducidad de la acción en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento que el señor Fabio José Ávila López impetró en su contra, incurre en defecto procedimental absoluto, por desatender las normas respecto del conteo de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento para el caso. El Consejo de Estado, Sección Primera, en fallo de 5 de julio de 2019, negó el amparo de los derechos fundamentales invocados, luego de concluir que, aun cuando en la providencia objetada se había incurrido en un error en el conteo de la

13 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp. Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 14 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. 15 M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado. caducidad, pues se realizó reanudando su conteo a partir del mismo día en que se declaró fallida la conciliación (31 de octubre de 2014) y no a partir del día siguiente, como prevé la ley, lo cierto era que la decisión de revocar la caducidad decretada se acompasaba con la realidad de los hechos y no configuraba el defecto procedimental alegado, pues, contada adecuadamente, la caducidad del medio de control que originó la controversia operaba después del 15 de enero de 2015, día en que se presentó la demanda. En la apelación, la ETITC sostuvo que, a diferencia de lo sostenido por el a quo, la

presentación de la demanda no se realizó el 15 de enero de 2015, sino el 22 de enero de esa anualidad, conforme con los resultados de la consulta de actuaciones procesales efectuada en la página web de la Rama Judicial, por lo que, alega, la demanda fue presentada fuera del término de ley y, en tal medida, la providencia objetada sí incurre en el defecto procedimental alegado y el fallo de primera instancia debe revocarse. 4.2.2. La Corte Constitucional16 ha precisado que el defecto procedimental tiene lugar siempre que, en desarrollo de la actividad judicial, el funcionario se aparte de manera evidente y grotesca de las normas procesales aplicables. Al desconocer completamente el procedimiento determinado por la ley, el juez termina produciendo un fallo arbitrario que vulnera derechos fundamentales. También se ha admitido que, en forma excepcional, éste puede configurarse debido a un exceso ritual manifiesto, a consecuencia del cual el juez resta o anula la efectividad de los derechos fundamentales por motivos excesivamente formales. El defecto procedimental puede ser absoluto, que se configura cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido para el trámite de un asunto concreto, bien sea porque: i) sigue un trámite totalmente ajeno al pertinente y en esa medida equivoca la orientación del asunto ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso. También por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando el funcionario arguye razones formales a manera de un impedimento, que sobrevienen en una denegación de

justicia. 4.2.3. Del análisis del expediente original del medio de control de nulidad y restablecimiento en el que se profirió la providencia objetada, la Sala observa que, como fue puesto de manifiesto por el juez de tutela de primera instancia, en el folio 151, reverso, consta el sello de recibido de la demanda por parte de la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado, quien lo remitió por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca17, fechado el 15 de enero de 2015, día para el que la caducidad de la acción no había operado, por lo que la decisión de revocar el auto de 7 de febrero de 2019, que la había declarado en primera instancia, no vulnera los derechos fundamentales de la institución accionante. En resumen, la sentencia disciplinaria que confirmó la sanción impuesta al señor Ávila López le fue notificada el 22 de julio de 2014, por lo que este tenía hasta el 23 de noviembre de 2014 para interponer el medio de control. Como presentó la solicitud de conciliación extrajudicial el 9 de septiembre de 2014, cuando habían transcurrido 1 mes y 16 días, y esta fue declarada fallida el 31 de octubre de esa anualidad, el conteo del término se reanudó el 1º de noviembre de 2014 y la caducidad operaba a partir del 16 de enero de 2015. En tanto el demandante 16 Sentencia T-181 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 17 Mediante auto de 15 de abril de 2015, folio 154, expediente en préstamo.

presentó la demanda el 15 de enero de 201518, esta fue instaurada dentro del término previsto en la ley, por lo que la decisión de revocar el auto mediante el que el juez de primera instancia había decretado la caducidad se adecúa a las normas aplicables al caso y no se evidencian vulneradoras de las garantías procesales de la institución accionante. 4.2.4. Así las cosas, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, por cuanto, contrario a lo manifestado por la parte actora, la demanda de nulidad y restablecimiento fue presentada el 15 de enero de 2015 y no el 22 de enero de esa misma anualidad, por lo que la misma fue impetrada dentro del término legal y, en tal sentido, la decisión objetada, mediante la que la autoridad judicial accionada revocó el auto de primera instancia que decretó la caducidad de la acción no constituye un defecto procedimental ni es vulneradora de los derechos fundamentales invocados.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 5 de julio de 2019, proferida por el

Consejo de Estado, Sección Primera. Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución

Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera MILTON CHAVES GARCÍA Consejero 18 Folio 151, reverso, expediente en préstamo.

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero