CE-11001-03-15-000-2019-02116-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA / DERECHO DE PETICIÓN ANTE AUTORIDADES JUDICIALES - La solicitud corresponde a una actuación judicial por lo que ha de resolverse conforme a las reglas del proceso / SOLICITUD DE

DECRETO DE MEDIDAS CAUTELARES / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL

DERECHO AL DEBIDO PROCESO

[N]o se analizará si el Tribunal Administrativo del Chocó violó el derecho de petición del demandante, sino si en el proceso de reparación directa (…) se presentó alguna anomalía constitutiva de violación al debido proceso que amerite la intervención del juez constitucional (…) [E]sta Sección entiende que la posible transgresión al derecho fundamental al debido proceso del actor, se origina por la presunta omisión en el decreto de las medidas cautelares solicitadas dentro del medio de control de reparación directa (…) no obstante (…) es claro que la autoridad judicial accionada no ha transgredido tal garantía, debido a que con providencia de 16 de mayo de 2019, ya hubo un pronunciamiento por parte del Tribunal Administrativo del Chocó respecto de la medida cautelar solicitada por el [actor]. De ahí que no sea posible acceder al amparo deprecado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02116-00(AC)

Actor: JESÚS MARÍA PALACIOS MOSQUERA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CHOCÓ SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por el señor Jesús María Palacios Mosquera contra el Tribunal Administrativo del Chocó, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86 y desarrollada en los Decretos 2591 y 1069 de 2015.

1. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud Mediante escrito radicado el 6 de mayo de 2019, el señor Jesús María Palacios Mosquera, en nombre propio, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Chocó, con el fin de que se le proteja su derecho fundamental de petición.

Tal garantía la consideró vulnerada, ya que a la fecha de presentación de la tutela, la autoridad judicial accionada no había dado respuesta a la solicitud elevada el 26 de marzo de 2019, la cual tiene como fin que se le informe sobre “la medidas de embargo que se encuentran solicitadas” dentro del medio de control de reparación directa identificado con el radicado Nº. 27001-23-31-000-2004-00683-01. 1.2. Hechos La parte actora sustentó la solicitud de amparo en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia:  El 26 de marzo de 2019, el señor Jesús María Palacios Mosquera elevó una petición ante el Tribunal Administrativo del Chocó, con el fin de que se le informe sobre “la medidas de embargo que se encuentran solicitadas” dentro del medio de control de reparación directa identificado con el radicado Nº. 27001-23-31000-2004-00683-01, a través del cual, pretende obtener el pago de los perjuicios causados por la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Fiscalía General de la Nación.  Con respecto a lo anterior, el actor expresó: “le solicito que en virtud del artículo 23 de la Constitución Política se dé una respuesta de fondo a mi solicitud, consistente en pronunciarse dentro del proceso en lo referente a las medidas de embargo que se encuentran solicitadas”. 1.3. Pretensiones A título de amparo solicitó la siguiente: “Solicito me sea amparado mi derecho fundamental de petición y , como consecuencia de ello, se ordene al magistrado accionado que en el término de 48 horas dé una respuesta de fondo a solicitud (sic) radicada el 26 de marzo de 2019”. 1.4. Fundamentos de la acción El señor Jesús María Palacios Mosquera manifestó que el Tribunal Administrativo del Chocó a la fecha no ha respondido la solicitud radicada el 26 de marzo de 2019, con el propósito de que se le informara sobre “la medidas de embargo que se encuentran solicitadas” dentro del medio de control de reparación directa identificado con el radicado Nº. 27001-23-31-000-2004-00683-01, a través del cual, pretende obtener el pago de los perjuicios causados por la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Fiscalía General de la Nación. 1.5. Trámite de instancia Con auto de 16 de mayo de 2019, este Despacho admitió la solicitud de amparo, ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Chocó, así como vincular como terceros con interés a la Nación-Ministerio de Defensa NacionalFiscalía General de la Nación, y a los señores Robinson Palacios Mosquera, Digna Mosquera Palacios, María Cecilia Asprilla Valencia, Pedro Pablo Palacios y Jaime Valderrama, para que ejercieran su derecho a la defensa. 1.6. Contestaciones 1.6.1. Fiscalía General de la Nación1 Por medio de oficio allegado a la Secretaría General de esta Corporación el 29 de mayo de 2019, la entidad a través de una de sus abogadas, expresó que en el caso objeto de estudio, la Fiscalía General de la Nación carece de legitimación en la causa por pasiva, pues es claro que no existe una relación de causalidad entre sus actuaciones y omisiones y la presunta vulneración del derecho de petición del señor Palacios Mosquera. En consecuencia, solicitó su desvinculación del presente trámite. 1.6.2. Los Magistrados del Tribunal Administrativo del Chocó y los señores Robinson Palacios Mosquera, Digna Mosquera Palacios, María Cecilia Asprilla Valencia, Pedro Pablo Palacios y Jaime Valderrama, a pesar de haber sido notificados en debida forma, guardaron silencio.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por el señor Jesús María Palacios Mosquera contra el Tribunal Administrativo del Chocó de conformidad con lo establecido por el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 377 de 2018 de la

Sala Plena de esta Corporación.

2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo del Chocó vulneró el derecho fundamental de petición del señor Jesús María Palacios Mosquera, al no responder dentro del término estipulado por la ley, la solicitud hecha el 26 de marzo de 2019, con el fin de que se le informara sobre “la medidas de embargo que se encuentran solicitadas” dentro del dentro del medio de control de reparación directa identificado con el radicado Nº. 27001-23-31-000-2004-00683-01, a través del cual, pretende obtener el pago de los perjuicios causados por la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Fiscalía General de la Nación. Para el efecto, se analizarán los siguientes aspectos: (i) generalidades de la acción de tutela; (ii) características esenciales del derecho de petición; (iii) el derecho de petición en actuaciones judiciales; y (iv) estudio del caso concreto. 2.3. Cuestión previa 1 Folio 52. La Fiscalía General de la Nación, solicitó su desvinculación del trámite constitucional, por estimar que carecía de legitimación en la causa por pasiva. No obstante, es preciso señalar que esta entidad hace parte del proceso de reparación directa identificado con el radicado Nº. 27001-23-31-000-2004-0068301, tal como se observa en el software de la Rama Judicial, por tal razón, es evidente que existe justificación para mantenerla como tercera interesada y como consecuencia se negará su petición. 2.4. Generalidades de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política consagró la posibilidad de que toda

persona pudiera hacer uso de la acción de tutela para reclamar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o por particulares en casos específicos. Este mecanismo se caracteriza por su trámite preferente, que tiene como objetivo el amparo actual y efectivo de los derechos fundamentales presuntamente desconocidos, así como por su carácter subsidiario, el cual condiciona el uso de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo para la protección de dichos derechos. En ese orden de ideas, resulta palmario que el mecanismo de amparo demanda la concurrencia de determinados presupuestos procesales que le son inherentes, como son la subsidiariedad, la inmediatez y, si es del caso, la inminencia de un perjuicio irremediable, sin los cuales no le es dable al juez constitucional inmiscuirse en determinada controversia y, mucho menos, acometer las diferentes subreglas dispuestas por la jurisprudencia en torno a asuntos como el sub examine. 2.5. Características esenciales del derecho de petición La Constitución Política de 1991, consagró en su artículo 23 el derecho fundamental de petición en virtud del cual toda persona tiene la posibilidad de “presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución”2. El mismo artículo superior precisa que el Legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales. La Corte Constitucional al resolver asuntos en sede de tutela, ha establecido

algunos parámetros acerca del núcleo esencial y contenido de este derecho: “El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido”.3 2 Corte Constitucional. C-510-04. Magistrado Ponente: Álvaro Tafur Galvis 3 Sentencia T-332-15, Magistrado Ponente Alberto Rojas Ríos. Asimismo, se han establecido ciertos requisitos en cuanto a la respuesta a la petición, respecto a la oportunidad, se acude por regla general a lo previsto en el artículo 14 de la Ley 1755 de 2015, que señala 15 días para resolver la misma, de no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Pues bien, el CPACA, Ley 1437 de 2011 en el artículo 14 establece: “Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción”. Además, la petición debe resolverse de fondo, de manera clara, precisa y

congruente con lo solicitado. Ello significa que “la respuesta al derecho de petición debe versar sobre aquello preguntado por la persona y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición. Quiere decir, que la solución entregada al peticionario debe encontrarse libre de evasivas o premisas ininteligibles que desorienten el propósito esencial de la solicitud, sin que ello implique la aceptación de lo solicitado. // Desde luego, este deber de contestar de manera clara y coherente, no impide que la autoridad suministre información adicional relacionada con los intereses del peticionario, pues eventualmente ésta puede significar una aclaración plena de la respuesta dada.”4 Así las cosas, se tiene que la respuesta debe ser puesta en conocimiento del peticionario, lo que se traduce en el deber de la entidad de agotar “los medios disponibles para informar al particular de su respuesta y lograr constancia de ello (…) la notificación (…) debe ser efectiva, es decir, real y verdadera, y que cumpla el propósito de que la respuesta de la entidad sea conocida a plenitud por el solicitante.”5 En relación con el contenido y alcance del derecho fundamental de petición la Corte Constitucional ha explicado que: “i) es un derecho fundamental determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. En este sentido ha precisado que mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión; ii) su contenido esencial comprende los siguientes elementos: a) la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de

tramitarlas; b) la respuesta oportuna, es decir, dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico; c) la respuesta de fondo o contestación material, lo que supone que la autoridad entre en la materia propia de la solicitud, sobre la base de su competencia, refiriéndose de manera completa a todos los asuntos planteados (plena correspondencia entre la petición y la respuesta), excluyendo fórmulas evasivas o elusivas; y d) 4 Sentencia T-149-13, Magistrado Ponente Luis Guillermo Pérez Pérez. 5 Ibídem. la pronta comunicación de lo decidido al peticionario, con independencia de que su sentido sea positivo o negativo”6. Así pues, la respuesta requiere cumplir unos lineamientos básicos en orden a la satisfacción material de los requerimientos invocados en la solicitud y, además incluye la obligación de ponerla en conocimiento del peticionario, condición fundamental para entender satisfecho el derecho que se invoca7. Finalmente, sobre el punto debe precisarse que la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en señalar que deben diferenciarse el derecho de petición y el derecho a lo pedido, por lo que el derecho de petición se ejerce y agota en la solicitud y la respuesta, cuestión distinta a si se decide sobre el reconocimiento o no del derecho subjetivo. 2.6. Del derecho de petición en actuaciones judiciales Sin embargo, no puede perderse de vista que tanto la Corte Constitucional8, como esta Corporación9 de manera reiterada han señalado que las peticiones presentadas en el marco de actuaciones judiciales tienen un alcance diferente a las del derecho de petición, lo que implica ciertas limitaciones. Por ello, se ha

especificado que deben diferenciarse las peticiones que se formulen ante los jueces, las cuales pueden ser de dos clases: (i) Las referidas al contenido mismo de la litis, que por tal razón se encuentran reguladas en el procedimiento respectivo, debiéndose sujetar entonces la decisión a los términos y etapas procesales previstos para el efecto; y (ii) Aquellas que por ser ajenas al contenido mismo de la litis e impulsos procesales, deben ser atendidas por la autoridad judicial, bajo las normas generales del derecho de petición que rigen la administración, esto es, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En el mismo sentido el Máximo Tribunal Constitucional indicó que “[e]l derecho de petición no procede para poner en marcha el aparato judicial o para solicitar a un servidor público que cumpla sus funciones jurisdiccionales, ya que esta es una actuación reglada que está sometida a la ley procesal. Ahora bien, en caso de mora judicial puede existir transgresión del debido proceso y del derecho de acceso efectivo a la justicia; pero no del derecho de petición”. En otras palabras, si bien es posible presentar peticiones ante las autoridades judiciales, para que ésta se entienda ejercida en el marco del derecho de petición es necesario que no recaiga sobre los procesos judiciales que el funcionario 6 Corte Constitucional, sentencia T-161 de 10 de marzo de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 7 Sobre el tema, ver sentencia de 22 de marzo de 2012, Radicación: 25000-23-25-000-2012-0015001, Actor: Robert Wilson Molina Sambony M.P. Susana Buitrago Valencia.

8 Ver, entre otras, las sentencias T-377 de 2000; T-215 A de 2011 y T-311 de 2013. 9 Consejo de Estado, Sección Quinta. Rad. No. 41001-23-33-000-2017-00225-01, sentencia de 13 de julio de 2017. Magistrada Ponente: Rocío Araújo Oñate, sentencia del 25 de enero de 2018. M.

P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. 11001-03-15-000-2017-02891-00 y Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 25 de abril de 2019, radicación Nº 11001-03-15-000-2019-00971-00, M. P.

Alberto Yepes Barreiro. adelanta. En caso de que ello sea así, tales “peticiones” deben entenderse como escritos presentados en el proceso, y que por consiguiente, se rigen por la normatividad aplicable a la Litis10. Lo anterior significa que “no es dado a las personas afirmar que los jueces vulneran el derecho de petición cuando presentan una solicitud orientada a obtener la definición de aspectos del proceso. En tales casos, se puede invocar el derecho al debido proceso, y demostrar que el operador judicial se ha salido de los parámetros fijados por el ordenamiento jurídico al respecto, desconociendo las reglas correspondientes al trámite de un determinado proceso judicial.”11 Con fundamento en estas consideraciones se examinará el caso concreto. 2.7. Estudio del caso concreto Lo primero a precisar es que el señor Jesús María Palacios Mosquera consideró vulnerado su derecho fundamental de petición porque el Tribunal Administrativo

del Chocó no ha dado respuesta a la petición radicada el 26 de marzo de 2019. Sin embargo, conforme a lo expuesto es claro que en el caso concreto no nos encontramos ante una petición ejercida en el marco de la prerrogativa consagrada en el artículo 23 Constitucional, sino de una petición elevada ante una autoridad judicial en el marco de sus competencias judiciales. En efecto, cuando una autoridad judicial decreta medidas cautelares, actúa en el marco de las funciones judiciales que tiene asignadas tal y como se establece en el artículo 229 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-CPACA-. Esto significa que las peticiones relacionadas con el trámite que se sigue para decretar medidas cautelares no se rigen por las normas del derecho de petición, sino por la normativa que regula dicho trámite. La anterior conclusión es de suma importancia, porque implica señalar que el escrito presentado por el señor Palacios Mosquera no puede examinarse desde el desconocimiento del derecho de petición, sino desde la óptica del derecho al debido proceso, y en especial desde el trámite que en el ordenamiento jurídico se previó para la adopción de medidas cautelares en el marco de un proceso ordinario. En consecuencia, no se analizará si el Tribunal Administrativo del Chocó violó el derecho de petición del demandante, sino si en el proceso de reparación directa identificado bajo el radicado Nº. 27001-23-31-000-2004-00683-01, se presentó alguna anomalía constitutiva de violación al debido proceso que amerite la intervención del juez constitucional.

Ahora bien, esta Sala de Decisión advierte que después de revisar el software de la Rama Judicial “Siglo XXI”, el Tribunal Administrativo del Chocó por medio de auto de 16 de mayo de 2019 decretó las medidas cautelares solicitadas dentro del proceso ordinario de la referencia, el cual fue notificado a las partes de dicho 10 Corte Constitucional. Sentencia T-172 de 2016. 11 Ibídem. medio de control el 30 de mayo de 2019, razón por la cual anticipadamente se puede concluir que al actor no se le pretermitió su derecho fundamental al debido proceso. Lo anterior, conforme las últimas actuaciones que se han llevado a cabo dentro del proceso se reparación directa con radicado Nº. 27001-23-31-000-2004-00683-01, las cuales se muestran a continuación: En consonancia con lo mencionado en líneas anteriores, esta Sección entiende que la posible transgresión al derecho fundamental al debido proceso del actor, se origina por la presunta omisión en el decreto de las medidas cautelares solicitadas dentro del medio de control de reparación directa identificado con el radicado Nº. 27001-23-31-000-2004-00683-01, no obstante, como ya se analizó y explicó, es claro que la autoridad judicial accionada no ha transgredido tal garantía, debido a que con providencia de 16 de mayo de 2019, ya hubo un pronunciamiento por parte del Tribunal Administrativo del Chocó respecto de la medida cautelar solicitada por el señor Jesús María Palacios Mosquera. De ahí que no sea posible acceder al amparo deprecado.

2.8. Conclusión Así las cosas, y conforme a lo expuesto, es claro que la presente acción de tutela debe ser negada, con ocasión a que no es posible amparar el derecho fundamental de petición del señor Jesús María Palacios Mosquera, pues la solicitud fue presentada ante una autoridad judicial en el marco de sus competencias judiciales, razón por la cual, se rige por las reglas que el ordenamiento jurídico fijó para la adopción de medidas cautelares en el marco de un proceso ordinario, y no bajo la prerrogativa del artículo 23 de la Constitución Política de 1991.

3. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA: PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación de la Fiscalía General de la Nación, en tanto hizo parte del proceso ordinario identificado con el radicado Nº. 27001-23-31-000-2004-00683-01.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la presente acción constitucional promovida por el señor Jesús María Palacios Mosquera, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Magistrada

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Magistrada

ALBERTO YEPES BARREIRO

Magistrado