CE-11001-03-15-000-2019-02423-00(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR LA FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término estricto y riguroso tratándose de tutela contra providencia judicial / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Superó los seis meses a partir de la ejecutoria de la providencia tutelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante providencia del 2 de noviembre de 2018, confirmó y adicionó la decisión de primera instancia (ff.62-74). La anterior providencia fue notificada por correo electrónico el 14 del mismo mes y año y quedó debidamente ejecutoriada el 19 de noviembre de 2018. (...) el término para presentar la acción de tutela en el presente asunto venció el 19 de mayo de 2019. No obstante, la acción de la referencia fue interpuesta el 30 de mayo de 2019, esto es, después de aproximadamente 11 días, es decir, por fuera del término establecido. (...) el ahora accionante ostenta la calidad de abogado, por lo tanto, debe conocer el precedente jurisprudencial desarrollado por la Corte Constitucional sobre el cual se ha delimitado el ejercicio de la acción de tutela en el sentido de establecer un plazo razonable y oportuno, situación que guarda relación directamente con el inminente riesgo y amenaza a la que están expuestos los sujetos que pretendan dicho amparo, aunado a que la verificación del mismo, debe ser aún más estricto

al dirigirse contra providencias judiciales con el fin de no afectar los principios de seguridad jurídica y de cosa juzgada. El anterior presupuesto de igual manera, se reitera, fue fijado por el Máximo Órgano de Cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como quedó expuesto en párrafos anteriores. En ese orden, no puede el accionante pretender que tales disposiciones sean desconocidas y se proceda al estudio del caso, máxime cuando en el mismo momento en que fue notificado del fallo de segunda instancia conoció el resultado del proceso, pues el Tribunal Administrativo solamente confirmó de manera parcial el reconocimiento de sus pretensiones, y negó la reliquidación de la pensión de cara al régimen especial y la prescripción trienal, las cuales pretende controvertirlas por vía de tutela. Empero, el [actor] dejó pasar un tiempo de inactividad en defensa de sus derechos, inobservando que tal situación implicaba haber actuado de manera inminente en los términos fijados por la jurisprudencia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 929

DE 1976 / DECRETO 1983 DE 2017 - ARTÍCULO 1 - NUMERAL 5

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el requisito de inmediatez, consultar la sentencia de 5 del agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge

Octavio Ramírez Ramírez, de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02423-00(AC)

Actor: SEGUNDO VALENTÍN QUIÑONES CABEZAS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUBSECCIÓN F.

Temas: Inmediatez.

FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia. ASUNTO a) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El señor Segundo Valentín Quiñones Cabezas, obrando en nombre propio, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, con el fin de obtener la declaratoria de la nulidad de la Resolución RDP 007579 del 25 de febrero de 2015 y en su lugar, ordenar la reliquidación de la pensión jubilación con el 100% del promedio de lo devengado durante los últimos 6 meses de conformidad con lo expuesto en el Decreto 959 de 1976. De igual manera, solicitó la indexación de la primera mesada, la devolución de los descuentos irregulares realizados por concepto de salud y la no prescripción trienal de las mesadas. La demanda correspondió en primera instancia al Juzgado Veintiocho Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, quien en sentencia del 24 de febrero

de 2017, declaró nulo parcialmente el acto administrativo acusado en lo relacionado con la indexación de la primera mesada pensional y negó las demás pretensiones. Las partes presentaron recurso de apelación contra la anterior decisión. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en providencia del 2 de noviembre de 2018 adicionó y confirmó la decisión emitida por el Juzgado. b) Inconformidad Afirmó que las accionadas incurren en una vía de hecho al proferir las decisiones mediante las cuales le han negado el derecho a la reliquidación de la reliquidación de la pensión de conformidad con lo establecido en el Decreto 929 de 1976, es decir, con el 100% del promedio de los factores salariales devengados en los últimos 6 meses de servicio al pertenecer al régimen especial de los empleados de la Contraloría General de la República. Añadió que no procede la prescripción trienal teniendo en cuenta que las reclamaciones presentadas para reliquidar la pensión fueron presentadas desde el 15 de septiembre de 2008. Por otra parte, precisó que el Tribunal accionado incurre en un yerro al considerar que la reliquidación de su pensión debió ceñirse a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y desconoció el precedente contenido en la sentencia del 11 de octubre de 1994, emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, expediente 7639, mediante la cual se fijó que debía tenerse en cuenta el régimen

especial de los empleados de la Contraloría General de la República, establecido en los Decretos 3135 de 1968, 929 de 1976 y 1045 de 1978. Además, señaló que para la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, es decir, el 1.º de abril de 1994, tenía 53 años de edad y había prestado 23 años de servicio, por lo que debió ser aplicado el régimen especial en su integridad y respetando los derechos adquiridos. Sostuvo que procede la protección de sus derechos de conformidad con los argumentos de la sentencia T-236 de 2006, que dispone la procedencia del amparo constitucional cuando se trata de un sujeto especial de protección al ser adulto de la tercera edad. Manifestó que la falta de pago de la prestación o su disminución genera un alto grado de afectación a los derechos fundamentales. Argumentó que tiene una serie de gastos que ascienden a $3.481.639, razón por la cual requiere de la reliquidación porque actualmente se encuentra devengando $3.209.458,33. Advirtió que cumple con el requisito de inmediatez y que solamente en abril de 2019 conoció la resolución mediante la cual la UGPP dio cumplimiento al fallo de segunda instancia proferido en el proceso de nulidad y restablecimiento de derecho, acto administrativo que no resulta acorde con la normativa que regula el régimen especial establecido en el Decreto 929 de 1976. PRETENSIONES Solicitó amparar los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital, protección social, vida digna, protección al adulto mayor y a los derechos

adquiridos. En consecuencia, dejar sin efectos las sentencias del 24 de febrero de 2017 y del 2 de noviembre de 2018 proferidas por el Juzgado Veintiocho Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2015-00701. En su lugar, ordenar a la autoridad judicial que emita un nuevo fallo mediante el cual reconozca la reliquidación de la pensión de conformidad con el régimen especial contenido en el Decreto 929 de 1976.

CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F (ff. 45-48) El magistrado Luis Alfredo Zamora Acosta solicitó negar el amparo invocado al considerar que en la sentencia acusada no existe la configuración de un defecto fáctico o sustantivo, que evidencie la flagrante vulneración de los derechos fundamentales del accionante. Manifestó que la decisión fue emitida en acatamiento a las normas legales, constitucionales y al precedente judicial, así como del análisis de la situación fáctica expuesta por el accionante. Adujo que la interpretación emitida no constituye una vulneración por cuanto en el ejercicio de su autonomía adoptó un criterio y una interpretación correcta sobre las normas que regulan el caso en cuanto al contenido del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y su régimen de transición. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la

Constitución Política y el numeral 5.° del artículo 1.° del Decreto 1983 de 20171, el cual regula que: «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada». Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y el Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos). La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de

la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes: (i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) 1 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018

de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de 2013, T509 de 2013, , T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015. 3 Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-0002012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la

decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política. Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico. El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1. ¿Transcurrieron más 6 meses entre la fecha de ejecutoria de la providencia del 2 de noviembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y la presentación de la acción de tutela?

2. En caso de una respuesta positiva: ¿Está justificada la inactividad de la parte accionante para presentar la acción de la referencia?

Para resolver el problema así planteado se abordará la siguiente temática: (I) Interposición de la acción de tutela. Veamos: - Interposición de la acción de tutela El señor Segundo Valentín Quiñones Cabezas pretende a través de la presente acción de tutela que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital, protección social, vida digna, protección al adulto mayor y a los derechos adquiridos, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y el Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda. Pues bien, en primer lugar se advierte que el señor Segundo Valentín Quiñones

Cabezas, obrando en nombre propio, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución RDP 007579 del 25 de febrero de 2015 y como consecuencia, ordenar la reliquidación de la pensión, con el 100% del promedio de lo devengado durante los últimos 6 meses de servicio, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 929 de 1976. De igual manera, solicitó la indexación de la primera mesada, la devolución de los descuentos irregulares realizados por concepto de salud y la no prescripción trienal de las mesadas. El Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Bogotá en providencia del 24 de febrero de 2017 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad parcial de la Resolución RDP 007579 del 25 de febrero de 2015 en lo referente a la indexación de la primera mesada pensional y negó las demás pretensiones (ff.35-48). Las partes apelaron la anterior decisión. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante providencia del 2 de noviembre de 2018, confirmó y adicionó la decisión de primera instancia (ff.62-74). La anterior providencia fue notificada por correo electrónico el 14 del mismo mes y año5 y quedó debidamente ejecutoriada el 19 de noviembre de 20186, de conformidad con la constancia que obra a folio 105 vto del

expediente. Ahora bien, teniendo en cuenta que la procedencia del amparo amerita el cumplimiento de los requisitos de procedencia, para el caso objeto de estudio, en relación con el término de inmediatez, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante providencia del 5 de agosto de 20147, explicó que el mencionado requisito cobra mayor relevancia cuando el recurso de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales, toda vez que se encuentran en juego los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. Por lo anterior, la corporación en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20148, acogió como regla general un plazo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la providencia, según el caso. En ese orden de ideas, el término para presentar la acción de tutela en el presente asunto venció el 19 de mayo de 2019. No obstante, la acción de la referencia fue interpuesta el 30 de mayo de 2019 (F.1), esto es, después de aproximadamente 11 días, es decir, por fuera del término establecido. Al respecto, se reitera que los seis meses como término prudencial para presentar la acción de tutela empiezan a contarse desde la notificación o ejecutoria de la providencia que se discute, según el caso. Lo anterior, en razón a que la acción de tutela busca la protección inmediata y efectiva de derechos fundamentales amenazados o vulnerados, y cuando se promueve contra una autoridad judicial lo que se cuestiona es una acción u omisión dentro de un proceso. En el escrito de tutela el accionante manifiesta que cumple con el requisito de

inmediatez y que solamente en abril de 2019 conoció la resolución mediante la cual la UGPP dio cumplimiento al fallo de segunda instancia proferido en el proceso de nulidad y restablecimiento de derecho, acto administrativo que no resulta acorde con la normativa que regula el régimen especial establecido en el Decreto 929 de 1976. En primer lugar, resulta procedente indicar que el ahora accionante ostenta la calidad de abogado, por lo tanto, debe conocer el precedente jurisprudencial desarrollado por la Corte Constitucional sobre el cual se ha delimitado el ejercicio de la acción de tutela en el sentido de establecer un plazo razonable y oportuno, situación que guarda relación directamente con el inminente riesgo y amenaza a la que están expuestos los sujetos que pretendan dicho amparo, aunado a que la verificación del mismo, debe ser aún más estricto al dirigirse contra providencias 5 Según lo visto en la página oficial de la página de consulta de procesos judiciales https://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/ConsultaJusticias21.aspx? EntryId=37Yj7lPAlnjpXGFewKB3bnL7Ug0%3d 6Código General del Proceso. Artículo 302. Ejecutoria. "… Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos”. 7 C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), Demandante:

Alpina Productos Alimenticios S.A. 8 Ibidem. judiciales con el fin de no afectar los principios de seguridad jurídica y de cosa juzgada. El anterior presupuesto de igual manera, se reitera, fue fijado por el Máximo Órgano de Cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como quedó expuesto en párrafos anteriores. En ese orden, no puede el accionante pretender que tales disposiciones sean desconocidas y se proceda al estudio del caso, máxime cuando en el mismo momento en que fue notificado del fallo de segunda instancia conoció el resultado del proceso, pues el Tribunal Administrativo solamente confirmó de manera parcial el reconocimiento de sus pretensiones, y negó la reliquidación de la pensión de cara al régimen especial y la prescripción trienal, las cuales pretende controvertirlas por vía de tutela. Empero, el señor Quiñones Cabezas dejó pasar un tiempo de inactividad en defensa de sus derechos, inobservando que tal situación implicaba haber actuado de manera inminente en los términos fijados por la jurisprudencia. Ahora, en cuanto al argumento que tuvo conocimiento del cumplimiento de lo ordenado solamente en abril de 2019 cuando la UGPP expidió la Resolución sobre la indexación de la primera mesada, la Subsección precisa que si lo pretendido es controvertir el contenido de dicho acto administrativo, debe ejercer los recursos ordinarios establecidos tanto para solicitar la reposición y/o apelación. De igual manera, si lo que pretende es solicitar el cumplimiento de la sentencia judicial, que considera desconocida por la UGPP, deberá acudir a los medios de control

ordinarios, pero tal situación no puede ser resuelta por vía de tutela, ya que, se reitera, es un mecanismo preferente y sumario que procede para la protección inmediata de los derechos fundamentales. Por otra parte, indicó que es sujeto especial de protección constitucional por su edad de 78 años y que la falta de pago de la prestación o su disminución genera un alto grado de afectación a los derechos fundamentales. Argumentó que tiene una serie de gastos que ascienden a $3.481.639, por lo que requiere de la reliquidación porque actualmente se encuentra devengando $3.209.458,33, sumado a su estado de salud, razón por la cual debe proceder el amparo constitucional, debido a que resultan afectados sus derechos y por lo tanto, es necesaria la intervención del juez de tutela. Frente a lo anterior, se tiene que el señor Segundo Quiñones cuenta con 78 años de edad y conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional9 es considerado como persona de la tercera edad. Sin embargo, para flexibilizarse el requisito de subsidiariedad es necesario demostrar otras circunstancias que ameriten la intervención del Juez Constitucional. Así las cosas, el accionante aportó prueba de sus padecimientos de salud y de los recibos de pago que debe sufragar, empero, no existe certeza que actualmente se encuentre en un estado de indefensión y necesidad económica para cumplir los mismos, pues si bien actualmente percibe una pensión que es más baja de lo que pretende, sí está garantizado su mínimo vital. Tampoco puede determinarse que el presunto perjuicio haya sido ocasionado

como consecuencia de la negativa en el reconocimiento de la reliquidación, ya que, como lo ha reiterado, es un asunto que ha venido reclamando desde el año 2008 y que fue resuelto en el 2018 ante un juez ordinario, que en el ejercicio de sus competencias, consideró pertinente negar lo pretendido. Sentencia que actualmente hace tránsito a cosa juzgada. 9 Sentencias T-844/14 y T-047-15 En consecuencia, se rechazará por improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Segundo Valentín Quiñones Cabezas en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y el Juzgado Veintiocho Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, por cuanto no reunió el requisito de inmediatez señalado constitucionalmente para el efecto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Segundo Valentín Quiñones Cabezas en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y el Juzgado Veintiocho Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, de conformidad con lo aquí expuesto.

Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991). Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

En Comisión

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS