CE-11001-03-15-000-2019-02661-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ - No se interpuso en un término razonable / FLEXIBILIZACIÓN DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ - Teniendo en cuenta la situación personal del peticionario / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Por desplazamiento forzado En el caso concreto, transcurrieron más de seis meses entre la notificación del auto controvertido y la interposición de la acción de tutela. La prueba de esta afirmación consiste en que tal providencia se profirió el 13 de noviembre de 2018 y se notificó el 23 de noviembre de 2018. Sin embargo, la acción de tutela se presentó el 4 de junio de 2019, esto es, luego de transcurrido un lapso de seis (6) meses y doce (12) días. Esto, en principio, no significa el incumplimiento del requisito de inmediatez, ya que el solo paso del tiempo no demuestra su inobservancia. Sin embargo, al revisar las pautas establecidas por la Sala Plena del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional no se encuentra acreditada una situación que justifique la interposición de la acción de tutela luego de transcurrido ese tiempo. Bien podría argumentarse que dada su presunta calidad de víctimas del conflicto armado los requisitos exigidos para la tutela contra providencias judiciales deberían flexibilizarse. Justamente, la Corte Constitucional ha señalado que una de las condiciones a tener en cuenta en el estudio de la inmediatez es “la situación personal del peticionario”. Sin embargo, en el caso no

se comprobó que aquellos estuvieran en un “estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad [o] incapacidad física” que les haya impedido interponer la acción con antelación. Máxime si se considera que los interesados cuentan con el consejo profesional de su apoderado del medio de control de reparación directa. Tampoco expusieron un motivo válido que justifique su inactividad. Únicamente, indicaron que se cumple el requisito de inmediatez, en razón a que no se han superado los seis meses dispuestos por la jurisprudencia, pues “el auto de cúmplase (…) fue notificado por estados del 5 de marzo de 2019”. Argumento que no es de recibo […]. En consecuencia, en el caso analizado no hay lugar a flexibilizar el requisito de inmediatez de la tutela contra providencias judiciales, pese a involucrar a presuntas víctimas del conflicto armado. Por lo que se declarará la improcedencia de la acción de tutela, debido al incumplimiento de esa condición.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02661-00(AC)

Actor: LUZ ESTELLA BORJA LEAL Y OTROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Temas: Tutela contra providencia judicial. Requisitos generales de

procedencia de la acción. La inmediatez. Caducidad del medio de control de reparación directa por desplazamiento forzado. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por Luz Estella Borja Leal, José Alberto Borja Cuartas y Walter de Jesús Borja Cuartas, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1983 de 2017. ANTECEDENTES Los señores Luz Estella Borja Leal, José Alberto Borja Cuartas y Walter de Jesús Borja Cuartas, mediante apoderado, interpusieron acción de tutela contra el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad y al acceso a la administración de justicia.

1. Pretensiones Las pretensiones de la tutela son las siguientes: “1. Solicito se tutelen los Derechos Fundamentales al a la (sic) igualdad, al acceso a la Justicia, a las garantías judiciales y a la protección judicial de la parte accionante y en consecuencia se revoque el auto del Consejo de Estado, proferido el 13 de noviembre de 2018, mediante la cual revocó la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentido de declarar la caducidad de la acción respecto del desplazamiento forzado de los demandantes.

“2. Como consecuencia de lo anterior ruego que: a. Ordene dejar sin efectos la decisión de segunda instancia proferida por Consejo de Estado dentro del proceso radicado número 05001233300020170151201 (62326). b. Declare que respecto de la demanda promovida por Luz Estella Borja Leal y Otros, debe aplicarse los criterios establecidos en el

precedente jurisprudencial sobre la caducidad en casos de desplazamiento forzado y se establezca que al igual que en el precedente referido, el desplazamiento forzado es un daño continuado y se permita el debate probatorio acreditar su configuración y la cesación si el del caso.”1 1 Folio 11.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La compañera permanente de José Oliverio Molina, y ahora tutelante, junto con sus hijos y demás familiares presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación – Presidencia de la República, Ministerio del Interior, Ministerio de Defensa – Policía Nacional y Ejército Nacional. Pretendían obtener indemnización por los perjuicios materiales e inmateriales sufridos por la muerte del señor Molina y por el desplazamiento forzado del que fueron víctimas.

En la demanda del medio de control, relataron que el asesinato lo cometieron miembros de las Autodefensas Unidas de Colombia, dada la pertenencia del señor Molina a la Unión Patriótica, quien además fungió como secretario del sindicato Sintainagro. Asimismo, indicaron que tras el homicidio, los militantes de ese grupo al margen de la ley empezaron a amenazarlos. Motivo por el que se vieron en la obligación de desplazarse del municipio de Apartadó, en el que residían. 2.2. El 22 de agosto de 2018, el Tribunal Administrativo de Antioquia celebró audiencia inicial, en la que declaró no probada la excepción de caducidad propuesta por la demandada. Explicó que al tratarse de un desplazamiento

forzado, susceptible de ser calificado como un crimen de lesa humanidad, no opera la caducidad de la acción. Decisión que fue apelada por la Presidencia de la República. 2.3. Mediante providencia de 13 de noviembre de 2018, el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A señaló que las reglas de la caducidad no deben aplicarse a la muerte del señor Molina, en razón a que parece tratarse de un caso que involucra un crimen de lesa humanidad. Sin embargo, frente al presunto desplazamiento forzado del que fueron víctimas los familiares del señor Molina, aseguró que no se encontró soporte probatorio, al menos sumario, del que se desprenda ese hecho. Por ese motivo, concluyó que “se declarará caducada la acción de reparación directa presentada por desplazamiento forzado, por cuanto los hechos ocurrieron el 27 de febrero de 1993 y la demanda se presentó el 25 de mayo de 2017”2. 2 Folio 323. Anexo.

3. Fundamentos de la acción 3.1. Los tutelantes argumentaron que el Consejo de Estado incurrió en desconocimiento del precedente, porque no tuvo en consideración la jurisprudencia según la que el desplazamiento forzado constituye un daño continuado. Al ser así, la caducidad no se contabiliza tal como lo plantea el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. Todo lo contrario, se cuenta desde que cesa el daño, es decir desde que se producen las condiciones necesarias de seguridad para el retorno al lugar de origen, mas no a partir del momento en que ocurrieron los hechos.

Precedente que aseguró está contenido en las sentencias de 26 de julio de 2011

(Exp. 2011-00452-01) y 23 de marzo de 2017 (Exp. 41037) del Consejo de Estado. 3.2. Añadió que según ese precedente el estudio de la caducidad en casos de desplazamiento forzado no exige prueba sumaria que acredite la existencia de tal hecho victimizante. Realmente, el escenario natural para demostrar que el desplazamiento forzado sí existió es en el curso de la etapa probatoria, no antes. Por consiguiente, los actores reprocharon que al momento de determinar si había operado o no la caducidad se haya concluido que no existía prueba sobre la existencia del desplazamiento forzado, pues esa no era la oportunidad procesal para hacerlo. Además, recordaron que por la naturaleza misma de ese fenómeno el recaudo probatorio se dificulta. Justamente, las pruebas solicitadas a las Personerías de Apartadó y de Medellín, y a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas estaban encaminadas a corroborar la existencia del desplazamiento forzado. Finalmente, mencionaron que se cumple el requisito de inmediatez, ya que no ha transcurrido más de seis meses entre la interposición de la tutela y “el auto de cúmplase (…) notificado por estados del 5 de marzo de 2019”3.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto de 10 de junio de 2019, se admitió la acción de tutela interpuesta contra el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, se vinculó a la Nación – Presidencia de la República, al Ministerio de Defensa –

Policía Nacional – Ejército Nacional, al Ministerio del Interior, al Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Oralidad y a los demandantes del medio de control de reparación directa (que no acudieron a la tutela)4 como terceros interesados y se ordenó surtir la correspondiente notificación. 3 Folio 12. 4.2. La Policía Nacional argumentó lo siguiente: 4.2.1. La tutela es improcedente, porque no satisface el requisito de inmediatez. 4.2.2. No existe vulneración de derechos fundamentales, ya que en el caso operó la caducidad del medio de control de reparación directa. Esta se presentó luego de transcurridos dos años de la ocurrencia del hecho. 4.2.3. No se cumplió con la carga argumentativa suficiente, pues los tutelantes no explicaron por qué los hechos constituyen delitos de lesa humanidad. 4.3. El Ministerio de Defensa Nacional sostuvo que la tutela es improcedente, debido a que no cumple el requisito de inmediatez, ya que esta se presentó luego de que transcurrieran seis meses de notificado el auto controvertido. Además, señaló que no se expuso justificación sobre la inactividad, y de haberlo hecho lo cierto es que la situación ya se debatió ante el juez natural. 4.4. El Ministerio del Interior aseguró que la decisión obedeció a la falta de prueba, al menos sumaria, que acreditara el presunto desplazamiento y que, en todo caso, la providencia controvertida la profirió el máximo órgano de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela contra providencias judiciales

La acción de tutela contra providencias judiciales es procedente. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales5 y especiales6 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. 4 María Norma Leal de Borja, Sandra María Borja Leal, Julie Andrea Borja Leal, Astrid Eugenia Cepeda Borja, Madelen Roman Borja, las sucesiones de José Oliverio Molina y Pedro Nel Borja. 5 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 6 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. En todo caso, como su procedencia es excepcional, la interpretación de los

requisitos generales y de los defectos específicos de la providencia debe ser restrictiva, a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso de amparo, y exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de la acción.

2. Planteamiento del problema jurídico Con base en los argumentos expuestos, corresponde a la Sala determinar si la acción interpuesta cumple con los requisitos generales para la procedencia de la tutela en contra de providencias judiciales, especialmente el de inmediatez.

3. El caso sub examine no cumple con el requisito de inmediatez como presupuesto formal de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 3.1. Uno de los requisitos generales para que la tutela contra providencias judiciales proceda es que se acredite que la acción se interpuso en un plazo razonable. Este requisito se conoce como inmediatez.

Sobre este, en la sentencia de unificación SU-391 de 2016, la Corte Constitucional aseguró que “No existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, sino que es al juez de tutela a quien le corresponde evaluar, a la luz de las circunstancias de cada caso concreto, lo que constituye un término razonable”7. Por ende, para analizar si este requisito se cumple o no, la Corte Constitucional brindó cinco criterios: i) la situación personal del peticionario; ii) si la vulneración de derechos fundamentales se extiende en el tiempo; iii) la naturaleza de la vulneración; iv) la actuación contra la que se dirige la tutela; y v) los efectos de la

tutela. Específicamente, en materia de tutela contra providencia judicial, la Corte Constitucional -en la sentencia de unificación citadaaseguró que “el requisito de inmediatez tiene una relevancia particular en los casos de tutela contra providencias judiciales, de manera que la verificación de su cumplimiento debe ser aún más estricta que en otros casos, por cuanto la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente” (Negrilla fuera de texto)8. 3.2. Precisamente, en razón a que el análisis de la procedencia de tutela contra providencias judiciales debe ser más riguroso, la Sala Plena del Consejo de Estado9 –en sentencia de 5 de agosto de 2014– sentó como regla general un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación de la providencia judicial 7 Corte Constitucional. Sentencia de unificación SU-391 de 2016. 8 Corte Constitucional. Sentencia T-594 de 2008. enjuiciada o de su ejecutoria, por considerarlo un término prudencial para que el interesado interponga la acción. Sin embargo, dicha providencia también acudió a unas pautas, para examinar las excepciones a esa regla general, “además de tener como pauta el término de seis meses, se debe analizar también:“(…) (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos

fundamentales del interesado; (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición.” (Negrillas fuera de texto) Así las cosas, tanto las reglas fijadas en la SU-391 de 2016 como en la providencia de esta alta corte son válidas para estudiar el presupuesto de la inmediatez. Por esto, se concluye que el estudio del requisito de inmediatez, además de considerar el lapso de seis meses, debe consultar los demás criterios establecidos en la jurisprudencia constitucional y los sentados por el Consejo de Estado. De manera tal que caso a caso se estudie el cumplimiento de este requisito, atendiendo a sus particularidades, sin que el solo paso del tiempo constituya el criterio exclusivo para efectuar ese estudio. 3.3. En el caso concreto, transcurrieron más de seis meses entre la notificación del auto controvertido y la interposición de la acción de tutela. La prueba de esta afirmación consiste en que tal providencia se profirió el 13 de noviembre de 2018 y se notificó el 23 de noviembre de 201810. Sin embargo, la acción de tutela se presentó el 4 de junio de 2019, esto es, luego de transcurrido un lapso de seis (6) meses y doce (12) días. 3.4. Esto, en principio, no significa el incumplimiento del requisito de inmediatez, ya que el solo paso del tiempo no demuestra su inobservancia. Sin embargo, al revisar las pautas establecidas por la Sala Plena del Consejo de Estado y de la

Corte Constitucional no se encuentra acreditada una situación que justifique la interposición de la acción de tutela luego de transcurrido ese tiempo. 3.4.1. Bien podría argumentarse que dada su presunta calidad de víctimas del conflicto armado los requisitos exigidos para la tutela contra providencias judiciales deberían flexibilizarse. Justamente, la Corte Constitucional ha señalado que una de las condiciones a tener en cuenta en el estudio de la inmediatez es “la situación personal del peticionario”. 9 Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 10 Información obtenida de la página web del Consejo de Estados, módulo “Consulta de procesos”. Sin embargo, en el caso no se comprobó que aquellos estuvieran en un “estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad [o] incapacidad física”11 que les haya impedido interponer la acción con antelación. Máxime si se considera que los interesados cuentan con el consejo profesional de su apoderado del medio de control de reparación directa. 3.4.2. Tampoco expusieron un motivo válido que justifique su inactividad. Únicamente, indicaron que se cumple el requisito de inmediatez, en razón a que no se han superado los seis meses dispuestos por la jurisprudencia, pues “el auto de cúmplase (…) fue notificado por estados del 5 de marzo de 2019”12. Argumento que no es de recibo, debido a que en la Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 2014, esta Corporación explicó que el plazo prudencial para la

interposición de la tutela contra decisiones judiciales son seis meses contados a partir de la notificación de la providencia controvertida. Esto significa que la Sala Plena del Consejo de Estado ya determinó desde qué momento se contabiliza tal lapso descartando interpretaciones como la planteada por los tutelantes. 3.5. En consecuencia, en el caso analizado no hay lugar a flexibilizar el requisito de inmediatez de la tutela contra providencias judiciales, pese a involucrar a presuntas víctimas del conflicto armado. Por lo que se declarará la improcedencia de la acción de tutela, debido al incumplimiento de esa condición. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por Los señores Luz Estella Borja Leal, José Alberto Borja Cuartas y Walter de Jesús Borja Cuartas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. De no ser impugnada, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. 11 Corte Constitucional. Sentencia T-158 de 2006. 12 Folio 12. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

MILTON CHAVES GARCÍA

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero