CE-11001-03-15-000-2019-02674-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Ampara / MEDIO

DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /

RELIQUIDACIÓN DE LA MESADA PENSIONAL / CONDENA EN COSTAS / DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL - Configuración Corresponde a la Sala determinar (…), si la condena en costas que efectuó el órgano judicial, desconoció pronunciamientos del Consejo de Estado. (…) [L]a Sala aprecia que el Tribunal Administrativo del Tolima, con la decisión de condenar en costas al accionante, se apartó del criterio actual de esta Corporación, respecto de situaciones similares, entratándose de la liquidación del monto pensional con la inclusión de los factores -IBLy en las que ha concluido que frente a la indefinición jurídica del régimen aplicable, la parte vencida en el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho goza del amparo al acceso a la administración de justicia. (…) [De modo que,] [l]a línea jurisprudencial [citada] resulta aplicable al sub-lite y permite sustentar el amparo del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia del accionante. En ese orden, se dejará sin efecto la condena en costas incluidas las agencias en derecho, toda vez que el mecanismo tutelar se activó para controvertir una decisión -del 24 de enero de 2019expedida en un escenario donde la definición de los factores para la liquidación de la pensión de los docentes -IBLno contaba con un criterio jurídico unánime. (…) [En consecuencia,] (…) como el juicio

valorativo efectuado por el Tribunal Administrativo del Tolima incurrió en desconocimiento del precedente judicial respecto de casos similares, se accederá al amparo, en el sentido de dejar sin efectos la condena en costas impuesta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02674-00(AC)

Actor: OMAR MORENO HERNÁNDEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Como el proyecto de fallo presentado por el Consejero de Estado William Hernández Gómez no fue aprobado, procede la Sala a presentar ponencia de

mayoría en los siguientes términos:

1. La acción de tutela El señor Omar Moreno Hernández, a través de apoderado, promueve acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Tolima por la expedición de la sentencia de reemplazo del 24 de enero de 2019 proferida en cumplimiento del fallo de tutela de fecha 15 de noviembre de 2018, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado y, depreca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad y al acceso a la administración de justicia. 1.1. Pretensiones En el escrito tutelar, se solicita amparar los derechos fundamentales del accionante al debido proceso, la igualdad y al acceso a la administración de justicia y, en consecuencia, se ordene dejar sin efectos el numeral tercero de la

sentencia del 24 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que condenó al pago de agencias en derecho por valor de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes. 1.2. Hechos de la solicitud 1.2.1. El accionante presentó demanda en el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con la finalidad de controvertir la Resolución núm. 5398 del 24 de agosto del 2015, mediante la cual se le reconoció pensión de jubilación, y lograr la inclusión de los factores salariales omitidos en la liquidación. 1.2.2. La demanda correspondió al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Ibagué y se le asignó el radicado núm. 73-001-33-33-003-2016-00074-00. El 14 de julio de 2017, se profirió sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones. 1.2.3. Interpuesto el recurso de apelación, el 26 de noviembre del 2018, el Tribunal Administrativo del Tolima revocó la decisión recurrida, denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas de primera y segunda instancia a la parte demandante. 1.2.4. Contra la anterior decisión, el accionante formuló acción de tutela solicitando se ordene al Tribunal Administrativo del Tolima proferir nueva providencia conforme al criterio del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010. 1.2.5. El 19 de abril de 2018, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo

de Estado, negó la solicitud de amparo y, en segunda instancia, la Sección Cuarta de esta Corporación, mediante providencia del 15 de noviembre del 2018, revocó el fallo recurrido y ordenó dictar providencia de reemplazo conforme a las normas que regulan el régimen pensional de los docentes. 1.2.6. En acatamiento del fallo de tutela proferido por la Sección Cuarta, el Tribunal Administrativo del Tolima, el 24 de enero de 2019, profirió sentencia de reemplazo, mediante la cual revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas de primera y segunda instancia a la parte demandante. 1.3. Fundamentos jurídicos del accionante El apoderado judicial del accionante considera que el Tribunal Administrativo del Tolima, al condenar en costas, desconoció pronunciamientos del Consejo de Estado, en los cuales, en casos similares, se adoptó la postura de amparar el acceso a la administración de justicia y se ordenó dejar sin efectos la condena en costas. 1.4. Actuación Procesal La acción de tutela fue admitida mediante auto del 7 de junio de 20191 en el que se ordenó notificar como demandados a los magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima y, como tercero interesado en las resultas del proceso, a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG, para que dentro del término de dos días y en uso de su derecho a la defensa, rindieran el respectivo informe. El 24 de julio del presente año, en Sala de la Sección Segunda, Subsección A, se

discutió el proyecto de sentencia y, como no fue aprobado, se ordenó trasladar el expediente al Despacho del actual consejero ponente para elaborar nueva ponencia2. 1 Folios 12. 2 Folio 49. 1.5. Intervenciones 1.5.1. Ministerio de Educación Nacional. El jefe de la oficina asesora jurídica del Ministerio de Educación Nacional —–MEN —–, solicita se declare la improcedencia de la acción de tutela porque la providencia acusada no incurre en vía de hecho y, depreca desvincular al Ministerio de Educación Nacional, toda vez que los derechos y demás garantías reclamadas por el accionante no han sido transgredidos por esa entidad3.

2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el numeral 5.º del Artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1983 de 2017, según el cual «[l]as acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si es procedente instaurar una nueva acción de tutela contra la sentencia expedida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 24 de enero de 2019, en cumplimiento del fallo de tutela emitido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 15 de noviembre de 2018 y, en segundo lugar, una vez determinada la procedencia de la vía de amparo, examinar si la condena en costas que efectuó el órgano judicial, desconoció

pronunciamientos del Consejo de Estado. 2.3. De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera 3 Folios 28 a 31. que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública». El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas. Estos artículos, posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional, en sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizar la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados. En este entendido, la jurisprudencia constitucional ha evolucionado en torno a la

consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, desarrollando diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 2005, en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar su procedencia una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedibilidad las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia

judicial de naturaleza «excepcional». En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental absoluto, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, (viii) violación directa de la Constitución. La Corte hizo especial hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales, vicios o defectos. El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 2012 , unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 2014 acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de inmediatez que debe considerarse en cada caso

concreto, de acuerdo con los parámetros señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.4. Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra la sentencia de reemplazo del 24 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que revocó la sentencia de primera instancia y condenó en costas. 2.4.1. El asunto tiene relevancia constitucional, puesto que se centra en la discusión de una presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad y al acceso a la administración de justicia. 2.4.2. Se agotaron los medios de defensa judicial, comoquiera que contra el fallo objeto de la acción de tutela, no proceden otros medios ordinarios de defensa, ni las causales previstas para la interposición del recurso extraordinario de revisión. 2.4.3. Se presentó con inmediatez, porque la sentencia examinada es de fecha 24 de enero de 2019 y la acción se instauró el 31 de mayo de 2019, con lo cual se satisfacen los parámetros fijados por la Sala Plena del Consejo de Estado, sobre el término para su ejercicio, que no debe sobrepasar los seis meses. 2.4.4. Los hechos y los argumentos en que se fundamenta la acción de tutela guardan coherencia lógica y temporal. 2.4.5. La presente demanda no se dirige a controvertir una sentencia de tutela. Sobre el particular, resulta necesario acudir a los siguientes: 2.4.5.1. Hechos probados La Sala encuentra al examinar el expediente contentivo del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho, los siguientes elementos de prueba:

2.4.5.1.1 El señor Omar Moreno Hernández presentó demanda en el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con la finalidad de controvertir la legalidad de la Resolución núm. 5398 del 24 de agosto del 2015, mediante la cual se le reconoció pensión de jubilación, y lograr la inclusión de los factores salariales omitidos en la liquidación4. 2.4.5.1.2. La demanda correspondió al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Ibagué y se le asignó el radicado núm. 73-001-33-33-003-2016-00074-00. El 14 4 Folios 9 a 14 del expediente en préstamo. de julio de 2017, se profirió sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones5. 2.4.5.1.3. Interpuesto el recurso de apelación, el 26 de noviembre del 2018, el Tribunal Administrativo del Tolima revocó la decisión recurrida, denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas en primera y segunda instancia a la parte demandante6. 2.4.5.1.4. Contra la anterior decisión, el accionante formuló acción de tutela para que se impartiera aplicación a la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante fallo del 19 de abril de 2018, negó la acción de tutela. Interpuesta la impugnación, la Sección Cuarta de esta Corporación, revocó la decisión con fundamento en las

siguientes razones: […] 2.3. En el caso concreto, la Sala advierte que si bien el Tribunal Administrativo de Tolima señaló que los docentes estaban sujetos a normas especiales, concretamente a las contenidas en la Ley 91 de 19897, terminó aplicando de manera indebida las reglas fijadas por la Corte Constitucional en la sentencia SU395 de 2017 (que reiteró lo señalado en las providencias C–258 de 2013 y SU– 230 de 2015) que no fijó reglas de interpretación sobre el régimen docente, que es el caso de la parte actora. En lo pertinente, la sentencia cuestionada dice: «considera la Sala que independientemente de la fecha de adquisición del derecho pensional, debe acogerse la tesis plasmada por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación SU 395 de 22 de junio de 2017, cuyo texto completo fue publicado en el presente mes, teniendo en cuenta el carácter vinculante de las sentencias de unificación que emite la alta Corporación, las cuales con obligatorias en razón a sus efectos erga omnes y de cosa juzgada constitucional y que baste tan solo una sentencia para que exista un precedente a seguir». 5 Folios 87 a 96 ibídem. 6 Folios 125 a 131 ibídem. 7 LEY 91 DE 1989. “Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […]

2. Pensiones:

A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las

Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible>

B. Para los docentes vinculados a partir del 1. de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible>. 2.4. Siendo así, la Sala estima que la providencia objeto de tutela incurrió en defecto sustantivo por indebida aplicación de las reglas fijadas en la sentencia SU395 de 2017 (que reiteró lo señalado en las providencias C–258 de 2013 y SU– 230 de 2015). Por lo tanto, revocará la providencia impugnada. En su lugar, concederá el amparo solicitado, dejará sin efectos la sentencia del 26 de febrero de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Tolima y ordenará a ese mismo

tribunal que dicte una sentencia de reemplazo, en la que tenga en cuenta las consideraciones expuestas en esta providencia. 2.5. Por último, se precisa que, por respeto a la autonomía funcional del juez de instancia, esta Sección, como juez de tutela, no puede indicarle la norma que debe aplicar para resolver el caso. Por lo tanto, será el Tribunal Administrativo de Risaralda el encargado de dictar la sentencia de reemplazo, conforme con las normas que regulan el asunto. […] Y en la parte resolutiva, ordenó lo siguiente:

1. REVOCAR la sentencia impugnada. En su lugar, amparar los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso del señor Omar Moreno Hernández, por las razones expuestas en esta providencia. En consecuencia, se dispone: 1.1. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 26 de febrero de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Tolima en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho número 73001-33-33-003-2016-00074-01. 1.2. ORDENAR al Tribunal Administrativo del Tolima que, en el término de 20 días, contados a partir de la notificación de esta providencia, dicte una sentencia de reemplazo en la que tenga en cuenta las consideraciones aquí expuestas8. 2.4.5.1.4. El Tribunal Administrativo del Tolima, en acatamiento de la orden judicial de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, profirió sentencia de reemplazo el 24 de enero de 2019, dispuso revocar la sentencia del 14 de julio de 2018, proferida

por el Juzgado Tercero Administrativo de Ibagué, denegar las pretensiones y condenar en costas a la parte accionante9. 2.4.5.1.5. El Tribunal sustentó la decisión de condenar en costas en los siguientes aspectos: 8 Tanto el contenido del fallo del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A como el emitido por la Sección Cuarta, aparecen publicados en la página de consulta de procesos del Consejo de Estado. 9 Folio 4 a 19. […] El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso. De conformidad con lo anterior, se observa que el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Así mismo, el numeral 4 ibídem señala que cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. Finalmente el numeral 8 ibídem consagra que solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. Al respecto, según lo enseñado por el Consejo de Estado10, la condena en costas

dentro del nuevo ordenamiento procesal administrativo, Ley 1437 de 2011, tiene dos ítems: un estándar objetivo que contempla que toda sentencia que se profiera dentro de la jurisdicción contenciosa administrativa debe disponer la condena en costas, conforme las reglas del Código General del Proceso, y otro estándar que determina el juez, que tiene que ver con la revisión que hace el fallador frente a la forma en que se causan las mismas y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), recalcándose que ya no es necesaria una valoración cualitativa frente a que estemos frente a una conducta temerario o de mala fe por algunas de las partes. Visto lo anterior, la Sala condenará en costas de primera y segunda instancia a la parte demandante, teniendo en cuenta que se resuelve de manera favorable el recurso de apelación y en virtud de la gestión realizada por la entidad demandad a lo largo del proceso. Para el efecto, se fijarán como agencias en derecho, la suma de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, los cuales deberán ser liquidados por la Secretaría del Juzgado de origen, conforme lo establece el artículo 366 del Código General del Proceso. […] Con fundamento en lo anterior, concluyó que en concordancia con el numeral 4.° del artículo 365 del CGP y lo señalado por el Consejo de Estado en sentencia del 26 de octubre de 2017 ―citada en el pie de página 10―, debía condenarse en costas a la parte accionante. 2.4.6. Análisis del presupuesto de procedibilidad que la demanda de tutela

no se dirige a controvertir una sentencia de tutela. 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección A.

C.P: Dr Rafael Francisco Suarez Vargas. Sentencia del 26 de octubre de 2017. Radicado número 15000-23-33-000-2014-00148-01 (1847-15) Con fundamento en las piezas probatorias antecedentes, la Sala aprecia que la sentencia de tutela emitida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado del 15 de noviembre de 2018 dejó sin efectos el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima del 26 de febrero de 2018, el cual se entiende que materialmente desapareció de la vida jurídica y, por ende, la condena en costas que allí se dispuso quedó inexistente.

En consecuencia, como surgió una nueva decisión a través de la sentencia de reemplazo, emitida en cumplimiento del fallo proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado del 15 de noviembre del 2018, que por respeto a la autonomía funcional de juez, dejó al Tribunal Administrativo del Tolima en libertad de estatuir las normas aplicables para resolver el caso, puede colegirse que la condena en costas dispuesta en la mencionada sentencia de reemplazo, hasta el momento no ha sido objeto del juzgamiento por la vía de amparo. Incluso, los integrantes de esta Subsección fueron quienes profirieron la sentencia de tutela del 19 de abril de 2018, que examinó el fallo del 26 de febrero de 2018, emitido por el Tribunal Administrativo del Tolima. Esta decisión, a su turno, fue

revocada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante el fallo del 15 de noviembre de 2018, sin que se evidencie por ese motivo, alguna causal de impedimento para proferir la decisión que nos ocupa, toda vez que con la expedición de la sentencia de reemplazo del 24 de enero de 2019, expedida por el Tribunal Administrativo del Tolima, surgió un nuevo pronunciamiento que dejó sin ningún efecto el fallo del 26 de febrero de 2018. Se concluye que la acción de tutela de la referencia, no pretende controvertir otra sentencia de tutela con el mismo origen, habida consideración que la condena en costas que suscita esta acción constitucional, no había sido objeto de juzgamiento a través de otra vía de amparo. 2.5. Causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales En el presente asunto, la parte accionante argumenta que el Tribunal Administrativo del Tolima desconoció pronunciamientos del Consejo de Estado que han amparado el acceso a la administración de justicia, ordenando a los órganos judiciales la expedición de sentencias de reemplazo en las que no se condene en costas a la parte vencida, en situaciones en las cuales no exista certeza jurídica respecto del régimen aplicable tratándose del IBL de los servidores públicos, incluidos los docentes. En casos similares, la causal de procedibilidad que resultaría aplicable es el desconocimiento del precedente y, en este sentido, se pasará a verificar si dicha causal se subsume o no en la decisión cuestionada, no sin antes hacer alusión a los presupuestos jurisprudenciales para su configuración.

2.6 Marco normativo y jurisprudencial 2.6.1. Desconocimiento del precedente. Una providencia judicial incurre en esta causal cuando la autoridad jurisdiccional se aparta sin justificación suficiente11, vale decir, desconoce aquella sentencia (o conjunto de sentencias) que presenta similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso. En esa lógica, en la sentencia T-794 de 2011, la Corte indicó los siguientes criterios a tener en cuenta para identificar el desconocimiento de precedente judicial: a) que la ratio decidendi del fallo que se evalúa como precedente presente una regla judicial relacionada con el caso a decidir posteriormente12; b) que se trate de un problema jurídico semejante o una cuestión constitucional semejante; y, c) que los hechos del asunto o las normas juzgadas en la sentencia sean semejantes o planteen un punto de derecho semejante al que se debe resolver con posterioridad13. Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha diferenciado dos clases 11 Corte Constitucional, sentencias T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-462 de 2003, T-292 de 2006, T-087 de 2007, T-436 de 2009, T-161 de 2010, SU-448 de 2011, y T-830 de 2013, entre otras. 12 Corte Constitucional, Sentencia T-446 de 2013: «Es la ratio decidendi que es la base jurídica

directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan. De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces». 13Corte Constitucional, sentencias T-794 de 2011, T-1317 de 2001 y T-292 de 2006. de precedentes según la autoridad que profiera la providencia previa, las cuales determinan el grado de obligatoriedad y sujeción que debe atender el juez o magistrado a la hora de proferir su fallo. La primera de ellas es el precedente horizontal, que hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o por el mismo operador judicial; la segunda, el precedente vertical, que se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional14. En la mayoría de los asuntos, el precedente vertical, de obligado cumplimiento por los funcionarios judiciales, lo determina la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, en tanto órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción15. Sin embargo, en los casos donde la decisión no es susceptible de revisión por parte de las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer los criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores16.

En ese orden de ideas, cuando el contenido de las decisiones que profieren los órganos de cierre, en cada una de sus jurisdicciones, sean de naturaleza unificadora, los jueces resultan obligados por estas o por sus propias sentencias, en aquellos eventos donde los casos resulten idénticos. No obstante, esta regla admite una excepción, pues no es obligatorio aplicar el precedente cuando el caso presenta situaciones no analizadas con anterioridad en otros fallos judiciales. Las autoridades judiciales pueden apartarse de los precedentes judiciales en atención a su autonomía y a su independencia, pero siempre que cumplan las siguientes reglas: «(i) Deben hacer referencia al precedente que abandonan, lo que significa que no pueden omitirlo o simplemente pasa