CE-11001-03-15-000-2019-02749-00(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Sentencia proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / SANCIÓN MORATORIA

POR LA TARDANZA EN EL PAGO DE CESANTÍAS DEFINITIVAS /

EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN TRIENAL - Probada

[E]l presente asunto no reviste de relevancia constitucional, debido a que el accionante está empleando la tutela para exponer argumentos que no fueron presentados en el proceso ordinario. (…) El actor no señaló que se omitió valorar la petición de 7 septiembre de 2007 que en su criterio interrumpe la prescripción (en el expediente no obra solicitud de esa fecha), ni argumentó que debía aplicarse lo dispuesto en el artículo 6 del Código de Procedimiento Laboral frente a la interrupción del término de prescripción y la configuración del silencio administrativo negativo, tampoco se refirió a las sentencias que alegó como desconocidas en la tutela. Es más, ni si quiera hubo referencia a la interrupción de la prescripción, que es uno de los argumentos principales de la tutela. (…) Resulta insensato concluir que dicha autoridad judicial vulneró derechos fundamentales del actor, cuando a este nunca se le plantearon los motivos de inconformidad que, en cambio, sí le fueron expuestos al juez de tutela. (…) la Sala concluye que no se cumple el requisito de relevancia constitucional. (…).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO

2591 DE 1991 / DECRETO 1983 DE 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02749-00(AC)

Actor: ROY ROGERS ROBLEDO MORENO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Y JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE QUIBDÓ La Sala decide la acción de tutela instaurada por el Roy Rogers Robledo Moreno, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1983 de 2017.

ANTECEDENTES Roy Rogers Robledo Moreno interpuso, mediante apoderado, acción de tutela contra el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

1. Pretensiones

Las pretensiones de la tutela son las siguientes: “PRIMERA: solicito. TUTELAR EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO, el cual ha sido conculcado por los jueces que profirieron las sentencias objeto de reproche.

SEGUNDO: Que como consecuencia de la TUTELA A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES, se DEJE SIN EFECTOS la sentencia 032 de (29) de marzo de dos mil diecinueve (2019), dentro del proceso con radicado 270013333003-2015 00475-00, adelantado por el señor ROY ROGERS

ROBLEDO MORENO, en contra de la GOBERNACIÓN DEPARTAMENTO

DEL CHOCÓ.

TERCERO.- Ordenar al Tribunal Contencioso Administrativo de Chocó, que posterior a la notificación de la presente sentencia, que tutela los derechos de mi representado, emita la que en derecho corresponda, así:

I. Que se declare la nulidad del acto administrativo ficto a presunto, que se configuró con el silencio administrativo negativo, por la omisión de responder a la petición de pago de la sanción moratoria hecha mediante derecho de petición del día 6 de mayo de 2015, con el radicado de ingreso N°4764, por medio de la cual la Gobernación del Chocó negó el pago de la sanción moratoria a que se tiene derecho mi mandante por la expedición y pago tardío de lo ordenado en la resolución 1098 de 15 de agosto de 2014con la cual se reconoció tardíamente las cesantías a que tenia (sic) derecho.

II. Que se restablezca el derecho de mi representado el señor ROY ROGERS ROBLEDO MORENO, y en consecuencia de ordene a la GOBERNACIÓN DE DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ, que reconozca y liquide y pague a favor de mi mandante la sanción moratoria a que tiene derecho por l pago tardío de las cesantías definitivas según la resolución 1098 de 15 de agosto de 2014.

III. Por lo tanto, la sanción moratoria deberá liquidarse teniendo en cuenta que el retiro de mi representado se hizo el 31 de diciembre del año 2017, fecha en la que por terminación de la relación contractual se debió liquidar sus cesantías y que la fecha limite (sic) para el pago de sus

prestaciones sociales era hasta el 15 de febrero del año 2008 se suerte que en aplicación de la ley 244 de 1995, a partir del día 45 posterior a la fecha de retito, nació en favor de mi mandante, el derecho a un día de salario por cada día de retardo hasta el momento en que se hizo efectivo el pago de las cesantías definitiva, esto es agosto de 2014.

IV. Condenar a la entidad demandad al pago del daño emergente, causado como consecuencia de la presentación de esta demanda, el cual asciende a la suma de DIEZ MILLONES DE PESOS ($10.000.000), por concepto de honorario al abogado.

V. los anteriores valores deberán ser indexados, así como también, deberán reconocerse los respectivos intereses que se causaron, al 6% anual, según las reglas de la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, atendiendo que la actualización busca mantener el valor adquisitivo de la moneda y los intereses moratorios, son un castigo al deudor por el pago tardío de la obligación, situación que en nada torna incompatible los dos conceptos (actualización e intereses), sino que por el contrario son complementarios.

VI. CONDENAR a la Gobernación de (sic) Departamento de Chocó, al pago de las costas procesales y agencias en derecho; (…)”1.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El actor se desempeñó como conductor mecánico de la Gobernación del Chocó desde el 12 de mayo de 2004 hasta el 31 de diciembre de 20072. 2.2. En varias oportunidades, el accionante solicitó el pago de las cesantías

definitivas, y mediante Resolución 1098 de 2014, el Departamento del Chocó se las reconoció. 2.3. El 6 de mayo de 2015, el accionante solicitó a la Gobernación del Departamento del Chocó el reconocimiento de la sanción moratoria, debido a la dilación que existió en el pago de sus cesantías. 2.4. En octubre de 2015, el tutelante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Gobernación del Departamento del Chocó, con el fin de que se declarara la nulidad del acto ficto negativo surgido del silencio frente a su petición sobre la sanción moratoria por la tardanza en el pago de sus cesantías definitivas. Y a título de restablecimiento, solicitó el pago de esta última. 1 Folios 8 y 9. 2 Folios 34 y 54. Expediente en préstamo. 2.5. Mediante sentencia del 29 de noviembre de 2016, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó declaró la ocurrencia del acto ficto presunto negativo, y probada la excepción de prescripción trienal de la sanción moratoria. Su decisión se basó en que ya había transcurrido más de tres años desde la fecha en la que las cesantías fueron exigibles. 2.6. En sentencia de segunda instancia de 29 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la decisión de primera instancia.

3. Fundamentos de la acción 3.1. El tutelante argumentó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron los defectos sustantivo, fáctico, por desconocimiento del precedente y por

violación directa de la Constitución. 3.1.1. Sobre el defecto sustantivo: aseguró que los jueces fundaron su decisión en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral relativo a la prescripción. No obstante, la norma que debieron aplicar era el artículo 6 del Código de Procedimiento Laboral que versa sobre la reclamación administrativa, puesto que esta última suspende el término de prescripción hasta cuando se decida la petición o cuando transcurrido un mes desde la presentación la solicitud no haya sido resuelta. En este orden de ideas, si el interesado decide esperar la repuesta de la Administración -en vez de acudir a la jurisdicción luego de configurado el silencio administrativo negativoel término de prescripción permanece “suspendido” hasta que se emita y notifique la respuesta de la reclamación. Por consiguiente, concluyó que en su caso la prescripción estuvo “suspendida” hasta que la Administración contestó sus peticiones, es decir hasta el 15 de agosto de 2014, fecha en la que se emitió la Resolución 1098. 3.1.2. Sobre el defecto fáctico: argumentó que las autoridades judiciales omitieron valorar la petición de 7 de septiembre de 2007, en la que se solicitó el pago de las cesantías definitivas. Solicitud que interrumpió el término de prescripción. Señaló que las autoridades judiciales únicamente se refirieron a las peticiones hechas en el año 2015. Por lo que pasaron por alto que aquel esperó durante más de 8 años a que la Administración le contestara su solicitud inicial.

De otra parte, reprochó que los jueces no hayan decretado las pruebas de oficio necesarias, pese a que en la demanda así se solicitó. 3.1.3. Sobre el defecto por desconocimiento del precedente: señaló que las autoridades judiciales desconocieron la Sentencia C-792 de 2006, en la que la Corte Constitucional sostuvo que en el evento en que se configura el silencio administrativo negativo, el solicitante puede optar por acudir a la jurisdicción o esperar una respuesta de la Administración, sin que esto implique consecuencias negativas para el interesado. Por este motivo, no hay lugar a contabilizar la prescripción a partir de que opera el silencio administrativo. Aseguró que también se desconoció la Sentencia T46120 de la Corte Suprema de Justicia, según la que “el agotamiento de la reclamación administrativa por virtud del silencio administrativo negativo, es optativo del administrado, de tal manera que si decide esperar la respuesta de la administración, la contabilización del término de prescripción solo de hará a partir del momento en el que la respuesta efectivamente se produzca”3. 3.1.4. Sobre el defecto por violación directa de la Constitución: indicó que las autoridades judiciales incurrieron en él, porque no aplicaron las normas más favorables al caso ni el precedente que define su alcance.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto de 13 de junio de 2019, se admitió la acción de tutela interpuesta contra el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó, se vinculó al Departamento del Chocó como

tercero interesado y se ordenó surtir la correspondiente notificación. 3 Folio 8. 4.2. El Tribunal Administrativo del Chocó aseguró que el estudio del expediente arrojó que en el caso prescribió el derecho. Motivo por el que se confirmó la decisión de primera instancia.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Planteamiento del problema jurídico De acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala analizar si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, especialmente el de relevancia constitucional. Y solo en caso de superar dicho análisis, podrá la Sala verificar si se configuran los defectos propuestos por el actor contra la providencia que se cuestiona a través de la presente acción de tutela.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, su procedencia es excepcional. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales4 y especiales5 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente.

El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción.

4 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 5 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución.

3. Relevancia constitucional como requisito de la tutela contra providencia judicial 3.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento. En ningún modo aquel puede inmiscuirse en los asuntos propios del juez natural.

Sobre este punto, en la Sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional explicó

que la acción de tutela contra providencias judiciales “No [es] un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho” (Corchetes y subrayado añadidos). Con base en esta premisa, uno de los requisitos generales para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales es que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. 3.2. Aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos6, para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: i) El primero consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa. Para tal fin, debe justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de derechos fundamentales. ii) El segundo radica en que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales, corresponde al

juez de tutela verificar que la controversia propuesta suponga un verdadero cuestionamiento a la sentencia del juez natural, y no simplemente que este mecanismo constitucional se utilice como si se tratara de una instancia judicial adicional a las previstas para el proceso ordinario, sea para insistir en los argumentos expuestos en el proceso en el que se profiere la decisión que se cuestiona, o para traer otros nuevos no alegados en las oportunidades procesales. Es imprescindible, entonces, que la tutela contra providencias judiciales implique una discusión en torno a derechos fundamentales. Por lo tanto, esta no puede ser empleada como un mecanismo para controvertir cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre un real asunto de naturaleza constitucional. 6 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero

Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

4. Análisis del caso concreto 4.1. A juicio de la Sala, el presente asunto no reviste de relevancia constitucional, debido a que el accionante está empleando la tutela para exponer argumentos que no fueron presentados en el proceso ordinario. Lo que significa que el interesado utiliza el mecanismo constitucional como si se tratara de una nueva oportunidad para continuar el debate ya resuelto por el juez natural, y para persuadir al juez sobre la postura que ahora defiende en sede de tutela.

Como se expuso en los antecedentes, en la tutela el actor planteó los siguientes

argumentos: 4.1.1. Las autoridades judiciales aplicaron el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral relativo a la prescripción, en vez del artículo 6 de ese mismo estatuto que versa sobre la reclamación administrativa. En su criterio, si se hubiera acudido a esa última norma “la conclusión no podía ser distinta a que el periodo de prescripción estuvo suspendido desde el 7 de octubre de 2007, hasta el día 15 de agosto de 2014”7, debido a que solo hasta esa última fecha la Administración respondió su solicitud sobre el reconocimiento de las cesantías. 4.1.2. Los jueces omitieron valorar la petición de 7 de septiembre de 2007, en la que se solicitó el pago de las cesantías definitivas. Solicitud que a su juicio interrumpió el término de prescripción. 4.1.3. Los magistrados desconocieron las Sentencias C-792 de 2006 de la Corte Constitucional y T46120 de la Corte Suprema de Justicia, de las que se desprende que cuando opera el silencio administrativo negativo el solicitante puede optar por acudir a la Jurisdicción o esperar a que la Administración responda. Para el accionante, si el interesado elige la última opción no hay cabida para la figura de la prescripción extintiva. No obstante, en la apelación presentada en el medio de control contra la sentencia de primera instancia, el actor nada dijo al respecto. Su argumento de inconformidad hizo referencia a la imprescriptibilidad de las cesantías, “más allá de que se puede declarar la prescripción parcial de los periodos de sanción moratoria

que excedan a los últimos tres (3) años”8. Es decir, en tal oportunidad el demandante encaminó su argumentación a comprobar que aunque la prescripción trienal opera en la sanción moratoria, las cesantías no prescriben. 7 Folio 6. 8 Folio 67. Expediente en préstamo. El actor no señaló que se omitió valorar la petición de 7 septiembre de 2007 que en su criterio interrumpe la prescripción (en el expediente no obra solicitud de esa fecha), ni argumentó que debía aplicarse lo dispuesto en el artículo 6 del Código de Procedimiento Laboral frente a la interrupción del término de prescripción y la configuración del silencio administrativo negativo, tampoco se refirió a las sentencias que alegó como desconocidas en la tutela. Es más, ni si quiera hubo referencia a la interrupción de la prescripción, que es uno de los argumentos principales de la tutela. 4.2. Siendo así, ¿cómo podría reprochársele al Tribunal no haber considerado tales argumentos, si estos jamás le fueron expuestos? Resulta insensato concluir que dicha autoridad judicial vulneró derechos fundamentales del actor, cuando a este nunca se le plantearon los motivos de inconformidad que, en cambio, sí le fueron expuestos al juez de tutela. Por esta situación, la Sala reitera que el actor está utilizando la tutela como si esta fuese otro recurso más en el proceso ordinario destinado a controvertir lo dicho por el Tribunal, a fin de que la decisión esta vez sí sea favorable a sus intereses. 4.3. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que la acción de tutela no puede convertirse en un mecanismo que despoje de competencia o reemplace al

juez natural. Mucho menos está destinada a analizar cuestiones de orden legal o argumentos que no fueron conocidos oportunamente por el juez de la causa, pues su verdadero propósito es analizar asuntos de naturaleza constitucional. 4.4. Por lo expuesto, la Sala concluye que no se cumple el requisito de relevancia constitucional. Esto debido a que es necesario que los argumentos que se presentan en sede ordinaria guarden relación con la discusión expuesta ante el juez de tutela. No hay lugar a exponer nuevos argumentos jurídicos, con el propósito de abrir una discusión que era propia del juez natural y que no fue alegada oportunamente ante este último. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Roy Rogers Robledo Moreno interpuso, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. De no ser impugnada, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sala

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

MILTON CHAVES GARCÍA

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero