CE-11001-03-15-000-2019-02798-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Sentencia proferida en medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO – Se valoraron adecuadamente las pruebas allegadas al proceso / SOLICITUD DE RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN Para la Sala, la providencia objeto de censura no incurrió en el defecto alegado por la parte demandante, en la medida en que de la revisión de la prueba documental allegada de forma oportuna con el escrito de demanda, la cual fue decretada por el juez de primera instancia en la audiencia de pruebas, se advierte que la constancia de pagos expedida por la Tesorería General del Departamento de Santander, no discrimina si sobre los factores salariales devengados por la accionante allí relacionados, se efectuaron cotizaciones al Sistema de Seguridad Social. (…) En tal sentido, si bien el Tribunal Santander no tuvo en cuenta el referido medio probatorio, lo cierto es que de haberlo valorado, tal situación no tendría ningún efecto útil, puesto que el precedente sobre el IBL del Consejo de Estado establecido en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferido por la Sala Plena de esta Corporación, exige que el cálculo de la pensión se realice con base en los factores sobre los cuales efectivamente se realizaron las cotizaciones (…) En cuanto se refiere a la prueba allegada por la parte actora en el trámite de segunda instancia, en la cual la Dirección Administrativa de Talento Humano de la Gobernación de Santander certifica los

factores salariales cotizados por la demandante, es pertinente acotar que la misma no fue decretada por el Tribunal Administrativo demandado, a efectos de proferir el fallo de 17 de enero de 2019. (…)Se agrega a lo anterior que dicho medio de convicción no fue aportado dentro de las oportunidades procesales previstas en el artículo 212 de la Ley 1437 de 2017. En tal sentido, no es factible ordenar al juez natural que se pronuncie sobre una prueba inoportuna. (…) Así las cosas, no se encuentra acreditada la existencia de un defecto fáctico, como quiera que no obra en el expediente ordinario medio de convicción alguno que acredite los factores salariales efectivamente cotizados por la accionante y que deba ser valorado por el juez de conocimiento en segunda instancia. (…) En consecuencia, la Sala negará la acción de tutela presentada por la señora María Hersilia Morales Sandoval por cuanto el Tribunal Administrativo de Santander no incurrió en el defecto invocado y, en consecuencia, no vulneró los derechos fundamentales alegados. NOTA DE RELATORIA: Referente al último pronunciamiento sobre el establecimiento del IBL en los términos de la Ley 100 de 1993 a quienes se aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sentencia del 28 de agosto de 2018, exp: 52001-23-33-000-2012-00143-01, CP. César Palomino Cortés.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 33 DE 1985 – ARTÍCULO 3 /

LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02798-00(AC)

Actor: MARÍA HERSILIA MORALES SANDOVAL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Procede la Sala a decidir la solicitud presentada por la señora María Hersilia Morales Sandoval, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86, y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991.

I. ANTECEDENTES

1. La petición de amparo Mediante escrito radicado el 12 de junio de 2019, en la Secretaría General de esta Corporación, la señora María Hersilia Morales Sandoval, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander, con el objeto de que se protegieran sus derechos al trabajo, a la igualdad, al debido proceso y a la seguridad jurídica.

Estimó quebrantados dichos derechos con ocasión de la sentencia del 17 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que revocó el fallo del 24 de octubre de 2016, a través del cual el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga accedió a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68001-33-33-013-2016-00111-00, promovido por la accionante en contra

de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones. En concreto, solicitó a esta Corporación: “PRIMERO. Que se tutele (sic) los derechos fundamentales al trabajo, al debido proceso y al respeto a la seguridad jurídica que han sido vulnerados por el demandado. SEGUNDO. Que como consecuencia de los derechos tutelados se ordene al accionado Tribunal Administrativo de Santander REVOCAR la sentencia proferida el 17 de Enero del 2019 dejando en firme la sentencia proferida por el Juzgado 13 Administrativo oral de Bucaramanga que está en consonancia con los pronunciamientos del

H. Consejo de Estado en su unificación de jurisprudencia en fallo de 28 de Agosto del 2019; en virtud de que se me hicieron descuentos para pensión sobre los factores de prima de antigüedad y bonificación por servicios”.

TERCERO. Que la orden que impongan los H. Magistrados del Consejo de Estado, sea de inmediato cumplimiento.1 (Resaltado del texto original)

2. Hechos 1 Folio 1 del expediente.

La acción de tutela tuvo como fundamento los siguientes hechos, que a juicio de la Sala resultan relevantes para la decisión que se va a adoptar en el presente asunto: La señora María Hersilia Morales se desempeñó como auxiliar administrativo 407011 de la Gobernación de Santander, a partir del 10 de julio de 1975 hasta el 30 de mayo de 2015, razón por la cual le fue reconocida pensión de vejez por la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones mediante Resolución GNR 237607 del 5 de agosto de 2015.

Para liquidar dicha pensión, la entidad únicamente tuvo en cuenta la asignación básica mensual, sin incluir la prima de antigüedad, prima de navidad, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados, prima de servicios y otros factores salariales percibidos en el último año de servicio. El 2 de septiembre de 2015, la accionante presentó recurso de apelación frente al citado acto administrativo, medio de impugnación que fue resuelto de manera negativa mediante Resolución VPB 68613 del 30 de octubre de 2015. Con fundamento en lo anterior, la accionante interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, demanda que fue conocida en primera instancia por el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, que en sentencia de 24 de octubre de 2016, accedió las pretensiones de reliquidación expuestas en el escrito de la demanda, y ordenó la inclusión de las bonificaciones por servicios, por recreación, factores vacaciones, prima de navidad y prima de servicios vacacional. Inconforme con tal decisión, la Administradora Colombiana de PensionesColpensiones la apeló y el Tribunal Administrativo de Santander, mediante fallo de 17 de enero de 2019, revocó la providencia de primera instancia, al considerar que los actos administrativos acusados se ajustan a la legalidad y están de acuerdo a la regla jurisprudencial fijada por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018.

3. Sustento de la vulneración En criterio de la parte actora la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo

de Santander debe ser revocada, pues únicamente debe tenerse en cuenta el fallo de primera instancia, el cual se encuentra de acuerdo a los pronunciamientos vertidos en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación2, en la medida en que se efectuaron a la actora descuentos para pensión sobre los factores prima de antigüedad y bonificación por servicios. Expresó la accionante, que el último año de servicio percibió la asignación básica, la prima de antigüedad y la bonificación por servicios, de acuerdo con el fallo proferido por el Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, en tal sentido, la súplica elevada en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, consistió en obtener el reconocimiento y pago de la reliquidación de la pensión de jubilación, con la inclusión de todos los factores salariales respecto de los cuales se le hicieron los descuentos de los aportes pensionales, es decir, la prima de antigüedad y la bonificación por servicios. 2 Número de radicación 52001-23-33-000-2012-00143-01. Magistrado ponente Cesar Palomino Cortes. Demandante Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. Señaló que en el expediente ordinario, se anexó la constancia expedida por la Directora Administrativa de Talento Humano de la Gobernación de Santander, donde certifica que los señalados factores salariales devengados por la tutelante el último año de servicio, fueron objeto de aportes para pensión, tal como lo dispone la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, sin embargo, el

Tribunal Administrativo de Santander revocó el fallo de primera instancia, sin tener en cuenta el documento allegado.

4. Trámite de la acción de tutela A través de auto del 14 de junio de 2019, el Magistrado Ponente admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados que integran la Sala de Decisión del

Tribunal Administrativo de Santander. Igualmente, vinculó como terceros interesados a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y al Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga.3

5. Argumentos de defensa Realizadas las notificaciones de rigor4, se dieron las siguientes intervenciones: 5.1.Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga El juez titular del despacho mencionado señaló que, se profirió sentencia de primera instancia el 24 de octubre de 2016 a través de la cual se accedió a las pretensiones de la demandante.

Expresó igualmente que, respecto de los hechos y argumentos esgrimidos por la accionante, en las actuaciones surtidas en el proceso 2016-0111, no existe vulneración de sus derechos fundamentales, toda vez que la decisión adoptada se sustentó en los preceptos normativos y la jurisprudencia aplicable.5 5.2.Tribunal Administrativo de Santander El magistrado ponente de la decisión acusada, expresó que la providencia proferida en segunda instancia, cumplió a cabalidad con las etapas propias del proceso, en consecuencia, se adoptó el criterio que se consideró ajustado a la legalidad, en virtud de la autonomía interpretativa, que le es propia a los funcionarios judiciales, con fundamento en las normas y criterios jurisprudenciales

aplicables al caso concreto. Señaló que, no puede aducirse que la Corporación quebrantó los derechos fundamentales de la accionante al adoptar la decisión de revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda, pues se atendió a los criterios de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, que definió que el ingreso base de liquidación señalado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo de acuerdo a la Ley 33 de 1985. 3 Folio 26 del expediente. 4 Folios 27 a 31 vuelto del expediente. 5 Folios 33 vuelto del expediente. Recalcó que si bien el Tribunal aplicaba la sentencia del 4 de agosto de 2010, en el caso bajo estudió, acogió lo dispuesto por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, en virtud del respeto al precedente obligatorio y vinculante de los órganos de cierre, y resaltó que el Despacho judicial cumplió con la carga argumentativa impuesta al juzgador en los eventos en que se realiza un cambio de posición jurídica frente a un caso concreto. En tal sentido, solicitó despachar de manera desfavorable la acción de amparo, toda vez que no se ha vulnerado derecho fundamental alguno.6 5.3. ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES La directora de acciones constitucionales de la entidad vinculada, solicitó que se

declare improcedente la demanda de tutela, puesto que no es la vía adecuada para la reliquidación pensional pretendida por la accionante, ya que para ello existen los mecanismos procesales ordinarios. Agregó que no es viable que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander, que resolvió sobre el derecho pensional de la ahora accionante, sea modificada a través de la acción de amparo, al no satisfacer los requisitos establecidos por la Corte Constitucional para su procedencia7.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la parte actora en contra de la providencia de 17 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la autoridad judicial demandada vulneró con su providencia las garantías constitucionales de la parte accionante, al revocar la sentencia de primera instancia, y en su lugar, denegar las pretensiones de reliquidación pensional con la inclusión de los factores salariales devengados y cotizados por la tutelante.

Para abordar el problema jurídico planteado se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados se estudiará, iii) el fondo del reclamo.

3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20128, mediante el cual 6 Folios 35 a 36 vuelto del expediente. 7 Folios 39 a 40 vuelto del expediente. 8 Consejo de Estado. Sala Plena. Expediente número 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales9, conforme al cual: «De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.»10.

La Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de

tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…». Es claro que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia11 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo (procedencia sustantiva) y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto (procedencia adjetiva). En tales condiciones, debe verificarse en primer término que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad, a saber: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez y iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. En caso contrario, en el evento en que el asunto supere dichos requisitos,

corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se Elizabeth García González. 9 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 10 Ibídem. 11 Entre otras, se citan las sentencias T - 949 de 2003, T - 774 de 2004 y C - 590 de 2005 de la Corte Constitucional. afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Al respecto, resulta del caso reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia.

4. Examen de los requisitos de procedibilidad de las acciones de tutela contra providencias judiciales. Procedencia adjetiva.

La Sala analizará si la presente acción cumple con los siguientes requisitos i) que no se trate de tutela contra tutela, ii) la inmediatez y iii) la subsidiariedad, es decir, el agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección de los derechos que se dicen vulnerados. Por lo anterior, se verificará en esta instancia, los requisitos en

mención. En tal sentido, se establece que no se trata de una tutela contra decisión de igual naturaleza, puesto que la providencia judicial que censura la parte actora fue proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se promovió contra la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, con radicado 68001-33-33-013-2016-00111-00. De igual manera, en el presente asunto se cumple con el requisito de inmediatez como quiera que el fallo que puso fin a la litis fue proferido el 17 de enero de 2019, por el Tribunal Administrativo de Santander, se notificó electrónicamente el 22 del mismo mes y año y cobró ejecutoria 3 días después12, esto es, el 21 del mismo mes y año; mientras que la solicitud de amparo se presentó el 12 de junio de 2019; por lo que se advierte que, entre el día siguiente a la ejecutoria de la sentencia y la presentación de la tutela, no ha transcurrido más de 6 meses, en tal sentido, el término para presentar la acción de tutela es razonable. En cuanto se refiere a la subsidiariedad, en el caso concreto, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, finalizó con la sentencia del 17 de enero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, razón por la cual contra la providencia controvertida y la de primera instancia no procede el recurso de alzada. Así mismo, tampoco procede el recurso extraordinario de revisión debido a que dentro de los motivos de inconformidad que expone la accionante, no se configuran las causales señaladas en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011.

Superadas dichas exigencias, la Sala abordará el fondo de la solicitud, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales.

5. Del caso concreto 12 Artículo 302 del Código General del Proceso.

La señora María Hersilia Morales Sandoval, interpuso acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Santander, con el objeto de que se protegieran sus derechos fundamentales al trabajo, al debido proceso y a la seguridad jurídica. Estimó quebrantados sus derechos fundamentales con ocasión de la sentencia a través de la cual se revocó la decisión de primera instancia, que accedió las pretensiones de reliquidación pensional expuestas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68001-33-33-013-2016-00111-01, promovido por la actora en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones. En síntesis, la parte actora considera que en la providencia censurada no se tuvo en cuenta la prima de antigüedad y la bonificación por servicios que devengó en el último año de servicio, factores salariales respecto de los cuales se efectuaron los respectivos descuentos de los aportes pensionales, de acuerdo al certificado expedido por la Dirección de Talento Humano de la Gobernación de Santander, situación que a su juicio, se encuentra acorde con la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Concretamente, en su concepto debieron tenerse en cuenta los precitados factores para liquidar su pensión, tal como lo preceptuó la sentencia de 28 de agosto de 2018 proferida por esta Corporación, pues su apoderado en el escrito de alegatos de conclusión allegó nuevamente el certificado de los descuentos de salarios para aportes de pensión, situación que quebrantó sus derechos fundamentales en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho. Al respecto, la Sala anticipa que denegará el amparo solicitado por la señora Morales Sandoval, por lo cual procede a realizar las siguientes apreciaciones: Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala realizará un recuento sobre el régimen aplicable, para luego, abordar el estudio del yerro planteado, así: i) Línea jurisprudencial en relación con el IBL y el régimen de transición. ii) Si la autoridad judicial demandada incurrió en el defecto fáctico aducido, puesto que en el caso de la accionante no se valoró el certificado de salario aportado al expediente, y en consecuencia, no se aplicaron las directrices de la sentencia del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, pese a que en el último año de servicios devengó y cotizó los factores salariales cuya inclusión solicitó en el trámite del proceso ordinario. 5.1. Línea jurisprudencial en relación con el IBL y el régimen de transición. Cabe recordar que frente a la controversia originada por la aplicación de la normativa relacionada con la fijación del IBL de los beneficiarios del régimen de transición, en un primer momento existían criterios encontrados entre la Corte

Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, así: La Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, desde el año 2008 ha mantenido una posición reiterada en relación con el tema, al indicar que13: «Es sabido que con los regímenes de transición especialmente creados para cuando se modifiquen los requisitos para acceder a los derechos 13 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, radicado No. 33343, sentencia de 17 de octubre de 2008, MP. Gustavo José Gnecco Mendoza. pensionales, se ha buscado por el legislador no afectar de manera grave las expectativas legítimas de quienes, al momento de producirse el cambio normativo, se hallaban más o menos próximos a consolidar el derecho. Desde luego, esos regímenes pueden tener diferentes modalidades respecto de la utilización de la nueva preceptiva y la vigencia de las normas derogadas o modificadas, de ahí que no impliquen necesariamente la aplicación, en su integridad, de estas normas, que, por lo general, consagran beneficios más favorables al trabajador o al afiliado a la seguridad social. Ya la Corte Constitucional ha explicado, al referirse al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que goza el legislador de un amplio poder de configuración al momento de definir la protección que le otorgue a las expectativas de los ciudadanos, como las referidas a los derechos prestacionales. Precisamente con el régimen de transición pensional consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no quiso el legislador mantener para los beneficiarios la aplicación en su totalidad de la normatividad que gobernaba sus derechos pensionales, sino solamente una parte de ella.

Esta Sala de la Corte ha consolidado, por reiterado y pacífico, el criterio de que dicho régimen comporta para sus beneficiarios la aplicación de las normas legales anteriores a la vigencia del Sistema General de Pensiones, en tres puntuales aspectos: edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto de la pensión. Y que el tema de la base salarial de liquidación de la pensión no se rige por tales disposiciones legales, sino que pasa a ser regido, en principio, y para quienes les hacía falta menos de diez años para adquirir el derecho por el inciso 3º del artículo 36 citado. (…) De tal suerte que esa mixtura normativa, que no constituye un exabrupto jurídico, pues es característica de los regímenes expedidos para regular transiciones normativas, surge del propio texto de la ley y no es resultado de una caprichosa interpretación de las normas que instituyeron el sistema de seguridad social integral en pensiones. Y es claro, además, que al ingreso base de liquidación de la pensión se le quiso continuar otorgando una naturaleza jurídica propia, no vinculada al monto, porcentaje o tasa de reemplazo de la prestación, que es otro elemento de ésta, pero diferente e independiente; pues al paso que el ingreso base corresponde a los salarios devengados por el trabajador o a la base sobre la cual ha efectuado sus aportes al sistema, según el caso y el régimen aplicable, el monto de la pensión debe entenderse como el porcentaje que se aplica a ese ingreso, para obtener la cuantía de la mesada». En sentido contrario, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de

unificación de 4 de agosto de 2010, señalaba14: 14 Sección Segunda del Consejo de Estado, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-25-000-2006-07509-01, sentencia de 4 de agosto de 2010, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. «i) Régimen de transición. La Ley 100 de 1993 creó el sistema de seguridad social integral, con el objetivo de amparar a la población en las contingencias de vejez, invalidez y muerte, a través del reconocimiento de pensiones y otras prestaciones, para los afiliados y sus beneficiarios, encaminadas a proteger sus derechos fundamentales y a crear mecanismos de carácter económico que contrarrestaran las circunstancias de desamparo, pérdida de capacidad laboral o vulnerabilidad a las que se veían sometidos. No obstante lo anterior, la referida ley en su artículo 36 preceptúa lo siguiente: “ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o

quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. (…).” Se observa, entonces, que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados. Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1 de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993… (…) En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985… (…) De acuerdo con el anterior marco interpretativo y en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los

factores salariales que conforman la base