CE-11001-03-15-000-2019-03205-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN - No cumple con el requisito de la relevancia constitucional En el caso bajo estudio, el [actor] alegó que la sentencia del 30 de mayo de 2019, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad electoral promovida contra el gobernador encargado del Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, [J F H L], contiene una interpretación y aplicación errónea de la normativa que regula el régimen de inhabilidades e impedimentos. [L]a Sala advierte que el actor no cumplió con la carga argumentativa mínima exigida por la jurisprudencia para promover la acción de tutela contra providencias judiciales. En efecto, aunque en el escrito de tutela se alude a la supuesta configuración de un defecto sustantivo, lo cierto es que no hizo referencia puntual a las nomas que, según su criterio, fueron erróneamente aplicadas o interpretadas en el caso particular. Por tal motivo, la Sala carece de parámetros para analizar de fondo dicha causal específica. Esta Corporación ha señalado que en la demanda de tutela no se puede escuetamente invocar alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales para obligar al juez de tutela que revise las decisiones que estiman contrarias a los derechos fundamentales. Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y

desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Las providencias de los jueces son decisiones intangibles e inmodificables, que gozan de la presunción de acierto y legalidad y no son fácilmente anulables por vía de tutela. En otras palabras, la tutela no prospera por el simple hecho de que se invoque alguno de los requisitos específicos que la Corte Constitucional ha identificado para la prosperidad del amparo. Las causales específicas para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales no pueden abrir la puerta para que los jueces de tutela revisen de fondo las decisiones de los jueces ordinarios. La tutela sigue siendo un mecanismo subsidiario y excepcional. No puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses, menos aun cuando la providencia que se cuestiona ha sido proferida por un órgano de cierre, caso en el cual, se reitera, la propia Corte ha venido sosteniendo que para la prosperidad de la tutela es necesario que la decisión contenga una anomalía de tal entidad que riña abiertamente con la Constitución y la jurisprudencia que esa Corporación ha trazado al definir el alcance y límite de derechos fundamentales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá, D.C., doce (12) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03205-00(AC)

Actor: LEANDRO PÁJARO BALSEIRO

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN QUINTA Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela instaurada por el señor Leandro Pájaro Balseiro contra la Sección Quinta del Consejo de Estado1.

I. A N T E C E D E N T E S

1. Demanda 1.1. Pretensiones El 21 de junio de 2019 (fl. 1), el señor Leandro Pájaro Balseiro interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Quinta, por considerar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso. Como consecuencia, formuló las siguientes pretensiones (fls. 3 – 4): 1° Se solicita a la honorable Corte Constitucional, en aras de la protección al Derecho Fundamental al Debido Proceso y en conexidad con el Derecho fundamental a la Democracia (sic), para que mediante sentencia se revoque la decisión contenida dentro de la sentencia demandada y en su efecto (sic) se declare la nulidad del artículo 2° del Decreto 1963 de octubre de dos mil dieciocho (2018) expedido por el Gobierno Nacional, así como la designación y posesión como gobernador encargado para el

Departamento Archipiélago del señor Contralmirante JUAN FRANCISCO HERRERA LEAL. 2° Que como medida cautelar se determine la separación del cargo de manera inmediata del señor JUAN FRANCISCO HERRERA LEAL como gobernador encargado, hasta tanto se decida de forma definitiva la presente acción de tutela, en aras de la garantía y eficacia y oportunidad de la presente demanda.

3° Que la Honorable Corte Constitucional se pronuncie libremente y de impulso oficioso, sobre todos los derechos que a bien considere proteger en aras de la libertad democrática del ciudadano en general en la presente demanda. 1.2. Hechos Del escrito de tutela y de las pruebas obrantes en el expediente, la Sala extrae los siguientes hechos relevantes: En ejercicio del medio de control de nulidad electoral, el señor Leandro Pájaro Balseiro solicitó la nulidad del Decreto 1963 del 19 de octubre de 2018, por medio del cual se encargó al señor Juan Francisco Herrera Leal como gobernador del Departamento del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. El conocimiento del proceso le correspondió en única instancia a la Sección Quinta del Consejo de Estado, que, en sentencia del 30 de mayo de 2019, negó las pretensiones de la demanda porque “ninguna de las causales de nulidad alegadas por los demandantes se materializaron”. 1.3. Argumentos de la tutela 1 La solicitud de amparo se presentó inicialmente ante la Corte Constitucional, la cual, mediante auto del 26 de junio de 2019 (fl. 16), remitió el expediente a esta Corporación con el fin de que avocara conocimiento de la misma. El proceso fue repartido al despacho de la magistrada sustanciadora el 11 de julio de 2019, según consta en el informe que obra a folio 19. Desde ya conviene señalar que el señor Leandro Pájaro Balseiro no identificó ni sustentó ningún defecto o causal específica de procedencia de la tutela contra

providencias judiciales, sino que se limitó a manifestar que la Sección Quinta del Consejo de Estado vulneró su derecho fundamental al debido proceso, al proferir sentencia del 30 de mayo de 2019, por medio de la cual se negaron la pretensiones de la demanda de nulidad electoral.

2. Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 15 de julio de 2019 (fl. 20), el despacho sustanciador del proceso admitió la demanda de tutela y ordenó que aquel se notificara a los magistrados de la Sección Quinta del Consejo de Estado, a los terceros con interés y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.1. El Ministerio del Interior solicitó que se declarara probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no existe nexo de causalidad entre la actuación de esa entidad y la supuesta violación o amenaza de los derechos fundamentales invocados por la parte actora (fls. 30 – 33).

Adicionalmente, pidió que se rechazara por improcedente la acción de tutela, toda vez que el actor pretende que se surta una tercera instancia, al querer reabrir una controversia que ya fue resuelta por el juez natural de la causa. 2.2. El Consejo de Estado, Sección Quinta (fls. 49 – 50), por medio del magistrado sustanciador del proceso, rindió el informe respectivo y solicitó se denegara el amparo solicitado ante la ausencia de violación del debido proceso. Manifestó, además, que en la presente acción de tutela no se estructuró ni explicó con suficiencia la supuesta interpretación errónea, ni las razones que causaron la

supuesta violación de los derechos fundamentales en la sentencia atacada. 2.3. La Presidencia de la República pidió denegar la solicitud de amparo, porque la providencia que se cuestiona no es vulneradora de derechos fundamentales (fls. 53 – 56). 2.4. La magistrada Rocío Araújo Oñate, en calidad de integrante de la Sala de Decisión que profirió la providencia censurada, también solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, por cuanto no se cumplen los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela. En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del

año 20122, aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones que allí se adoptan y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones. Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; (ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos

excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 2 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.

Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente. Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos3, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, “sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional”.

2. Problema jurídico En primer lugar, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, particularmente, el de relevancia constitucional. Si se cumple, deberá abordarse el estudio de fondo 3 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017.

del asunto, con el fin de establecer si se vulneró o no el derecho fundamental invocado por el accionante, con ocasión de la sentencia del 30 de mayo de 2019, dictada en única instancia por la Sección Quinta del Consejo de Estado.

3. Análisis de la Sala 3.1. De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 20144, la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos.

El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”. El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten. Ciertamente, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del

ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. 3.2. Caso concreto y solución del problema jurídico En el caso bajo estudio, el señor Leandro Pájaro Balseiro alegó que la sentencia del 30 de mayo de 2019, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad electoral promovida contra el gobernador encargado del Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Juan Francisco Herrera Leal, contiene una interpretación y aplicación errónea de la normativa que regula el régimen de inhabilidades e impedimentos. Textualmente, en la solicitud de amparo se dijo que: (…) aun siendo claro el procedimiento, la Corporación de la Sección Quinta del Consejo de Estado concluyó negando las pretensiones de la demanda dando una interpretación y una aplicación errónea de la norma, toda vez que el régimen de impedimentos e inhabilidades aplica para toda clase de actuación administrativa, sea temporal o definitiva, ya que el espectro de la Moralidad Administrativa abarca todo el Universo de lo Público, sin exceptuar temporalidades, encargos, provisionalidades o definitivos, Nadie está facultado para violar la Constitución o las leyes en Colombia, ni siquiera por una fracción de segundo. 4 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Como se anticipó en el acápite de antecedentes, la Sala advierte que el actor no cumplió con la carga argumentativa mínima exigida por la jurisprudencia para promover la acción de tutela contra providencias judiciales. En efecto, aunque en el escrito de tutela se alude a la supuesta configuración de un defecto sustantivo, lo cierto es que no hizo referencia puntual a las nomas que, según su criterio, fueron erróneamente aplicadas o interpretadas en el caso particular. Por tal motivo, la Sala carece de parámetros para analizar de fondo dicha causal específica. Esta Corporación ha señalado que en la demanda de tutela no se puede escuetamente invocar alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales para obligar al juez de tutela que revise las decisiones que estiman contrarias a los derechos fundamentales. Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Las providencias de los jueces son decisiones intangibles e inmodificables, que gozan de la presunción de acierto y legalidad y no son fácilmente anulables por vía de tutela5. En otras palabras, la tutela no prospera por el simple hecho de que se invoque alguno de los requisitos específicos que la Corte Constitucional ha identificado para la prosperidad del amparo. Las causales específicas para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales no pueden abrir la puerta para que los jueces de tutela revisen de fondo las decisiones de los jueces ordinarios. La tutela

sigue siendo un mecanismo subsidiario y excepcional. No puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses, menos aun cuando la providencia que se cuestiona ha sido proferida por un órgano de cierre, caso en el cual, se reitera, la propia Corte ha venido sosteniendo que para la prosperidad de la tutela es necesario que la decisión contenga una anomalía de tal entidad que riña abiertamente con la Constitución y la jurisprudencia que esa Corporación ha trazado al definir el alcance y límite de derechos fundamentales. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO: DECLARAR improcedente la tutela interpuesta por la parte actora contra la Sección Quinta del Consejo de Estado.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: Si no se impugna, por Secretaría General, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN 5 Sección Cuarta, sentencia del 29 de 2015, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente nO. 201400552-01.

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA