CE-11001-03-15-000-2019-03221-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR AUSENCIA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA Si bien la accionante refirió que la autoridad judicial encartada no valoró los actos suscritos por el Gobernador del Valle del Cauca por medio de los que fue nombrada como docente, de los cuales se desprende que su vinculación era del orden territorial y no nacional, es pertinente señalar que tales medios probatorios a pesar de ser aportados al proceso de amparo, no lo fueron al ordinario; no obran en la documental aportada, ni en los Cds , tal y como lo refirió la autoridad judicial accionada en la providencia que se confuta. De esta manera, la hoy solicitante incumplió el deber que le impone el artículo 167 del Código General del Proceso —CGP—, de acuerdo con el cual incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. Así las cosas, mal haría esta Corporación, como juez de tutela, examinar las alegaciones que la peticionaria ha propuesto, conforme a medios de prueba que no fueron arrimados al proceso surtido ante el juez natural.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 167 / DECRETO 2591 DE 1991ARTÍCULO 37

NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del Consejero Guillermo Sánchez Luque sin medio magnético a la fecha 02/10/2019.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES

Bogotá, D.C., once (11) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación numero: 11001-03-15-000-2019-03221-00(AC)

Actor: MARÍA GLADYS DELGADO DE POTES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Asunto: Acción de Tutela – sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela contra providencia judicial.

Subtema 1: La acción de tutela contra providencias judiciales —el requisito general de relevancia constitucional para la procedencia de la acción de tutela— reiteración de la jurisprudencia.

Decisión: Declara improcedente la solicitud de amparo por cuanto no acredita el requisito de relevancia constitucional.

La Sala decide la acción de tutela presentada por María Gladys Delgado de Potes contra el fallo proferido el 28 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de acuerdo con el Decreto 1983 de 20171.

I. ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 11 de julio de 20192, María Gladys Delgado de Potes, mediante apoderado judicial3, interpuso acción de tutela4 en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con el objeto que se protegieran sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la seguridad social, los cuales consideró vulnerados con la providencia proferida el 28 de febrero de 2019 por la autoridad

judicial accionada, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho rad. 7611-33-33-001-2013-00192-00/01. 1.1.- Hechos 1.1.1.- María Gladys Delgado de Potes nació el 23 de diciembre de 1947, laboró como docente en el departamento del Valle del Cauca desde el 16 de febrero de 19695 y adquirió su estatus pensional el 12 de julio de 20046. 1.1.2.- La Caja Nacional de Previsión por Resolución 08826 del 01 de febrero de 2006 le negó el reconocimiento de la pensión gracia, por no reunir uno de los requisitos legales para acceder a dicha prestación económica, esto es, cumplir 20 años de servicio con vinculación nacionalizada o territorial7. 1.1.3.- En razón de lo anterior, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social —en adelante UGPP—, con el fin de que se declarara la nulidad absoluta del acto administrativo antes aludido y que, en consecuencia, se ordenara el reconocimiento y pago a su favor de la pensión gracia a partir del 12 de julio de 2004, fecha en la que adquirió su estatus pensional8. 1.1.4.- El Juzgado 1º Administrativo del Circuito de Buga mediante sentencia del 06 de octubre de 20179 concedió las pretensiones de la demanda, en tanto encontró que la accionante alcanzó los requisitos para acceder a la pensión gracia, pues en el año de 1997 cumplió 50 años de edad, se vinculó como docente

oficial antes del 1 de enero de 1981 y se desempeñó 20 años en condición de nacionalizada. Sobre el carácter de sus nombramientos consideró: “Teniendo en cuenta que para efectos de resolverse la solicitud de reconocimiento pensional, por la entidad demandada se tuvo en cuenta la documentación 1 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 2 Fl.1 C.P. 3 Obra poder a Fl.11 C.P. 4 Fls.1-10 C.P. 5 De acuerdo con lo mencionado por la accionante en la solicitud de amparo a Fl.2 C.P., y confirmado con el certificado de tiempo de servicios que obra a Fl.15 C.P., el historial laboral que se anexó a Fl.16 C.P. y el Decreto No. 0202 del 27 de febrero de 1969 que se encuentra a Fl.18 C.P. 6 Según refiere la accionante en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho a Fl.17 C.1 en préstamo. 7 Obra Resolución a Fls.28-33 C.P. 8 Obra demanda de nulidad y restablecimiento del derecho a Fls.17-32 C.1 en préstamo. 9 Obra sentencia de primera instancia a Fls.132-143 C.1 en préstamo. aportada por la solicitante, dentro de la cual se encuentra el certificado de tiempo

de servicio distinguido con el No. 138 del 29 de julio de 2004, expedido por la Alcaldía Municipal de Tuluá, material probatorio que obra dentro del plenario, y de su revisión se establece que al referirse al carácter de la docente, se le atribuye el de “Nacional”, asimismo, se discriminan cuatro tipo de vinculaciones, las cuales se someterán al respectivo análisis. En efecto, se tiene que dentro de las vinculaciones detalladas [en el certificado de tiempo de servicio distinguido con el No. 138 del 29 de julio de 2004], se encuentran las efectuadas en forma legal y reglamentaria, ante dos municipios no certificados en el Departamento del Valle del Cauca, estos son, Andalucía, Bugalagrande y Calima El Darien, calidad la cual genera que la prestación del servicio educativo sea financiada con los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones. De igual manera, se relaciona la vinculación que en forma legal y reglamentaria se sostuvo con el municipio de Tuluá, Valle del Cauca, ente que certificó que los recursos con los que se financia la educación en su jurisdicción, provienen del Sistema General de Participaciones. (…) Siendo dable computarle el término laborado a raíz de dichas vinculaciones. Esclarecida la anterior situación, solo queda analizar la vinculación con el municipio de Bugalagrande, Valle del Cauca la cual se efectuó bajo la modalidad de “prestación de servicio”, tiempo de servicio que no puede ser desestimado a la hora de computar el tiempo requerido para el reconocimiento de la pensión gracia (…). (…)

[A]sí, entonces se deberá tener por acreditado el requisito del tiempo de servicio, puesto que los 20 años de servicios docentes, fueron prestados en planteles municipales10”. 1.1.5.- En contra de la anterior decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación11. En segunda instancia, el asunto fue de conocimiento del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que en sentencia del 28 de febrero de 201912, revocó aquella, al considerar que la accionante no acreditó los 20 años de servicio de vinculación nacionalizada o territorial. Al punto de esta consideración, señaló: “(…) No le asiste razón al juzgador de primera instancia, al precisar en la sentencia recurrida, que la vinculación de la demandante lo fue de carácter territorial, puesto que los 20 años de servicio docente, fueron prestados en planteles municipales, pues para acreditar el carácter de nacionalizado o territorial de un docente para ser beneficiario de la pensión gracia, no se requiere que el mismo haya laborado en instituciones educativas municipales, sino que es necesario demostrar su vinculación como docente nacional o territorial con la copia de los actos administrativos o con la certificación de la autoridad nominadora, que indique el tipo de vinculación; y como quedó referido antecedentemente, el certificado de tiempo de servicios es claro en indicar que la actora laboró 10 años y 5 días en el cargo de carácter nacional en diferentes instituciones de los municipios de Andalucía, Bugalagrande, Calima y Tuluá del Departamento del Valle del Cauca, sin que obre acto de nombramiento u otra constancia de la entidad nominadora, que de forma irrefutable y clara, precise que

10 Fls.139-142 C.1 en préstamo. 11 Obra apelación a Fls.145-147 C.1 en préstamo. 12 Obra providencia de segunda instancia a Fls.227-231 C.1 en préstamo. los nombramientos en las instituciones educativas en las cuales laboró, fue de carácter nacionalizado o territorial. En esas precisas condiciones, se impone revocar la sentencia recurrida, para proceder a denegar las pretensiones de la demanda, dejando así, incólume el acto administrativo enjuiciado, al no desvirtuarse la presunción de legalidad que reviste al mismo, ya que como quedó demostrado, la señora María Gladys Delgado de Potes, NO cumple con todas las exigencias legales, para ser beneficiaria de la pensión de jubilación gracia13”. (Negrilla propia del texto). 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela 1.2.1.- Sin hacer alusión a un defecto en particular, adujo que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró sus derechos fundamentales, bajo los siguientes argumentos: (a) en la providencia objeto de la solicitud de amparo efectuó un estudio “superficial o nulo de los actos administrativos por los cuales se realizó el nombramiento14”, en tanto no encontró acreditado que su vinculación era del “orden territorial15-16”; (b) desconoció el precedente jurisprudencial17 señalado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por esta Corporación, de acuerdo con el cual “los recursos del situado fiscal18” son “territoriales19”, motivo por el que los nombramientos que se realizan en razón de aquel también ostentan la misma categoría20; (c) el fallo resultó “incongruente”21

toda vez que si bien se hizo alusión a la providencia de unificación en cita, tuvo por probado que su vinculación era del orden nacional22; y (d) incurrió en una violación directa de la Constitución23, en tanto vulneró los principios de igualdad y de seguridad social, pues a pesar de cumplir todos los requisitos exigidos de la ley, se le negó injustificadamente la pensión gracia. 1.2.2.- Como se ve, las acusaciones realizadas en el literal (a) se enmarcan dentro de un defecto fáctico; las referidas en los literales (b) y (c) se encuadran en el defecto sustantivo por incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión y por desconocimiento del precedente jurisprudencial; y las efectuadas en el punto (d) en el defecto de violación directa de la Constitución. En consecuencia, así se estudiarán. 1.3.- Pretensión de la acción de tutela La accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social y al debido proceso; y en consecuencia que se revoque la providencia emitida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y en su lugar, que se ordene emitir una nueva en la que se otorgue la pensión gracia a su favor. 2.- Tramite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 13 Fl.231 C.1 en préstamo. 14 Fl. 4 C.P. 15 Ibídem. 16 Los presentes motivos de inconformidad obran en la solicitud de amparo a Fls.3-4 C.P. 17 Los argumentos sobre el desconocimiento del precedente jurisprudencial obran en la solicitud de amparo a

Fls.2, 5 y 9 C.P. 18 Ibídem. 19 Ibídem. 20 Ibídem. 21 Fl.5 C.P. 22 Los presentes motivos de inconformidad obran en la solicitud de amparo a Fl.5 C.P. 23 Los argumentos que hacen alusión al presente defecto obran en la solicitud de amparo a Fl.8 C.P. 2.1.- Mediante auto del 16 de julio de 2019 esta Subsección admitió la acción de tutela24 y ordenó su notificación25-26. Como fundamento de su oposición, la UGPP27 señaló que la sentencia reprochada se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial sobre pensión gracia y además consideró que el presente mecanismo constitucional no era el idóneo para obtener el reconocimiento o la reliquidación de las mesadas pensionales. Por lo anterior, solicitó la improcedencia de la solicitud de amparo. 2.2.- El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado 1º Administrativo de Buga guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela interpuesta por María Gladys Delgado de Potes en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad contra providencias judiciales, específicamente el de relevancia

constitucional, y en caso afirmativo, abordará el estudio de los defectos alegados por la peticionaria. 3.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 200528 reconoció que la acción de tutela contra providencias judiciales es procedente si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional. Así bien, de conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad29 y 24 Fl.52 C.P. 25 Obran notificaciones a la accionante, al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al Juzgado 1º Administrativo de Buga y a la UGPP a Fls.54-59 C.P. 26 Previo a decidir el asunto, esta Subsección ofició al Juzgado 1º Administrativo de Buga para que remitiera con destino a esta oficina judicial el expediente del proceso identificado con el rad. 76111-33-33-001-201300192-01. (Fl.110 C.P). Al respecto, la autoridad judicial dio contestación a la solicitud en escrito que obra a Fl.117 C.P y anexó el expediente al presente (obra 1 cuaderno anexo en préstamo). 27 Fls.62-71 C.P. 28 Corte Constitucional. Sentencia C-590 de 2005. 29 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios

antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. de procedencia30, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior de los peticionarios31.

4. Verificación del cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”32.

En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber33: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

4.2.- La Sala advierte que la demanda de amparo impetrada por María Gladys Delgado de Potes no satisface el requisito de relevancia constitucional, pues se apercibe como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico y probatorio efectuado por el juez de segunda instancia dentro del proceso iniciado en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho rad.76111-33-33-001-201300192-00/01, para así obtener el reconocimiento de la pensión gracia. 4.2.1.- En punto de lo anterior, la Sala nota que la accionante discute el reconocimiento de una pensión gracia, situación que fue debatida en el marco de un proceso ordinario, y sobre lo cual el tribunal se pronunció de manera negativa bajo el entendido de que no acreditó los 20 años de servicio con vinculación nacionalizada o territorial, como quiera que de acuerdo con el “el certificado de tiempo de servicios34”, —única prueba que obraba en el proceso—, se encontró que laboró 10 años y 5 días en el cargo como docente nacional en diferentes instituciones de los municipios de Andalucía, Bugalagrande, Calima y Tuluá, del Departamento del Valle del Cauca35. Si bien la accionante refirió que la autoridad judicial encartada no valoró los actos suscritos por el Gobernador del Valle del Cauca36 por medio de los que fue 30 Los requisitos específicos también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación;

defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 31 Los presentes requisitos fueron reconocidos por el Consejo de Estado en sentencia del 05 de agosto de

2014. Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 32 Corte Constitucional. Sentencia C – 590 de 08 de junio de 2005. 33 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 34 Fl.231 C 1 en préstamo. 35 Ibídem. 36 En efecto, la accionante pretende que se valoren los siguientes actos de nombramiento: (i) Decreto 0202 del 27 de febrero de 1969 suscrito por el Gobernador del Departamento del Valle del Cauca por medio del

cual se le nombra en la Escuela Urbana No. 1 Julia Becerra del municipio de Tuluá, Valle (Fl.18 C.P), (ii) Decreto 1908 del 23 de octubre de 1992 por medio del cual el Gobernador del Departamento del Valle del Cauca – Secretaría de Educación Departamental Fondo Regional del Valle del Cauca y Delegado del Ministerio de Educación Nacional la nombra como profesora en el Centro Docente Manuela Beltrán del municipio de Andalucía, Valle del Cauca (Fls.19-22 C.P), (iii) Decreto 0009 del 07 de enero de 1997 suscrito nombrada como docente, de los cuales se desprende que su vinculación era del

orden territorial y no nacional, es pertinente señalar que tales medios probatorios a pesar de ser aportados al proceso de amparo, no lo fueron al ordinario; no obran en la documental aportada, ni en los Cds37, tal y como lo refirió la autoridad judicial accionada en la providencia que se confuta38. De esta manera, la hoy solicitante incumplió el deber que le impone el artículo 16739 del Código General del Proceso —CGP—, de acuerdo con el cual incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. Así las cosas, mal haría esta Corporación, como juez de tutela, examinar las alegaciones que la peticionaria ha propuesto, conforme a medios de prueba que no fueron arrimados al proceso surtido ante el juez natural. 5.- Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo por cuanto no se cumplió con el requisito general de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, según el cual, el asunto debe ser de evidente relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por María Gladys Delgado de Potes por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión en caso

de no presentarse impugnación en contra de la presente decisión. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE por el Gobernador del Valle del Cauca por medio del cual se le nombró profesora del Centro Docente María Inmaculada del municipio de Calima, Valle del Cauca (obra extracto del Decreto 0009 del 07 de enero de 1997, sin que en él se relacione a la accionante) Fls.24-25 C.P. Sin embargo, se observa en el acta de posesión No. 0147 del 22 de enero de 1997, que en el acto administrativo en cuestión, se ordenó el nombramiento de aquella - Fls.26 C.P.), (iv) Decreto No. 2840 del 15 de agosto de 1997 suscrito por el por el Gobernador del Valle del Cauca por medio del cual se ordena su traslado como profesora al Centro Docente Guillermo E. Martínez, del municipio de Tuluá, Valle del Cauca. (Fls.27 C.P.) 37 Obran 9 cds en el cuaderno en préstamo. 38 Fl.231 C.1 en préstamo. 39 ARTÍCULO 167. Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos. La parte se considerará en mejor posición para probar

en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares.

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Presidente de Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00/19.

NICOLÁS YEPES CORRALES

Magistrado Ponente