CE-11001-03-15-000-2019-03225-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTEInexistencia / INCUMPLIMIENTO DE REQUISITOS PARA SER BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN ESPECIAL DEL DAS / FACTORES SALARIALES A TENER EN CUENTA PARA LA RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN PARA BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Los cotizados al sistema / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE DE UNIFICACIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO - SU del 28 de agosto de 2018 Una vez analizado el caso particular del [accionante], se evidencia que, si bien desempeño el cargo de detective en diferentes grados y denominaciones, lo cierto es que, en esos cargos cumplió un tiempo de servicios de 16 años, 2 meses y 18 días, es decir que no completó los 20 años exigidos en los referidos Decretos, para ser beneficiario del régimen especial para servidores del Departamento Administrativo de Seguridad. En esa medida, al accionante le es aplicable el régimen general de pensiones y, es beneficiario del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta que a la fecha de entrada en vigencia de esa norma, esto es, el 1 de abril de 1994, tenía más de 40 años de edad. (…) Por otro lado, sobre el aspecto de la presunta indebida aplicación jurisprudencial, realizada por el Tribunal accionado, debe señalarse que, en virtud de la normatividad aplicable al caso en concreto, el juez natural del proceso debía hacer una interpretación jurisprudencial sobre la forma

en la cual se debía calcular el ingreso base de liquidación. (…) Conviene recordar que el Tribunal Administrativo de Huila, el 24 de enero de 2019, profirió fallo de segunda instancia y revocó la decisión de acceder a las pretensiones de reliquidación pensional, con fundamento en la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018. La aplicación de la mencionada providencia, tiene fundamento en que dentro de esa providencia, el Consejo de Estado moduló sus efectos al señalar que las reglas en ella contenidas, debían ser aplicadas en los casos en los cuales se discute el contenido y régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y además, dicho criterio opera para todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA

Bogotá, D.C., doce (12) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03225-00(AC)

Actor: ANÍBAL SOLANO SOLANO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE HUILA Procede la Sala a resolver la acción de tutela de primera instancia instaurada por el señor Aníbal Solano Solano, mediante apoderado judicial, contra el Tribunal

Administrativo de Huila.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión.

1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1 Solicitud de amparo. 1.2 Hechos. 1.3 Fundamentos de la

vulneración. 1.4 Actuaciones procesales relevantes. 1.1 Solicitud de amparo1

1. El señor Aníbal Solano Solano, actuando por intermedio de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra la Sentencia de 24 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Huila, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, confianza legítima, favorabilidad laboral, igualdad material ante la Ley, principio de inescindibilidad de la Ley y seguridad jurídica.

2. A título de amparo constitucional, la parte actora pidió (se trascribe): “1. AMPARAR los derechos al DEBIDO PROCESO, SEGURIDAD

SOCIAL, CONFIANZA LEGÍTIMA, FAVORABILIDAD LABORAL,

IGUALDAD MATERIAL ANTE LA LEY, PRINCIPIO DE

INESCINDIBILIDAD DE LA LEY Y SEGURIDAD JURÍDICA, del Señor

ANÍBAL SOLANO SOLANO.

2. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA, en amparo de los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 25 de mayo de 2017, que REVOCÓ la sentencia de primera instancia mediante la cual se había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda y en consecuencia se ordene la reliquidación de la pensión de mi asistido incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, conforme lo establece las normas especiales que le son aplicables.

3. Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger

los derechos aquí tutelados.” 1.2 Hechos

3. Los hechos relevantes que sustentan la acción de tutela de la referencia son los siguientes: 4. 1) El señor Aníbal Solano Solano (a) nació el 27 de noviembre de 1943 y (b) trabajó al servicio del Departamento Administrativo de Seguridad – DAS, desde el 1 de septiembre de 1965 hasta el 19 de febrero de 1982, y desde el 10 de febrero de 1998 hasta el 31 de diciembre de 2002, tiempo durante el cual desempeñó los siguientes cargos: detective de seguridad, detective rural de seguridad, jefe de grupo rural, supervisor rural, coordinador rural y detective profesional. 1 Folios 1 a 15. 5. 2) El accionante se retiró del servicio el 31 de diciembre de 2002 y adquirió el estatus de pensionado el 25 de septiembre de 2001, es decir, cuando acreditó el cumplimiento de 20 años de servicios. 6. 3) El Instituto de Seguros Sociales - hoy Colombiana Administradora de Pensiones (Colpensiones) - expidió la Resolución 9 de 20 de enero de 2003, por medio de la cual reconoció una pensión de vejez a favor del accionante, con tasa de remplazo del 75% sobre el promedio del tiempo que le hiciere falta para adquirir su estatus de pensionado, esto es, lo cotizado durante los 7 años 5 meses y 25 días anteriores a la fecha de retiro del servicio, de conformidad con el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y sin enunciar los factores que fueron en cuenta a efectos de calcular el ingreso base de liquidación.

7. 4) La referida pensión fue efectiva a partir del 1 de enero de 2003, fecha en la cual, el accionante se retiró del servicio. 8. 5) El accionante solicitó la reliquidación de su pensión, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, esto es, asignación básica, prima de servicios, navidad, vacaciones, prima de riesgo, “entre otros”. Colpensiones negó la solicitud mediante Resolución GNR 131435 de 6 de mayo de 2015, decisión confirmada con la Resolución VPB 64373 de 1 de octubre de 2015. 9. 6) Inconforme con las decisiones administrativas adoptadas, el accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado 2 Administrativo de Neiva (H), quien, mediante Sentencia de 25 de mayo de 2017, proferida en audiencia inicial, accedió a las pretensiones de la demanda con fundamento en la postura sobre el ingreso base de liquidación contenido en la Sentencia de Unificación de 4 de agosto de 2010 y, en ese sentido, ordenó la inclusión de los siguientes factores salariales: asginación básica, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, y prima de riesgo. Sin embargo, respecto a las vacaciones, no se accedió a su inclusión, por no tratarse de una factor salarial computable para fines pensionales. 10. 7) La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior providencia y, a través de Sentencia de 24 de enero de 2019, el Tribunal

Administrativo de Huila revocó el fallo de primera instancia. Para ello, llegó a la conclusión que el accionante no era beneficiario de régimen especial alguno y, en consecuencia, le era aplicable el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, respecto al ingreso base de liquidación, acogió la postura del Consejo de Estado contenida en la Sentencia de Unificación de 28 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado, e indicó que, si bien el accionante era beneficiario del régimen de transición del artículo 36 la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación (IBL) no era un elemento de dicho régimen. 1.3 Fundamentos de la vulneración y causales específicas invocadas

11. El accionante alegó como fundamento de la vulneración de los derechos fundamentales invocados dentro de la sentencia enjuiciada, los siguientes aspectos. 12. 1) Manifestó que el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la Sentencia enjuiciada, señaló que el ingreso base de liquidación de su pensión de jubilación debía calcularse conforme a la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, no obstante, indicó que, esa autoridad judicial, desconoció que por haber laborado más de 20 años al servicio del Departamento Administrativo de Seguridad –DAS, se encontraba amparado por normas especiales como el Decreto 1047 de 1978, el Decreto 1933 de 1989, el Decreto 1835 de 1994 y la Ley 860 de 2003. 13. 2) Por otro lado, señaló que se aplicó de manera indebida la Sentencia SU230 de 2015 de la Corte Constitucional (a pesar de que esta Sentencia no sirvió de fundamento del fallo cuestionado), toda vez que, como se advirtió con anterioridad el accionante goza de un régimen especial y, en esa medida, no podía hacerse extensiva a su caso en particular, la posición sostenida en la Sentencia de Unificación de la Corte Constitucional referida. 1.4 Actuaciones procesales relevantes 1.4.1 Admisión de la acción de tutela

14. Por Auto de 15 de julio de 20192, el despacho sustanciador (a) admitió la acción de tutela, (b) ordenó vincular al Juzgado 2 Administrativo de Neiva y a Colpensiones como terceros con interés y (c) notificar a las partes, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y a los terceros vinculados.

1.4.2 Intervenciones

15. La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, en la medida que 1) la tutela no es la vía adecuada para la reclamación pensional, que pretende el accionante, toda vez que, esta solamente procede ante la inexistencia de otro mecanismo judicial y, se torna improcedente para obtener el reconocimiento de derechos laborales, pues su naturaleza es excepcional y subsidiaria y, 2) no se ha materializado ninguna vía de hecho o vulneración de derechos fundamentales por parte del Tribunal Administrativo del Huila dentro del proceso con radicado No. 2016-00026-01 contra Colpensiones.

16. El Tribunal Administrativo de Huila, el Juzgado 2 Administrativo de

Neiva y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1 Competencia. 2.2 Cuestión previa 2.3 Problemas jurídicos. 2.4

Verificación de requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial. 2.5 Verificación de causales específicas de procedencia de tutela contra providencia judicial. 2.6 Conclusión. 2.1 Competencia

17. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 377 de 2018 de esta Corporación, la Sala es competente para resolver el presente asunto. 2.2 Cuestión Previa 2.2.1. Identificación de las causales específicas de tutela contra providencia judicial a estudiarse. 2 Folio 39.

18. El accionante no encuadró sus reparos dentro de un defecto específico. No obstante, de los motivos de inconformidad expuestos, se extrae que lo alegado se trata de un defecto sustantivo por 1) indebida aplicación normativa y 2) por indebida aplicación del precedente, como pasa a exponerse.

19. El señor Aníbal Solano señaló que, el Tribunal accionado, aplicó, a su caso particular, la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, al momento de calcular el ingreso base de liquidación, sin embargo señaló que es beneficiario de un régimen especial, en virtud de los Decretos 1047 de 1978, Decreto 1933 de 1989,

Decreto 1835 de 1994 y Ley 860 de 2003. En ese orden se analizará la aplicación realizada por el Tribunal Administrativo de Huila, conforme a la normatividad enunciada, lo cual se estudiará bajo el marco de un defecto sustantivo en virtud de la aplicación normativa realizada en el fallo cuestionado.

20. Por otro lado, el accionante alegó la indebida aplicación de la Sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional, a su caso concreto. Sin embargo, esa Sentencia no fue citada por el Tribunal Administrativo del Huila en la providencia enjuiciada. Ahora, se observa que la Sentencia cuestionada se fundamentó en la Sentencia de Unificación de 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, por lo cual, este reparo será analizado como un defecto sustantivo por indebida aplicación del precedente, con fundamento en el régimen normativo que resulte aplicable al accionante.

21. En ese orden, se estudiará el defecto sustantivo, teniendo en cuenta para ello, los aspectos anteriormente reseñados. 2.2.2. Identificación de los derechos fundamentales que el actor consideró vulnerados.

22. Pese a que el accionante señaló en su solicitud de amparo como violados los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, confianza legítima, favorabilidad laboral, igualdad material ante la Ley, principio de inescindibilidad normativa y seguridad jurídica, esta Sala centrará su análisis en la presunta vulneración del derecho al debido proceso, por las siguientes razones:

23. Primero, de los fundamentos de la violación presentados por el accionante se tiene que la presunta vulneración de garantías constitucionales se produjo en el

marco de una actuación judicial. En tal sentido cobra relevancia estudiar si fue o no lesionado el derecho al debido proceso durante el desarrollo del trámite judicial ordinario; y Segundo, la presunta vulneración de los derechos invocados por el accionante, surgen como consecuencia de la afrenta al derecho al debido proceso, y en el evento de encontrar lesionado referido derecho, se estudiarán las posibles afectaciones a los demás derechos. 2.3 Problemas jurídicos

24. Corresponde a esta Sala determinar si se cumplen o no los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial.

25. De resultar afirmativo, se determinará si la Sentencia acusada vulneró el derecho al debido proceso al encontrarse incursa en la causal específica de procedencia a estudiarse, esto es, el defecto sustantivo. 2.4 Verificación de requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial3 3 Al respecto: Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005; Consejo de Estado. Sala Plena, sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01.

26. La Sala deberá establecer, en primer lugar, si en el caso bajo examen se cumple con los requisitos generales4.

27. Frente a la subsidiariedad, debe indicarse que el proceso contencioso administrativo finalizó con la Sentencia de 24 de enero de 2019, del Tribunal Administrativo de Huila, en el que se revocó el fallo de primera instancia que había accedido a las pretensiones de reliquidación pensional, razón por la cual contra la decisión controvertida no procede el recurso de alzada. Asimismo, no se estima

que sean procedentes los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia (arts. 248-258 de la Ley 1437 de 2011 - CPACA), para analizar todos y cada uno de los motivos de inconformidad que expone la peticionaria.

28. Con relación al requisito de inmediatez, este se cumplió, comoquiera que el fallo enjuiciado fue proferido el 24 de enero de 2019 y notificado el 7 de febrero de 2019, y la acción de tutela se interpuso el 12 de julio de 2019, esto es, dentro de un plazo razonable.

29. De igual manera, se advierte que la tutela se interpone contra una Sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo cual no se trata de un fallo de tutela.

30. Los hechos y pretensiones, se encuentran debidamente identificados, incluyendo los derechos que considera vulnerados.

31. Finalmente, se resalta, que el presente asunto es de relevancia constitucional, toda vez que (a) se ataca una providencia judicial por un defecto sustantivo, y (b) se advierte la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso.

32. En ese orden, evidencia la Sala que en el presente caso se encuentran configurados los requisitos generales, que habilitan al accionante, para la interposición del amparo de tutela. Superado este filtro inicial, se procede a estudiar si se configuró o no la causal especial a estudiarse en el caso del señor Aníbal Solano Solano. 2.5. Verificación de causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial5 2.5.1. Defecto sustantivo6 y marco específico

33. Esta causal se fundamentó en 2 aspectos, 1) la indebida aplicación normativa, ante el hecho de que, el fallo proferido por el ad quem, en sede ordinaria, negó el derecho reclamado, bajo el argumento según el cual, el accionante pese a haber laborado como detective en el Departamento Administrativo de Seguridad, no es beneficiario de un régimen especial, sino del régimen general de pensiones contenido en la Ley 100 de 1993. Aspecto que el accionante consideró errado, toda vez que, a su juicio, la normatividad con la cual se debió calcular su pensión era la contenida en los Decretos 1047 de 1978, 1933 de 1989 y 1835 de 1994 (régimen especial para detectives y dactiloscopistas y 4 Los requisitos generales se revisan de conformidad con la Sentencia de la Corte Constitucional T-066 de 2019. 5 Supra. Pie de página 3. 6 De acuerdo con la sentencia C 590 de 2005 el defecto sustantivo se configura en “los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.” algunos servidores que desarrollan actividades de alto riesgo); y 2) ante la indebida aplicación de la Sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional, que como ya se dijo no fue enunciada por el Tribunal accionado, por lo cual se analizará la aplicación de la Sentencia de 28 de agosto de 2018, que contiene, al igual que la Sentencia referida de la Corte Constitucional, criterios para el cálculo del ingreso base de liquidación en el régimen de transición del artículo 36 de la

Ley 100 de 1993. 34. 1) Con respecto a la indebida aplicación normativa, para entender mejor el caso en concreto, se hará referencia a (a) el régimen especial de pensiones para los detectives del Departamento Administrativo de Seguridad y (b) el régimen general de pensiones. 35. a) Respecto a los detectives, es necesario mencionar que, el artículo 40 de la Ley 100 de 1993 estableció que el Gobierno Nacional, sería el encargado de expedir el régimen de los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo. En virtud de lo anterior, el Presidente de la República expidió el Decreto Reglamentario 1835 de 1994, el cual señaló los requisitos para el acceso a la pensión de los servidores del Departamento Administrativo de Seguridad, y estableció un régimen de transición para esos servidores, de la siguiente manera: Artículo 4º. Régimen de transición. Los funcionarios de las entidades señaladas en este capítulo que laboren en las actividades descritas en el numeral 1º del artículo 2º de este Decreto [Personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones de especializado, profesional y agente], que estuviesen vinculados a ellas con anterioridad a su vigencia, no tendrán condiciones menos favorables, en lo que respecta a la edad para acceder a la pensión de vejez o jubilación, el tiempo de servicio requerido o el número de semanas cotizadas, y el monto de esta pensión, a las existentes para ellos en las normas vigentes con anterioridad a la Ley 100 de 1993.

36. En ese orden, el referido régimen de transición dispuso que, a los

detectives del Departamento Administrativo de Seguridad en sus distintos grados y denominaciones, vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1835 de 1994, se les respetarían las condiciones para acceder a la pensión de vejez, existentes con anterioridad a la Ley 100 de 1993, esto es los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989.

37. Así, el Decreto 1047 de 1978, estableció los requisitos para el acceso a la pensión de aquellos servidores con funciones de dactiloscopistas como a continuación pasa a verse. “ARTÍCULO 1º. Los empleados públicos que ejerzan por veinte años continuos o discontinuos las funciones de dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad, y que hayan aprobado el curso de formación en dactiloscopia impartido por el instituto correspondiente de dicho Departamento tendrán derecho a gozar de la pensión de jubilación cualquiera sea su edad”.

38. El referido régimen fue extendido a los detectives en sus distintos grados y denominaciones con funciones de dactiloscopia, mediante el artículo 1 del Decreto Ley 1933 de 1989.

39. De la normatividad trascrita, es posible concluir que, para los servidores del Departamento Administrativo de Seguridad que desarrollaban funciones de dactiloscopistas y los detectives de sus diferentes grados y denominaciones, que hubiesen acreditado 20 años de servicios continuos o discontinuos con funciones en dactiloscopia, tendrían derecho a acceder a la pensión de jubilación sin consideración a la edad. 40. b) Por otro lado, es necesario hacer referencia al régimen general de pensiones, el cual es aplicable para aquellos miembros del Departamento

Administrativo de Seguridad, que no son beneficiarios del régimen especial contenido en la normatividad antes reseñada, para lo cual es necesario señalar que el Congreso de la República, expidió la Ley 100 de 1993, mediante la cual se estableció el Régimen General de Pensiones y estableció un régimen de transición con respecto a las personas que tenían expectativas respecto de regímenes pensionales anteriores, así (se trascribe): “ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el

tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.” (Subrayas y negrilla de la Sala)

41. En esa medida, el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, hace una remisión al régimen anterior vigente, que por regla general es el contenido en la Ley 33 de 19857, el cual, en materia pensional dispuso (se trascribe): “ARTÍCULO 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. “ 7 Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público

42. En virtud de lo anterior, se debe tener en cuenta que, el régimen especial para miembros del Departamento Administrativo de Seguridad, únicamente es aplicable para aquellos servidores y detectives que hubiesen desarrollado funciones de dactiloscopia, y para los demás servidores, es necesario remitirse al régimen general de pensiones.

43. En consecuencia, es necesario determinar cuál es régimen de transición al que había que remitirse, teniendo en cuenta los cargos desempeñados por el accionante, y la normatividad a la que se ha hecho referencia.

44. 2) Ahora, respecto a la indebida aplicación del precedente jurisprudencial, resulta necesario revisar de manera sucinta, las posturas tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado en relación al cálculo del ingreso base de liquidación del régimen de transición de Ley 100 de 1993, partiendo de la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado de 4 de agosto de 2010.

45. Para ello, debe indicarse que el 4 de agosto de 2010 el Consejo de Estado, Sección Segunda, profirió Sentencia de unificación8, mediante la cual, determinó que los beneficiarios del régimen contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no solo debían ser favorecidos por el régimen anterior, en la edad, tiempo de servicios y monto, sino que, también debía extenderse el régimen en cuanto a ingreso base de liquidación, incluido aquí, el tiempo y los factores para determinar la base, los cuales no serían los taxativos de la Ley 33 de 1985, sino los efectivamente devengados. Ello, principalmente, en atención a los principios de favorabilidad, realidad sobre la forma, inescindibilidad de la ley y no regresividad.

46. Por su parte, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-258 de 2013, revisó la constitucionalidad del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, referido al régimen pensional de los congresistas, y estableció que las reglas referentes al ingreso base de liquidación de dicho régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. Posición que fue extendida a otro tipo de

regímenes pensionales a través de la Sentencia SU-230 de 2015 y reiterada en las Sentencias SU-427 de 2016 y SU-210 de 2017 de esa misma Corporación.

47. Posteriormente, el 22 de junio de 2017, la Corte Constitucional profirió la Sentencia SU-395 de 2017, en la cual se dejaron sin efectos tres Sentencias que habían sido proferidas por el Consejo de Estado, y que reconocían el ingreso base de liquidación, como elemento del régimen de transición, propiamente, a empleados públicos. Adicionalmente, reiteró la posición que había adoptado referente a que, este último no es un elemento de la transición.

48. Finalmente, el Consejo de Estado, mediante Sentencia de unificación de 28 de agosto de 20189, resolvió rectificar la postura adoptada en la Sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 y acompañar a la Corte Constitucional en su precedente construido a partir de la Sentencia C-258 de 2013.

49. En consecuencia, estableció que a los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, a quienes se les debía aplicar la Ley 33 de 1985, únicamente serían beneficiarios del tiempo de servicios, edad y monto estipulado en esta última norma, más no, en lo referente a ingreso base de liquidación (periodo de liquidación y factores para determinar la base), a 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 112-09 de 4 de agosto de 2010. Expediente No. 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-09). 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 28 de

agosto de 2018 Expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01. los cuales se les aplicaría el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y su Decreto Reglamentario 1185 de 1994. 2.5.3. Hechos probados jurídicamente relevantes 50. 1) El señor Aníbal Solano Solano nació el 27 de noviembre de 1943 y, a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (01/04/1994), contaba con más de 40 años de edad. Además, adquirió su estatus pensional el 25 de septiembre de 2001, cuando acreditó 20 años de servicios10. 51. 2) El accionante laboró al servicio del Departamento Administrativo de Seguridad como a continuación se indica11: CARGO DESDE HASTA Alumno Curso Detectives 1 de septiembre de 31 de diciembre de 1965 1965 Detective (Diferentes 1 de enero de 1966 15 de marzo de 1978 denominaciones) Jefe de grupo rural 16 de marzo de 1978 29 de mayo de 1978 Supervisor Rural 30 de mayo de 1978 3 de agosto de 1978 Coordinador Rural 4 de agosto de 1978 19 de febrero de 1982 Detective Profesional 10 de febrero de 31 de diciembre de 1998 2002 52. 3) Al señor Aníbal Solano le fue reconocida una pensión de jubilación por parte del entonces Instituto de Seguros Sociales, mediante Resolución 9 de 20 de enero de 2003, la cual se calculó conforme lo establece el artículo 36 de la Ley

100 de 1993, es decir, con el 75% promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hacía falta para cumplir el estatus pensional, teniendo en cuenta que era inferior a 10 años. La pensión se hizo efectiva a partir del 1 de enero de 2003, fecha en la cual el accionante se retiró del servicio12. 53. 4) El 20 de mayo de 2014, el accionante solicitó, ante la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones (Sucesor procesal del Instituto de Seguros Sociales), la reliquidación de su pensión de jubilación incluyendo la totalidad de factores salariales devengados durante el último año de servicios, esto es, asignación básica, prima de servicios, prima de navidad, vacaciones, prima de riesgo, “entre otros”13. La mencionada entidad con la Resolución GNR 131435 de 6 de mayo de 201514, negó la solicitud de reliquidación de pensión de vejez del accionante. Decisión que fue confirmada mediante la Resolución VBP 64373 de 1 de octubre de 201515. 54. 55. 5) Inconforme con lo anterior, el accionante interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad de las anteriores resoluciones y, se reliquidara su pensión de conformidad con los Decretos 1047 de 1978 y el Decreto 1933 de 1989, los cuales consideró aplicables por ser beneficiario de