CE-11001-03-15-000-2019-03279-00(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / ACCIÓN DE TUTELA - No es una tercera instancia [E]s claro que la presente solicitud de amparo deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, a fin de que en sede de tutela se determine cuál era la norma aplicable respecto del incremento pensional. (…) A juicio de la Sala, los argumentos expuestos en la decisión cuestionada son razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional. El hecho de que la parte actora no los comparta, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido por el Tribunal Administrativo de Risaralda. (…) La tutela es un valioso mecanismo de protección de derechos fundamentales, mas no es una instancia adicional de los procesos judiciales resueltos por el juez de la causa. Las diferencias con el juez, respecto de la forma en que decide el conflicto jurídico, son cuestiones propias del proceso ordinario, que es el escenario ideal para zanjarlas. Pretender que la acción de tutela se convierta en la instancia adicional de todos los procesos judiciales no solo le resta vigor a la acción, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural. (…) Teniendo en cuenta lo anterior, resulta evidente que la presente solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, porque los vicios en que supuestamente incurrió el despacho accionado, en realidad fueron invocados para intentar convertir la tutela en una instancia adicional al proceso de nulidad y

restablecimiento del derecho. NOTA DE RELATORIA: Respecto de la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia del 31 de julio de 2012, exp No. 11001-03-15000-2009-01328-01, M.P.: María Elizabeth García González.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 6.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá D.C., doce (12) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03279-00(AC)

Actor: CONSUELO CAMELO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Decide la Sala la acción de tutela instaurada por la señora Consuelo Camelo contra la providencia del 31 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal

Administrativo de Risaralda.

I. A N T E C E D E N T E S

1. Demanda 1.1. Pretensiones El 15 de julio de la presente anualidad (fls. 1 a 8), la señora Consuelo Camelo, por conducto de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, por cuanto estimó vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital. Como consecuencia, formuló las siguientes pretensiones (fl. 8):

1. Tutelar el derecho fundamental a la igualdad, debido proceso, seguridad social y mínimo vital, vulnerados por la decisión en segunda instancia del Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda.

2. Solicito respetuosamente a usted, señor Juez Constitucional, dejar sin efectos jurídicos la sentencia proferida el día 31 de mayo de 2019 notificada electrónicamente el día 4 de junio de la misma anualidad, dentro del proceso con número de radicación 66001-33-33-007-201700377(P-00292019), y emitir decisión de fondo respecto del

pronunciamiento del Dr. Leonardo Rodríguez Arango del Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda.

3. Como consecuencia de lo anterior, ordenar al Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda proferir nueva sentencia ajustada a derecho dentro del proceso con radicación 66001-33-33-007201700377(P-0029-2019), donde funge como demandante mi representada la señora Consuelo Camelo, ordenando a la NaciónMinisterio de Educación NacionalFondo de Prestaciones Sociales del Magisterio se ordene a la entidad demandada a reconocer el reajuste de la pensión de jubilación de la señora Consuelo Camelo a partir del 1 de enero del año 2009 y en los años siguientes, tomando como base para el reajuste anual el porcentaje de incremento del salario mínimo mensual legal vigente del año inmediatamente anterior, cuando éste reajuste sea superior al porcentaje de incremento de índice de precios de consumidor (I.P.C.). 1.2. Hechos Los supuestos fácticos de la solicitud de amparo se resumen así:

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Consuelo Camelo demandó a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de que se declarara la nulidad del Oficio No. 39207 del 6 de octubre de 2015, expedido por la Secretaría de Educación del municipio de Pereira, por medio del cual se le negó el reajuste de la pensión de jubilación “teniendo en cuenta, por favorabilidad, el porcentaje del incremento del salario mínimo mensual vigente del año anterior, cuando este sea superior al incremento con el IPC”. El Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Pereira, mediante providencia del 5 de diciembre de 2018, negó las pretensiones de la demanda, decisión confirmada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en sentencia del 31 de mayo de 2019. 1.3. Argumentos de la tutela La parte actora manifestó que, en la providencia del 31 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en defecto sustantivo y violación directa de la Constitución, al considerar erróneamente que la Ley 71 de 1988 fue derogada tácitamente por la Ley 238 de 1995. Para la señora Camelo, en virtud del principio de favorabilidad, debía aplicarse el contenido normativo de la Ley 71 de 1988, respecto del reajuste anual de la pensión de jubilación de acuerdo con el aumento del salario mínimo legal vigente, y no como lo hizo el Tribunal accionado, que aplicó la Ley 100 de 1993.

2. Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 19 de julio de 2019 (fl. 28), se admitió la presente acción de

tutela y se ordenó notificar a la autoridad judicial demandada, y al Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Fiduprevisora S.A., como terceros con interés. Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.1. El Tribunal Administrativo de Risaralda, a través del magistrado ponente de la decisión atacada mediante la presente acción (fls. 37 a 39), rindió el informe respectivo y se opuso a la prosperidad de la tutela de la referencia, para lo cual señaló que dicha Corporación no incurrió en los defectos alegados por la parte actora y, contrario a lo expuesto en la demanda, se profirió la decisión con total apego al ordenamiento jurídico y jurisprudencial vigente, por lo que no existe vulneración de los derechos fundamentales invocados. 2.2. El Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Fiduprevisora S.A. y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio, a pesar de haber sido notificados del auto admisorio de la demanda.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio

irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela. En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20121, aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. 1 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones que allí se adoptan y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones. Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones

en que se fundamenta la acción; (ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii)

violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución.

Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional. Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente. Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos2, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, “sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de

los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional”.

2. Problema jurídico En primer lugar, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, particularmente, el de relevancia constitucional. Si se cumple, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si el Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en defecto sustantivo y violación directa de la Constitución, al proferir la 2 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. sentencia del 31 de mayo de 2019, por medio del cual se confirmó el fallo del 5 de diciembre de 2018, proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Pereira, mediante el cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la señora Consuelo Camelo contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones

Sociales del Magisterio.

3. Análisis de la Sala 3.1. De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 20143, la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos.

El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”. El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten. Ciertamente, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales 3.2. Caso concreto y solución del problema jurídico En el caso bajo estudio, la parte actora manifestó que, en la providencia del 31 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en defecto sustantivo y violación directa de la Constitución, toda vez que consideró erróneamente que la Ley 71 de 1988 fue derogada tácitamente por la Ley 238 de 1995. Para la señora Camelo, en virtud del principio de favorabilidad, debía aplicarse el contenido normativo de la Ley 71 de 1988, respecto del reajuste anual de la

pensión de jubilación de acuerdo con el aumento del salario mínimo legal vigente, y no como lo hizo el Tribunal accionado, que aplicó la Ley 100 de 1993. Sería del caso estudiar de fondo los defectos anteriormente señalados; sin embargo, de entrada, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, porque se está ejerciendo para convertir este valioso 3 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, en el escenario que propone la parte actora, la Sala tendría que examinar nuevamente los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de primera instancia, dictada el 5 de diciembre de 2018 por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Pereira, los cuales fueron resumidos en la providencia atacada mediante la presente acción así (fls. 10 vto y 11): Luego de iniciar transcribiendo los argumentos con los cuales no está de acuerdo, indica que no se puede entender que la Ley 71 de 1988 fue derogada tácticamente por la Ley 238 de 1995, pues eso no fue el querer del legislador. Bajo el entendido anterior, la Ley 71 de 1988 sigue estando vigente comoquiera que tiene establecido un beneficio por encima de lo que establece el régimen general, como lo es el de contemplar un incremento pensional regularmente por encima del I.P.C., por ello la Ley 238 dejó a salvo ese tipo de beneficios. Como forma de reforzar su argumento hizo alusión a posición

jurisprudencial aplicable a otro de los regímenes exceptuados del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones cual es el de las Fuerzas Armadas, y en donde, a voces del recurrente, se ha aceptado la aplicación de la Ley 238 en términos en que solo pueda ser favorable para el actor. Para finalizar indica que la forma como se interpretaron las disposiciones en la decisión impugnada riñe con el principio de los derechos adquiridos, solicitando eso sí que ese apliquen principios como el la favorabilidad, condición más beneficiosa e indubio pro operatio. Esos argumentos fueron resueltos razonablemente en la decisión proferida el 31 de mayo de la presente anualidad por el Tribunal Administrativo de Risaralda, el cual, luego de realizar un juicioso estudio normativo y jurisprudencial, concluyó lo siguiente (fls. 19 vto y 20): [E]l problema jurídico principal, tienen (sic) su respuesta de la siguiente forma: El incremento anual que se debe aplicar al personal que es beneficiario de pensión del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio es el expresado en el Artículo 14 de la Ley 100 de 1993. Loe problemas jurídicos asociados: Se debe entender que el artículo 1° de la Ley 71 de 1988 no se encuentra vigente después de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones'- o en el peor de bs casos con la expedición de la Ley 238 de 1995 (como lo concluye la a quo) - y no tiene la entidad de un derecho adquirido la determinación del parámetro sobre el cual se deben ajustar anualmente las pensiones de vejez. Para llegar a las conclusiones anteriores, en consideración de esta

Sala la norma pensional establecida en la Ley 71 de 1988 y su decreto reglamentario fueron derogados al entrar en vigencia el Sistema General de Seguridad Social Integral, bajo el entendido que la mencionada ley establecía un régimen general, no uno especial para los docentes que le permitiera entenderse por fuera de la derogatoria de la Ley 100 de 1993, aunado a que con la expedición de la Ley 238 de 1995, lo que se hizo fue extenderle —en lo que el tema se refiereel ajuste de las mesadas pensionales establecido para el régimen general a las pensiones exceptuadas (Art. 279), lo que de por si cumple con parámetros establecidos en los antecedentes constitucionales. Visto lo anterior, es claro que la presente solicitud de amparo deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, a fin de que en sede de tutela se determine cuál era la norma aplicable respecto del incremento pensional. A juicio de la Sala, los argumentos expuestos en la decisión cuestionada son razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional. El hecho de que la parte actora no los comparta, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido por el Tribunal Administrativo de Risaralda. La tutela es un valioso mecanismo de protección de derechos fundamentales, mas no es una instancia adicional de los procesos judiciales resueltos por el juez de la causa. Las diferencias con el juez, respecto de la forma en que decide el conflicto jurídico, son cuestiones propias del proceso ordinario, que es el escenario ideal

para zanjarlas. Pretender que la acción de tutela se convierta en la instancia adicional de todos los procesos judiciales no solo le resta vigor a la acción, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural. Teniendo en cuenta lo anterior, resulta evidente que la presente solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, porque los vicios en que supuestamente incurrió el despacho accionado, en realidad fueron invocados para intentar convertir la tutela en una instancia adicional al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Consuelo Camelo contra el Tribunal Administrativo de Risaralda.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: Si no se impugna, por Secretaría General, ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA