CE-11001-03-15-000-2019-03285-00(AC)-2019

Radicado: 11001-03-15-000-2019-03285-00

Accionante: María Teresita Caraballo Gracia

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN POR AUSENCIA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / COSTAS PROCESALES Respecto del aludido defecto sustantivo en que incurrió el tribunal al imponer costas, no se avizora la relevancia constitucional en cuanto que este es un aspecto, en primer lugar, propio de la autonomía del juez ordinario y en segundo lugar, tiene una connotación meramente económica que no trasciende al ámbito constitucional, de manera que este cargo no supera el examen de procedibilidad y no cabe hacer, sobre él, un pronunciamiento de fondo. DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – No acreditado / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO – Adecuada valoración probatoria / FALTA DE CONGRUENCIA / Aplicación del principio de congruencia / AUSENCIA DE VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN – IBL no es un factor sometido al régimen de transición de la Ley 100 [L]a Sala encuentra que la sentencia del 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado y notificada el 12 de septiembre del mismo año, obra como precedente judicial vinculante en este caso, toda vez que es anterior al fallo reprochado en la acción de amparo pues fue proferido el 1 de noviembre de

2018. Más aún, cuando la misma sentencia establece que “las reglas

jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias. (…) La Sala concluye que no se configura el acusado defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, porque se dio aplicación a las Leyes 33 y 62 de 1985, dentro del régimen de transición a la luz de la interpretación jurisprudencial vigente y que, para la fecha del fallo acusado, no correspondía con la postura alegada por la accionante de la sentencia del 4 de agosto de 2010 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. (…) Por otra parte, es necesario señalar que no se evidencia el defecto fáctico de falta de valoración de los documentos (certificaciones laborales) que establecen que la accionante es sujeto de aplicación del régimen de transición pues, tanto la sentencia de primera como de segunda instancia, parten de ese supuesto fáctico. (…)A juicio de la Sala, la decisión fue producto del razonamiento juicioso y ponderado de la situación laboral de la accionante, al concluir que no era acreedora del derecho a la reliquidación pensional (pretensión esbozada) pues si bien era sujeto de aplicación del régimen de transición, este no se extendía al criterio para determinar el IBL, que se define según la Ley 100. Así, observa la Subsección que la providencia acusada se profirió de acuerdo con los argumentos, de hecho y de derecho, expuestos judicialmente, sin que se observe o deduzca algún tipo de pronunciamiento por fuera o más allá de lo solicitado en la

demanda (extra o ultra petita). (…) Por lo anterior, tampoco resulta de recibo la alegación sobre el defecto por falta de congruencia. (…)Como se puede apreciar, frente a la alegación de la accionante sobre la violación directa de la Constitución por desconocer el principio de favorabilidad (artículo 53), el anterior recuento de las razones que sustentan los criterios aplicables para definir la liquidación de docentes, pone de manifiesto que en cada uno de ellos ya se ha hecho un juicio de favorabilidad, a partir de su ponderación con otros principios aplicables. Ello conduce, a distintos resultados hermenéuticos 1

Radicado: 11001-03-15-000-2019-03285-00

Accionante: María Teresita Caraballo Gracia que están a disposición de los órganos judiciales para resolver los casos concretos.

En este orden, no resulta de recibo la afirmación de que la elección de uno de esos criterios significa una negación del principio de favorabilidad, pues, como se indicó, es una de las formas posibles de llegar a una solución en los casos concretos a partir de ponderar distintos principios concurrentes.

NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del Consejero Guillermo Sánchez Luque, sin medio magnético a la fecha 02/10/2019

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03285-00(AC)

Actor: MARÍA TERESITA CARABALLO GRACIA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “D”

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la parte accionante en contra del

Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “D”.

I. ANTECEDENTES María Teresita Caraballo Gracia, a través de apoderado judicial, presentó solicitud de amparo constitucional1 en contra del Tribunal Administrativo de CundinamarcaSección Segunda - Subsección “D”, con la pretensión de obtener la protección de sus derechos al debido proceso, a la seguridad social, a la vida digna, al mínimo vital, a los derechos adquiridos, a la seguridad jurídica, a la favorabilidad en materia laboral, a la inescindibilidad de la ley y a la igualdad, los que en su sentir fueron vulnerados con el fallo del 1 de noviembre de 2018 que negó la reliquidación de la pensión de jubilación de la accionante.

1. Hechos 1 Folios 1 a 41, del cuaderno de tutela.

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Accionante: María Teresita Caraballo Gracia 1.1. La Caja Nacional de Previsión Social –Cajanal– por Resolución RDP-22219 del 26 de octubre de 2004, reconoció a favor de María Teresita Caraballo Gracia pensión de jubilación. Sin embargo, la señora Caraballo Gracia interpuso el

recurso de reposición y en subsidio el de apelación en contra del acto administrativo mencionado, pues consideró que no se ajustaba a derecho en cuanto omitió incluir la totalidad de los factores devengados en el último año de servicio. 1.2. Los recursos fueron resueltos negativamente por la entidad, mediante las resoluciones RDP 031384 del 11 de julio de 2013 y RDP 037376 del 14 de agosto de 2013, respectivamente. 1.3. María Teresita Caraballo Gracia presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en procura de la nulidad de los actos administrativos y el reconocimiento de la reliquidación pensional. 1.4. El Juzgado 29 Administrativo de Bogotá, por sentencia del 6 de abril de 2018, accedió a las pretensiones de la demanda por considerarla beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, exceptuando incluir en los factores salariales la bonificación por recreación y las vacaciones por no tener connotación salarial. El fundamento de la decisión lo encontró el juzgado en los lineamientos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, que señaló que los factores salariales de la Ley 33 de 1985 no eran taxativos, sino enunciativos y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados en el último año de prestación de servicios. 1.5. Inconformes, la sucesora procesal de Cajanal, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal -UGPPy la parte demandante interpusieron recurso de apelación. La UGPP para que se le diera aplicación al

precedente constitucional C-258 de 2013 y SU-230 de 2015; y la parte accionante para que los descuentos por aportes solo se limitaran al último año de servicios. 1.6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por sentencia del 1 de noviembre de 2018, decidió revocar la decisión de primera instancia. Consideró que si bien es cierto la demandante era beneficiaria del régimen de transición, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado los elementos que están sujetos a transición son únicamente la edad, el tiempo de servicios y monto, mientras que el ingreso base de liquidaciónIBLse rige por los artículos 21 y 36 inciso 3 de la Ley 100 de 1993 en concordancia con el Decreto 1158 de 1994. Para la anterior decisión, el juzgador invocó los criterios esbozados en las sentencias SU-395 de 2017 de la Corte Constitucional; y la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado.

2. Pretensiones de tutela La accionante incoó acción de tutela el 17 de julio de 20192 en la que solicitó: i) amparar los derechos fundamentales invocados; ii) revocar la decisión del 1 de noviembre de 2018; iii) ordenar reconocer las pretensiones de la demanda y reliquidar la pensión teniendo en cuenta el 75% de los factores salariales del último año de servicios; y, iv) no condenarle en costas. 2 Folio 1, del cuaderno de tutela.

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Accionante: María Teresita Caraballo Gracia Estas pretensiones fueron sustentadas por la tutelante como se relaciona a continuación.

3. Argumentos de la solicitud de tutela La accionante argumentó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D, vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en los siguientes defectos: i.) Desconocimiento del precedente contenido en la sentencia del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010 y aplicación errónea del precedente del 28 de agosto de 2018, el cual no estaba vigente al momento de presentarse el medio de control. ii.) Defecto fáctico por valoración indebida de las certificaciones laborales que demostraban que la accionante tenía más de 20 años de servicio a la entrada en vigencia del A.L. 001 de 2005 y por lo tanto, tenía un derecho adquirido respecto de la reliquidación de la pensión. iii.) Defecto sustantivo al condenar en costas en “ambas (sic) instancias”, pues considera que conforme al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 no se comprobó temeridad o mala fe en la actuación procesal y en consecuencia no debió condenar en costas a la parte vencida en el proceso. iv.) Violación al principio de congruencia pues según el accionante se presenta una contradicción entre los fundamentos y la decisión, ya que está probado el IBL del último año y en la decisión aplicó el IBL de los últimos diez años. v.) Violación directa de la Constitución por apartarse del principio de favorabilidad en materia laboral.

4. Trámite e intervenciones

Este Despacho admitió la acción por auto del 18 de julio de 20193, y notificadas las partes y la tercera interesada, recibió las siguientes respuestas. La UGPP4 contestó que debe negarse la acción de tutela por cuanto no se ha materializado ningún vicio, defecto o vulneración de derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada, ya que dio aplicación al precedente obligatorio de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. El Juzgado Veintinueve Administrativo Oral de Bogotá5 al dar respuesta a la tutela dijo que la inconformidad expresada por la accionante iba dirigida a la interpretación que hizo el tribunal respecto del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D, guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES 3 Folio 66, del cuaderno de tutela. 4 Folios 73 a 88, del cuaderno de tutela. 5 Folio 121 del cuaderno de tutela.

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Accionante: María Teresita Caraballo Gracia

1. Competencia Esta Sala es competente para decidir la presente acción de tutela, en virtud de lo establecido en la Constitución Nacional artículo 86, artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, Decreto 1069 de 2015 modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 080 de 12 de marzo de 20196.

2. Adecuación de los defectos alegados y problema jurídico La tutela contra providencias judiciales cuenta con una mayor carga argumentativa

para quien la interpone, sin embargo, esta no debe llevarse a un punto de formalismo excesivo que interfiera con la debida protección de los derechos fundamentales. Con base en lo anterior, la Sala se permite precisar que la accionante alega defecto por desconocimiento del precedente al no aplicar la sentencia del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado, que corresponde a una de las expresiones del defecto sustantivo7. Así, se diferencia del defecto autónomo por desconocimiento del precedente constitucional, que no tiene cabida en este asunto por no invocarse el precedente proferido por el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, por lo que en adelante será tratado como un defecto sustantivo. En este orden de ideas, la Sala resolverá los siguientes problemas jurídicos: i) Establecer si la referida autoridad desconoció el precedente judicial relacionado con la liquidación de pensiones de servidores públicos, al excluir en la providencia objeto de tutela el criterio contenido en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, con lo cual resultaría aplicable, que se le reliquidara la pensión con el 75% de todos los factores salariales del último año de servicios. ii) Determinar si incurrió en defecto fáctico por no valorar las certificaciones que acreditaban que la accionante era beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. iii) Determinar si la sentencia incurrió en defecto sustantivo al condenar en costas, sin estar probada la temeridad o mala fe en la actuación procesal. iv) Establecer si el tribunal incurrió en violación del principio de congruencia en

la sentencia acusada, pues según el accionante se presenta una contradicción entre los fundamentos y la decisión, ya que está probado el IBL del último año y en la decisión aplicó el IBL de los últimos diez años, al aplicar los criterios de la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, las que no le podían ser aplicadas. v) Establecer si el tribunal incurrió en violación directa de la Constitución al desconocer el principio de favorabilidad en materia laboral. Para resolver los problemas jurídicos así planteados debe tenerse en cuenta que el reproche de tutela está dirigido en contra de una providencia judicial, por lo que es necesario hacer el examen a la luz de lo que la doctrina constitucional ha establecido al respecto. 6 Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. 7 “[s]e considera defecto sustantivo el hecho de que la providencia judicial tenga problemas determinantes relacionados, (e) con una insuficiente sustentación o justificación de la actuación que afecte derechos fundamentales; (f) cuando se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación, que hubiese permitido una decisión diferente; o (g) cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que se solicite su declaración por alguna de las partes en el proceso” Tomado de la sentencia SU-567 de 2015. 5

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Accionante: María Teresita Caraballo Gracia

3. La acción de tutela contra decisiones judiciales La acción de tutela dispuesta en el artículo 86 de la Constitución Política, se

tramita por un procedimiento preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, o de un particular en los casos que establece la ley. En relación con la acción de tutela contra providencias judiciales, la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional8 y el Consejo de Estado9 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y cualquiera de las causales específicas de procedencia (defectos). La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005 en la cual se modifica la concepción de vía de hecho, a la de vulneración del derecho al debido proceso por la presencia de defectos especiales, previo cumplimiento de unos requisitos generales de procedibilidad. Por su parte, el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional. 3.1. Requisitos generales El examen de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales se desenvuelve en función de los requisitos que supone la configuración que de

este instrumento hizo el artículo 86 de la Constitución, del desarrollo que recibió en el Decreto 2591 de 1991, y conforme a la concreción que, por la vía interpretativa, ha hecho de ellos la jurisprudencia constitucional. Así las cosas, antes que todo es necesario verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (i) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (ii) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) que se cumpla con el principio de inmediatez; (iv) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; (v) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial; y 8 Al respecto ver, entre otras, las sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018

de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de 2013, T509 de 2013, T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015. 9 Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 6

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Accionante: María Teresita Caraballo Gracia de manera general, (vi) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela.

Cuando no se cumpla con alguno de esos presupuestos, la acción de tutela deviene improcedente. En caso contrario, de acreditarse todos los requisitos generales, corresponde verificar si la providencia objeto de reproche incurrió en alguna de las causales específicas o defectos que se describen a continuación: 3.2. Causales específicas Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional10. A saber:

a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. Corresponde, entonces, pasar a verificar si en el presente asunto la solicitud de tutela cumple con todos los requisitos generales de procedibilidad y, en tal caso, si se presenta alguno de los defectos alegados por la parte accionante.

4. Estudio de los requisitos generales de procedibilidad de la tutela 4.1. La Sala afirma que hay legitimación en la causa por activa porque la accionante de este trámite fue la demandante en el proceso ordinario que concluyó con la sentencia de segunda instancia objeto de tutela y, por lo tanto, es quien sufre directamente los perjuicios derivados de la decisión de negar la reliquidación de su pensión de jubilación.

También encuentra probada la legitimación por pasiva porque la accionada es la autoridad que profirió la providencia objeto de esta acción de amparo que según la accionante, vulneró sus derechos fundamentales. 4.2. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en el caso de acciones de tutela contra providencias judiciales, la relevancia constitucional11 se verifica cuando, a primera vista, se observa que el reproche en el amparo esta dirigido 10 Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras. 7

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Accionante: María Teresita Caraballo Gracia contra una posible afectación o vulneración de las garantías constitucionales relacionadas con el núcleo de los derechos fundamentales y, en especial, el derecho al debido proceso constitucional12.

La Sala considera que la cuestión que se discute frente a la aplicación del precedente judicial de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, tiene relevancia constitucional, toda vez que, las alegaciones sobre la negación a la reliquidación de la pensión de servidor público y la aplicación de dicho precedente judicial, son aspectos definitivos para la protección del derecho al debido proceso

en su dimensión constitucional13, pues el eventual desconocimiento de estos aspectos en el caso concreto, llevaría a que se fallara el asunto pensional sin el sustento normativo aplicable y en contravía de la Constitución Política. Sin embargo, respecto del aludido defecto sustantivo en que incurrió el tribunal al imponer costas, no se avizora la relevancia constitucional en cuanto que este es un aspecto, en primer lugar, propio de la autonomía del juez ordinario y en segundo lugar, tiene una connotación meramente económica que no trasciende al ámbito constitucional, de manera que este cargo no supera el examen de procedibilidad y no cabe hacer, sobre él, un pronunciamiento de fondo. 4.3. La Sala determina que el requisito de subsidiariedad se encuentra acreditado dado que, por haberse generado la eventual vulneración en el fallo de segunda instancia del proceso ordinario, la accionante no cuenta con un mecanismo de defensa judicial con el cual controvertir la decisión proferida por la Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección D, que revocó la sentencia de primera instancia negando la reliquidación de la pensión. 4.4. En el sub lite se encuentra superado el requisito de inmediatez, toda vez que la decisión de segunda instancia cuestionada se adoptó el 1 de noviembre de 2018, notificada por correo electrónico el 1 de febrero de 201914 y quedó legalmente ejecutoriada el 6 de febrero de 201915. Por su parte, la acción constitucional se radicó el 17 de julio de 201916, es decir, dentro del término razonable que la jurisprudencia constitucional ha previsto17 y que esta Corporación

ha establecido de manera general en 6 meses18. 4.5. No se argumentó la existencia de alguna irregularidad procesal en los fundamentos de la solicitud de amparo. 4.6. En la solicitud de tutela se expresaron de manera clara y suficiente los hechos. Respecto de los argumentos, si bien existieron algunas imprecisiones nominativas sobre los defectos en que presuntamente incurrieron las providencias demandadas, estos fueron sustancialmente claros y contaron con una explicación suficiente para entender por qué se alegaba la vulneración de derechos fundamentales. 11 Corte Constitucional, sentencia T-102 de 16 de febrero de 2006. En igual sentido ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 12 Corte Constitucional, sentencia T-102 de 16 de febrero de 2006. En igual sentido ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 13 Corte Constitucional, sentencia T-102 de 16 de febrero de 2006. En igual sentido ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 14 Folio 63, del cuaderno de tutela. 15 Folio 122 del cuaderno de tutela. 16 Folio 64, del cuaderno de tutela. 17 Corte Constitucional, SU-961de 1999 y T-031 de 2016 del 8 de febrero de 2016. 18 Sentencia proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 5 de agosto del 2014. 8

Radicado: 11001-03-15-000-2019-03285-00

Accionante: María Teresita Caraballo Gracia

4.7. La providencia cuestionada en la presente acción de tutela no es una sentencia de la misma naturaleza.

5. Solución al problema jurídico Superados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela respecto de la alegación referente a la reliquidación de la pensión se habilita el estudio del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial19, el defecto fáctico, la violación al principio de la congruencia y la violación directa de la Constitución por desconocimiento del principio de favorabilidad.

En particular, la peticionaria arguyó que la sentencia desconoció los documentos que demostraban que la accionante hacía parte del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y, desconoció que, para efectos de la liquidación de su pensión, el régimen de transición hacía aplicable en su caso las Leyes 33 y 62 de 1985, a la luz de la interpretación jurisprudencial que el Consejo de Estado hizo en la sentencia del 4 de agosto de 2010, en la que reconoció que en el IBL debían integrarse todos los factores salariales devengados en el último año de servicio tal y como lo disponía la legislación precitada. Así las cosas, afirmó que, aunque hubiera otra interpretación de la Corte Constitucional, prevalecía la sentencia de unificación proferida por el Tribunal de cierre en materia administrativa. Sobre el régimen pensional en cuestión, es preciso tener en cuenta que, antes de configurarse el sistema pensional general en la Ley 100 de 1993, el régimen pensional de los servidores públicos estaba contenido en la Ley 33 de 1985 que establecía como requisitos para acceder a la pensión la edad de 55 años y el

tiempo de servicio de 20 años. El monto de esta era calculado aplicando la tasa del 75 % al ingreso base de liquidación. Esta misma ley, modificada por la Ley 62 de 1985, establecía que la base de liquidación de los empleados oficiales de orden nacional estaba constituida por los siguientes factores: “asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio" y que las pensiones de estos empleados siempre se liquidarían sobre los mismos factores sobre los que se hubieran realizado los aportes. Posteriormente, la Ley 100 de 1993 introdujo una reforma integral al sistema de seguridad social de aplicación general. Sin embargo, estableció un régimen de transición contenido en el artículo 36 de la referida ley que garantizara los derechos adquiridos y expectativas legítimas de las personas beneficiarias de regímenes especiales. Este régimen de transición, en todo caso fue limitado definitivamente en el Acto Legislativo 1 de 2005 que modificó el artículo 48 de la Constitución en el sentido que “[p]ara la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones”. Tal situación determinó que se generaran ciertas posturas encontradas en relación con el IBL, pues si bien sobre los otros requisitos pensionales era directamente aplicable el régimen especial para aquellas personas beneficiarias del régimen de transición, no parecía que fuera así en lo ateniente al IBL restringido al salario 19 El anterior se configura según la jurisprudencia constitucional “cuando se desconoce el precedente judicial

sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación, que hubiese permitido una decisión diferente”. Léase en las sentencias SU-567 de 2015 y SU-072 de 2018. 9

Radicado: 11001-03-15-000-2019-03285-00

Accionante: María Teresita Caraballo Gracia sobre el cual se hizo la cotización al sistema de seguridad social. Esta confusión ha sido, no obstante, ya resuelta por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado.

Por un lado, la Corte Constitucional ha definido de manera reiterada que el régimen de transición, si bien aplica respecto de los requisitos de edad y tiempo de cotización, no es así sobre el IBL. En tal sentido en la Sentencia C-258 de 2013, respecto de la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, consideró que el cálculo del ingreso base de liquidación bajo las reglas pr