CE-11001-03-15-000-2019-03434-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD / MEDIO DE PROTECCIÓN DE LOS

DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS - En trámite / PERJUICIO

IRREMEDIABLE - Inexistencia [E]ra obligatorio por parte de la actora en la respectiva oportunidad procesal, i) contestar la respectiva demanda, ii) proponer excepciones y iii) solicitar puebas, antes de acudir a la acción de tutela, teniendo en cuenta que el respectivo proceso se encuentra en trámite, en donde los argumentos jurídicos que aquí expone la parte actora deben ser analizados al interior del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, por lo que en el presente caso no se logró acreditar el cumplimiento del requisito de subsidiariedad dentro del marco de la acción de tutela. (...). En el presente caso no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. En efecto, del análisis del acervo probatorio no es posible establecer que la parte actora sea un sujeto de especial protección constitucional ni que se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que implique adoptar medidas urgentes, impostergables e inmediatas para la protección de sus derechos fundamentales.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 176 / DECRETO 2591 DE 1991ARTÍCULO 1 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 37

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03434-01(AC)

Actor: CONCESIONARIA VIAL UNIÓN DEL SUR S.A.S Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Tema: Acción de tutela contra providencia judicial/Improcedencia por subsidiariedad Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso

Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S contra la sentencia de tutela de 12 de septiembre de 2019 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio del cual negó las pretensiones del amparo. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES La solicitud

1. El actor, obrando mediante apoderado, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño porque, a su juicio, al proferir la providencia de 8 de julio de 2019 dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos identificado con el número único de radicación 52001-23-332017-0639-00, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos

2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la solicitud de tutela son

los siguientes:

3. Adujó que el señor Omar Armando Benavides Cerón presentó demanda en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos contra el i) Municipio de Ipiales, ii) la empresa de servicios públicos domiciliarios EMPOBANDO E.S.P, CORPONARIÑO, iii) el departamento de Nariño, iv) el Ministerio de Ambiente, v) el Ministerio de Hacienda y vi) Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por la presunta contaminación que sufrió el río Guitara, el humedal el Totoral, la quebrada La Ruidosa, en el sector del Primero de Mayo del municipio de Ipiales.

4. Expresó que el señor Omar Armando Benavides Cerón solicitó la descontaminación de las mencionadas fuentes hídricas, por medio de la construcción de las respectivas plantas de tratamiento de aguas residuales, sumado al diseño y construcción de un plan maestro de acueducto y alcantarillado que “[…] separe las aguas pluviales, de las aguas negras […]”.

5. Manifestó que luego de llevarse a cabo la respectiva audiencia de pacto de cumplimiento, el Tribunal Administrativo de Nariño, profirió los siguientes autos, por medio del cual resolvió entre otras cosas, vincular al trámite de la acción popular a la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S: Auto proferido el 5 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Nariño, dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos identificado con el número único de radicación 52001-23-33-20170639-00

6. El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante auto de 5 de junio de 2019, dispuso en su parte resolutiva lo siguiente: “[…] PRIMERO. CÍTENSE y VINCÚLESE de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 18, y los artículos 22, 23 de la ley 472 de 1998, al presente proceso de la referencia a la siguientes entidades: (i) CONCESIÓN “UNIÓN VIAL

DEL SUR S.A.S.”, (ii) POLICÍA NACIONAL – PROTECCIÓN AMBIENTAL Y ECOLÓGICA; y (iii) INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE SALUD DE NARIÑO, para que comparezca a este proceso, notificando directamente al representante legal o quien haga sus veces, como integrante de la parte demandada y mesas de trabajo en el presente asunto. SEGUNDO. NOTIFÍQUESE personalmente la presente providencia a las autoridades que dirigen el más alto nivel a cada una de las entidades públicas y privadas como vinculadas al proceso, conforme lo indica los artículos 171, 197 y 199 del C.P.A.C.A. modificado por el artículo 162 de la Ley 1564 de 2012; mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales, con indicación de que la notificación que se realiza es la del presente auto. Para el mismo efecto envíese copia virtual de la presente providencia y de la demanda. TERCERO. La parte actora con fundamento en el numeral 5 del artículo 166 de la Ley 1437 de 2011, relativo a los anexos de la demanda, y como consecuencia de la vinculación mencionada, allegara sendos traslados, para surtir en legal forma la

notificación a las entidades que integran la parte pasiva procesal. CUARTO. Por secretaría de la Corporación, una vez realizadas las notificaciones personales contenidas en los numerales anteriores, suscríbase la constancia de que trata el inciso 4 del art. 199 del C.P.A.C.A, modificado por el artículo 162 de la Ley 1564 de 2012. QUINTO. Correr traslado de la demanda, por el término de diez (10) días, contados de conformidad el artículo de la Ley 472 de 1998, para que la parte pasiva (i) CONCESIÓN “UNIÓN VIAL DEL SUR S.A.S.”, (ii) POLICÍA NACIONAL – PROTECCIÓN AMBIENTAL Y ECOLÓGICA; y (iii) INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE SALUD DE NARIÑO como entidades vinculados dentro del proceso, y los sujetos que tengan interés legítimo en las resultas del proceso, procedan a contestar la demanda, proponer las excepciones, solicitar pruebas, y demás actuaciones que resulten pertinentes con la naturaleza de la presente acción. SEXTO. NEGAR la vinculación del MUNICIPIO DE PASTO, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. SÉPTIMO. Surtida las respectivas notificaciones y recibidas las contestaciones de la demanda se volverán a convocar a las partes para la fijación de la primera sesión en instalación de mesas de trabajo, establecidas en la Audiencia Especial de Pacto de Cumplimiento. OCTAVO. SUSPENDER la primera sesión e instalación de la citada figura de mesas de trabajo programa para el día jueves trece (13) de junio de 2019 a partir de las nueve (9:00 a.m) de la mañana, por las razone (sic) anteriormente invocadas […]”.

7. El Tribunal consideró que: “[…] Reconoce el Tribunal que las entidades demandadas, y los municipios vinculados al proceso no han permanecido indiferentes ante la conservación y mejoramiento de las áreas residuales que han generado daño ecológico del “Río Guaitara”, no obstante, la situación crítica que allí se presenta es consecuencia de la ineficacia de las medidas adoptadas, de la falta de coordinación interinstitucional, del desconocimiento o falta de aplicación del marco normativo sobre ocupación, de la inoperancia frente a los procesos sancionatorios por violación de la normativa ambiental, entre otros aspectos, que sin duda alguna atañen a la entidades, cuya competencia en la zona está claramente definida.

Es claro que una solución definitiva a la problemática ventilada en el presente proceso, requiere ser adoptada desde la perspectiva de un enfoque integral con el concurso de todas las autoridades públicas que tienen competencias en el área, especialmente en relación con lo dispuesto no solo en la contaminación ecología (sic) que sufre el – Río Guaitara, el Humedal el Totoral, la quebrada la ruidosainfluenciada directamente al Municipio de Ipiales; sino también, la estructuración de planes y estrategias institucionales para el manejo de los recursos naturales y su protección, aludidas no solo en la intervención humana en áreas naturales, rurales y urbanas, sino también la promoción de la salud, la gestión del riesgo y de la salud pública, que en simple media impacta las condiciones de vida, sanitarias y ambientales que inciden en gran parte en los municipios adscritos en el Departamento de Nariño.

Entonces, tal y como se advierte de la lectura de la disposición legal antes trascrita, el ordenamiento jurídico radicó en cabeza del juez popular la obligación de que, ante la verificación de la existencia de otro presunto responsable en la violación o amenaza de los derechos colectivos invocados en la demanda, correspondería a aquél la integración efectiva del respectivo extremo pasivo de la Litis, no sólo con el propósito de garantizar el derecho de defensa (art.28 C.P) y el debido proceso (art.

29. C.P) de las personas que intervienen en el debate judicial, sino, además, de todas aquellas que pudieran verse cobijadas por los efectos de la decisión judicial

[…]”.

8. Manifestó que es indispensable que las partes aludidas dentro del proceso, contribuyan con el plan estratégico de las mesas de trabajo, y apoyen con el desarrollo de las gestiones que conducirán a la formulación del Plan de Manejo del Área Protegida, corroborando y gestionando el papel primordial en la adopción de las medidas de recuperación del área protegida, y cumplimiento de sus funciones de regulación de las condiciones generales para el saneamiento del medio ambiente, y el uso, manejo, aprovechamiento, restauración, conservación, recuperación y restauración de los recursos naturales, a fin de impedir, eliminar o mitigar el impacto de actividades contaminantes o destructivas del entorno o del patrimonio natural del Río Guaitara, el cual, ha generado uno de los actores principales del conflicto y de la solución integral que requiere el asunto en cuestión. En ese orden de ideas, concluyó manifestando que: “[…] Así las cosas, el despacho pone de presente que de manera oficiosa se

accederá a citar y vincular a las entidades descritas, salvo el Municipio de Pasto, por cuanto su aplicación en simple medida, no influye en las pretensiones invocadas por el actor popular, tal y como lo preceptúa la legislación sobre la materia; y en su defecto, habrá la necesidad de suspender la fijación de la primera sesión e instalación de mesas de trabajo, programada para el día jueves trece (13) de junio de 2019, hasta tanto se surta el trámite legal pertinente de traslado y contestación de las entidades vinculadas al proceso […]”. Auto proferido el 08 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Nariño dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos identificado con el número único de radicación 52001-23-33-20170639-00

9. El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante auto de 08 de julio de 2019, en la parte resolutiva de la providencia dispuso: “[…] PRIMERO. NO REPONER la providencia de fecha 05 de junio de 2019, proferida por esta Corporación por medio de la cual se ordenó la vinculación a diferentes entidades, y entre ellas a la CONCESIÓN “UNIÓN VIAL DEL SUR S.A.S”, de conformidad con la parte motiva de esta providencia […]”.

10. Adujo que en el escrito del recurso de reposición, la parte actora solicitó que se revocara la providencia de 5 de junio de 2019, al considerar que i) se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva, ii) no se agotó el requisito sine quanon de procedibilidad en los términos de los artículos 144 y 161 del Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y iii) la Jurisdicción Contenciosa Administrativa no es la competente para estudiar las acciones populares en los que actúe la Concesionaria Vial del Sur S.A.S, al constituirse en una sociedad particular, con capital eminentemente privado y que no cumple una función administrativa.

11. Adujo que respecto a la legitimación en la causa por pasiva es un presupuesto que debe ser estudiado en el fondo del asunto con la sentencia de mérito, por lo que en el caso sub examine, no se entrará a estudiar la configuración de dicha figura.

12. Ahora bien, el Tribunal en relación al requisito sine quanon de procedibilidad, expresó que: “[…] Los artículos 2, 4, 12, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, regulan específicamente la materia, sin traer normativa alguna sobre procedibilidad de requerimiento a la administración, anterior a la formulación de la demanda respectiva.

Por otra parte se considera que el artículo 161-4 de la Ley 1437 de 2011, es inaplicable a la acción popular, en tanto la regulación de dicha acción de linaje constitucional está contenida en una Ley especial que regula la materia específica, reglamentada por la Ley 472 de 1998, por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Carta Política. El fin de esta ley es garantizar la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, así como los de grupo. Por el contrario la Ley 1437 de 2011, es una ley ordinaria de conformidad al numeral 2 del artículo 150 de la Constitución Política; es entonces que la Ley 472 de 1998, regula una materia especial como lo es el ejercicio de las acciones populares y de

grupo para la protección de derechos e intereses colectivos y tendría una categoría jerárquica mayor a la de una ley ordinaria. Además de lo indicado en materia de la reclamación previa, prevenida en los arts. 144 y 161 de la Ley 1437 de 2011, en torno al derecho a la igualdad, tal exigencia para acudir ante la Jurisdicción, vulnera los principios de acceso efectivo a la administración de justicia y prevalencia de derecho sustancial […]”.

13. Por último, el Tribunal frente al cargo de la falta de competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa para estudiar acciones populares en la que actúe la parte actora, señaló que en los términos del artículo 15 de la Ley 472 de 5 de agosto de 19981, la regla general es que una acción popular interpuesta contra un particular, será de competencia de la jurisdicción ordinaria, por el contrario, la que va dirigida contra una autoridad pública o un particular que desempeñe funciones administrativas, lo será la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Sin embargo, consideró que existe una excepción a la regla general en los eventos en los que una acción popular se dirija de manera simultánea contra una persona de derecho privado y una persona de derecho privado cuando desempeñe funciones administrativas o de derecho público, y en ese orden de ideas, la competencia para 1 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. conocer del asunto será de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con base en el denominado fuero de atracción. El Tribunal concluyó manifestando que: “[…] Con la anterior precisión, se tiene que la acción popular va dirigida en contra del

Municipio de Ipiales (N) –Empobando E.S.P. – Corponariño (CAR) – Gobernación de Nariño – Plan Departamental de Aguas – Ministerio de Ambiente – Ministerio de Hacienda – Ministerio de Vivienda Ciudad y TerritorioViceministro de Aguas y los

Municipios Vinculados: ANCUYA, CONSACA, CONTADERO, CÓRDOBA, TAMBO,

PEÑOL, FÚNEZ, SANTACRUZ, GUAITARILLA, GUACHUCAL, GUALMATÁN, ILES,

IMUÉS, FLORIDA, LA LLANADA, LINARES, OSPINA, PROVIDENCIA, PUERRES, SAMANIEGO, SANDONÁ, SAPUYES, LOS ANDES, TANGUA, TUQUERRES Y YACUANQUER, las cuales tiene la connotación de entidades públicas. Y si bien en la providencia antes referida se decidió vincular a la CONCESIÓN “UNIÓN VIAL DEL SUR S.AS.”, la cual, como bien se manifiesta, es una sociedad de carácter eminentemente privada, dada su naturaleza particular; no obstante, de conformidad con la jurisprudencia antes citada, su conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en aplicación del fuero de atracción […]”. La solicitud de tutela Pretensiones

14. La parte actora solicitó en su escrito de tutela: “[…]“Primero: Sea amparado el derecho fundamental al debido proceso de la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S., consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, que ha sido transgredido por el Tribunal Administrativo de Nariño-Despacho del magistrado (…), por la expedición de las

providencias de 5 de junio y 8 de julio de 2019, proferidas dentro del expediente de la acción popular 2017-0639.

Segundo: Como consecuencia de lo anterior, se ordene al Tribunal Administrativo de Nariño – Despacho del Magistrado Álvaro Montenegro Calvachy, atienda el carácter vinculante del precedente judicial del Consejo de Estado vertido en cuanto al cumplimiento de la reclamación previa, señalada en el numeral 3º del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011.

Tercero: Por lo anterior, se ordene al Tribunal Administrativo de Nariño – Despacho del Magistrado Álvaro Montenegro Calvachy, dejar sin efectos el auto de 5 de junio de 2019, mediante el cual se ordenó la vinculación de la Concesionaria Vial Unión del Sur, así como la providencia dictada el 8 de julio de 2019, que negó la reposición y mantuvo en firme la anterior decisión.

En su lugar, solicito se ordene al Tribunal Administrativo de Nariño-Despacho del Magistrado Álvaro Montenegro Calvachy la desvinculación de la sociedad que represento, por la falta de cumplimiento de la reclamación previa, como requisito de procedibilidad, consagrada en el inciso 3º del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011 […]”.

15. La parte actora sostuvo en su escrito de tutela que la autoridad judicial accionada incurrió en i) defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, ii) en defecto sustantivo por falta de aplicación de normas jurídicas2 y en iii) violación directa de la Constitución.

Actuación

16. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante auto de 31 de julio de 2019, admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño, concediéndoles el término de dos (2) días para que rindieran informe sobre el particular.

17. Asimismo, dispuso vincular a la Nación - Ministerio de Ambiente, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional - Grupos de Protección Ambiental y Ecológica, a la Defensoría del Pueblo - Regional Nariño, al departamento de Nariño, al Instituto Departamental de Salud de Nariño, a la Corporación Autónoma Regional de Nariño (CORPONARIÑO), al municipio de Ipiales, a la Empresa de Obras Sanitarias de la Provincia de Obando

(EMPOOBANDO E.S.P.) y al señor Omar Armando Benavides Cerón, en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles un término de dos (2) días para rendir informe. Intervenciones de las partes accionadas y de las partes vinculadas

18. El Tribunal Administrativo de Nariño, consideró que: “[…] En este orden de ideas, no se pude (sic) pretender que por la vía de la acción de tutela se ampare derechos fundamentales al debido proceso reclamados por la CONCESIÓN “UNIÓN VIAL DEL SUR S.A.S. sobre una recta y cumplida justicia, argumentando el presunto mal actuar del Tribunal Administrativo de Nariño, sobre haber vulnerado normas de orden público del ordenamiento jurídico colombiano,

tanto de rango constitucional como legal, sustancial y procesal, en el deber de haberla invocado bajo el fuero de atracción, indicando que en el presente asunto, la demanda no se encontraba exenta de agotar el requisito de procedibilidad en asuntos invocados ante lo contencioso administrativo, cuando a juicio del Despacho, se estructuró y debatió en en debida forma, la implementación especial para el tramite y decisión adscritas al contenido de una acción Constitucional como lo es la “Acción Popular”; es decir, del análisis ejercitado por el Tribunal, se ha fundado con obediencia de las disposiciones legales y constitucionales que se rigen en la norma especial y contemplada en la Jurisdicciónde lo Contencioso Administrativo, brindando a las partes independientemente de que sea demandante y/o demandada, todas las garantías y características de un Estado Social de Derecho. En los términos anteriores se presenta el informe solicitado, que recoge parte de la providencia dictada dentro del proceso, y que obedeció a los criterios y concepción que tuvo el Tribunal para dar el respectivo trámite legal de su vinculación, observando el ordenamiento jurídico y las normas sustanciales y procesales de las partes para ello, sin incurrir en violación de los derechos fundamentales como lo plantea el accionante, sino de una inconformidad frente a decisiones que conforme a derecho, le han sido adversas al accionante […]”.

19. El Secretario General de la Policía Nacional, solicitó que se declarara improcedente el amparo, toda que el proceso está en trámite, y en ese orden de ideas, la parte actora todavía cuenta con la posibilidad de ejercer su derecho a la

defensa y “[…] demostrar que no es responsable de la contaminación de las fuentes hídricas en el municipio de Ipiales […]”, por lo que en el presente caso no se acreditó el cumplimiento del requisito de subsidiariedad dentro del marco de la acción de tutela. 2 La Sala al revisar el escrito de la tutela, evidencia que si bien es cierto la parte actora alegó el cargo por defecto procedimental absoluto, de los argumentos jurídicos expuestos, se trata realmente de un cargo por defecto sustantivo por falta de aplicación del artículo 161 numeral 4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

20. La Defensora Regional del Pueblo de Pasto, indicó que en el presente caso no se acreditó el cumplimiento de los requisitos generales y específicos de procedibiliad de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en ese orden de ideas, solicitó al juez constitucional que negara las pretensiones del amparo.

21. El Instituto Departamental de Salud de Nariño, manifestó que: “[…] Ahora bien, respecto a las pretensiones de la acción de tutela el IDSN considera prudente mantener la vinculación de la entidad accionante, toda vez que el desarrollo de su objeto social bien podría estar afectando la salubridad pública de los municipios aledaños al río Guaitara, situación que plausiblemente es objeto de análisis dentro del proceso N° 2017-00639.

Téngase en cuenta que ciertamente es probable la existencia de un nexo causal entre las actividades desarrolladas por el accionante y los daños que presuntamente se presentan con ocasión del vertimento de aguas residuales,

pluviales y negras en el río Guaitara, razón por la cual es razonada la vinculación que realizó el Tribunal, en aras de determinar si puede ser objeto de condena. Finalmente, resta resaltar que el análisis vertido por el Tribunal en lo que respecta a la legitimación en la causa por pasiva del accionante dentro de la acción popular N° 2017-00639 es absolutamente válida y podrá ser decantada a lo largo el trámite procesal, dependiendo del balance probatorio de las partes […]”.

22. Durante el presente trámite, el Ministerio de Ambiente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el departamento de Nariño, el Instituto Departamental de Salud de Nariño, la Corporación Autónoma Regional de Nariño (CORPONARIÑO), el municipio de Ipiales, la Empresa de Obras Sanitarias de la Provincia de Obando

(EMPOOBANDO E.S.P.) y el señor Omar Armando Benavides Cerón guardaron silencio. La sentencia impugnada

23. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 12 de septiembre de 2019, resolvió lo siguiente: “[…] Primero. NIÉGANSE las pretensiones de la solicitud de tutela interpuesta por la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S. contra el Tribunal Administrativo de

Nariño […]”.

24. Consideró que: “[…] De lo anterior, se observa que la autoridad judicial accionada abordó cada uno de los argumentos planteados en el recurso de reposición que interpuso la accionante, en el cual se refirió, entre otras cosas, a las facultades que el artículo

18 de la Ley 472 de 1998, en el que permite al juez de primera instancia vincular a quienes en el transcurso del proceso puedan tener responsabilidad en el asunto que se debate. 4.2.2.2. Ahora bien, la concesionaria demandante considera que en cumplimiento de los artículos 144 y 161 de la Ley 1437 de 2011, la parte actora dentro del proceso de acción popular debió agotar el requisito previo de solicitar la adopción de las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Al respecto, la Sala considera necesario precisar que debido a la complejidad de los asuntos que se debaten en las acciones populares, en algunos casos se dificulta al actor popular la labor de determinar los responsables de la vulneración de los derechos colectivos que se pretendan proteger, razón por la cual el artículo 14 de la Ley 472 de 1998, establece que “[e]n caso de existir la vulneración o amenaza y se desconozcan los responsables, corresponderá al juez determinarlos”. Lo que es congruente con el artículo 18 de la misma ley que indica que “cuando en el curso del proceso se establezca que existen otros posibles responsables, el juez de primera instancia de oficio ordenará su citación en los términos en que aquí se prescribe para el demandado”. Ahora bien, a pesar de que la Sala se aparta del argumento expuesto por el tribunal accionado, en el sentido de que la Ley 1437 de 2011 es inaplicable y que la Ley 472 de 1998 tiene mayor jerarquía, por lo que es la norma aplicable, en cualquier caso el juez popular cuenta con amplios poderes para confirmar debidamente el contradictorio3, sobre todo en debates complejos como el que

debe resolver el Tribunal Administrativo de Nariño en el que se pretende establecer los responsables de la presunta contaminación que sufre el río Guáitara, el humedal El Totoral, la quebrada La Ruidosa, en el sector del Primero de Mayo en el municipio de Ipiales. Además, la autoridad judicial accionada justificó la vinculación del consorcio, bajo el argumento de que es “la encargada de la financiación, realización de los estudios y diseños definitivos, la gestión social, ambiental y predial, así como, la construcción, mejoramiento y la operación y mantenimiento del corredor vial comprendido entre Rumichaca – Pasto; y para tal efecto, los municipios de influencia son: Ipiales, Contadero, IIes, Imués, Yacuanquer, Tangua y Pasto […]”.

25. Expresó que los artículos 144 y 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establecen una obligación en cabeza del actor popular quien debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que lleve a cabo las respectivas medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado, supuesto que no se traslada al juez quien en el marco de su potestad oficiosa decide vincular a otros posibles responsables al trámite judicial en ejercicio de la autonomía e independencia de la que es titular. En ese orden de ideas, el hecho de que la autoridad judicial accionada resolviera vincular a la parte actora, en ejercicio de la facultad oficiosa y en el desarrollo de la audiencia especial de pacto de cumplimiento, no conlleva un desconocimiento del Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, toda vez que como ya fue objeto de explicación, i) el ordenamiento jurídico le impone al juez popular la función de integrar completamente el contradictorio en los términos de los artículos 14 y 18 de la Ley 472 y ii) los artículos 144 y 161 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establecen una obligación para el demandante, más no al juez popular cuando actúa de oficio. 3 Consejo de Estado Sección Segunda, decisión de 21 de octubre de 2010, radicado Nº 2002-00008-02 (AP) (REV), “De conformidad con los preceptos normativos de la Ley 472 de 1998, la demanda en la acción popular debe dirigirse en contra del presunto responsable del hecho u omisión que la motiva; no obstante lo anterior, la ley le asignó una atribución especial al juez de la citada acción constitucional para que en el curso de la primera instancia pudiera, en cualquier momento, integrar el litis consorcio necesario por pasiva, con el fin de vincular a cualquier otro responsable de la vulneración o amenaza identificada en el escrito de la demanda”.

26. Por último, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, respecto al cargo por desconocimiento del precedente judicial, consideró que: “[…] Descendiendo al sub lite, se observa que la accionante trae a colación varios pronunciamientos de la Sección Primera del Consejo de Estado dictados en el trámite de acciones populares, en los cuales se rechazaron las demandas por no cumplir con el requisito previo establecido en los artículos 144 y 161 de la Ley 1437 de 2011, ya sea por no solicitar a la entidad la adopción de medidas para

culminar con la violación de derechos que se pretenden amparar o simplemente porque la solicitud no guardaba relación con lo que se pretendía. Al respecto, la Sala advierte que los casos que señaló la demandante no guardan similitud, pues en esas providencias la regla jurisprudencial que se a