CE-11001-03-15-000-2019-03447-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - El funcionario judicial aplicó al caso la regla jurisprudencial de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018 / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Por aportes establecida en la Ley 71 de 1988 / INGRESO BASE DE LIQUIDACION DE LA PENSION DE JUBILACION - Los factores salariales son aquellos sobre los cuales se realizaron cotizaciones o aportes al sistema de seguridad social / INDEXACIÓN DE LA PRIMERA MESADA PENSIONALImprocedencia [E]n criterio del accionante, en la sentencia de 6 de junio de 2019, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, desconoció el precedente en cuanto aplicó la sentencia de Sala Plena de 28 de agosto de 2018 a los beneficiarios de la pensión de jubilación por aportes consagrada en la Ley 71 de 1988. (…) la Sala colige que, a partir de la sentencia de Sala Plena de 28 de agosto de 2018, el ingreso base de liquidación para el reconocimiento de la pensión por aportes prevista en la Ley 71 de 1988 en aplicación del régimen de transición, se deben emplear las reglas y subreglas establecidas en dicha sentencia. En este sentido, los factores salariales que se deben incluir en el IBL son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado las cotizaciones al Sistema de Pensiones, por lo que no es dable incluir otros, respecto de los que no se hayan realizado oportunamente estos aportes, (…) Así las cosas, en el

presente evento no se configura un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente en razón a que se ajusta al criterio determinado por la Sala Plena de ésta Corporación en la sentencia de unificación vigente, esto es, la proferida el 28 de agosto de 2018. (…) la Sala advierte que la autoridad judicial accionada, realizó un análisis en relación con la procedencia de la indexación de la mesada pensional teniendo en cuenta los distintos pronunciamientos de las Altas Cortes, inclusive los pronunciamientos que el actor alega como desatendido. Cuestión distinta, es que en el caso en concreto no era procedente reconocer la indexación reclamada. Para la Sala, tal análisis resulta razonable (…) la autoridad judicial accionada no incurrió en el desconocimiento del precedente alegado. (…) Como consecuencia de ello habrá de negar la solicitud de amparo (…).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 33 DE 1985 - ARTÍCULO 3 / LEY 71 DE 1988 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 37

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03447-00(AC)

Actor: MIGUEL AMBROSIO OLIVELLA MORA

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

Sentencia de Primera Instancia. La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Miguel Ambrosio Olivella Mora, en nombre propio, en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ocasión de la sentencia de 6 de junio de 2019, proferida por la citada Corporación Judicial.

I. LA SOLICITUD DE TUTELA El señor Miguel Ambrosio Olivella Mora promovió acción de tutela en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con miras a obtener la protección de su derecho constitucional fundamental al mínimo vital, el cual considera vulnerado con ocasión de la sentencia de 6 de junio de 2019, mediante el cual se revocó el fallo dictado por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba el 15 de julio de 2014, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 23001-23-33-0002013-00397-011.

II. HECHOS De conformidad con lo planteado por el accionante, los hechos que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: II.1. Refirió que nació el 27 de mayo de 1949, y al 1º de abril de 1994, contaba con más de 20 años de servicios.

II.2. Indicó que la extinta Caja Nacional de Previsión Social EICE hoy Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en adelante –UGPP-, mediante Resolución Nro. 044145 de 16

de marzo de 2011, le reconoció pensión de jubilación, omitiendo incluir la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios. II.3. Señaló que el 1º de julio de 2011, solicitó ante la Caja Nacional de Previsión Social EICE hoy UGPP, la reliquidación de su pensión, con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, la cual le fue negada a través de Resolución UGM 014660 de 24 de octubre de 2011 y, confirmada mediante acto administrativo UGM 045934 de 11 de mayo de 2012. II.4. Relató que el 5 de diciembre de 2012, solicitó ante la UGPP la indexación de su primera mesada pensional, la cual le fue negada mediante Resolución RDP 012323 de 13 de marzo de 2013. 1 Demandante Miguel Ambrosio Olivella Mora. Demandando: UGPP. II.5. Inconforme con la anterior decisión, presentó recurso de apelación y, la UGPP, mediante acto administrativo Nro. RDP 023779 de 23 de mayo de 2013, confirmó la resolución recurrida. II.6. Puso de presente que, ante dicha situación, e inconforme con las anteriores decisiones, procedió a presentar demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, correspondiéndole por reparto al Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Tercera de Decisión. II.7. Manifestó que el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Tercera de Decisión, mediante sentencia de 15 de julio de 2014, accedió a las pretensiones

planteadas en la demanda. Contra la anterior decisión, el apoderado judicial de la parte demandada presentó recurso de apelación. II.8. Indicó que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 6 de junio de 2019, revocó la providencia de primera instancia y, como consecuencia de ello, negó las pretensiones incoadas en la demanda. II.9. Afirmó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente al aplicar la sentencia de Sala Plena de 28 de agosto de 2018, en tanto omitió “[…] los precedentes del mismo Consejo de Estado en lo que respecta a la pensión por aportes […]”, II.10. Adicionalmente consideró quebrantado sus garantías constitucionales, en razón a que la autoridad judicial accionada desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto a la indexación de la primera mesada adicional, fijada en las sentencias SU-120 de 2003, C-862 de 2006, T-014 de 2008, T-1086 de 2012, T-529 de 2014, T-114 de 2016, SU-069 de 2018, entre otras.

III. LAS PRETENSIONES Las pretensiones formuladas por el accionante fueron las siguientes: “[…] Con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones expuestas, respetuosamente solicito al señor Juez TUTELAR a mi favor los derechos constitucionales fundamentales invocados ORDENÁNDOLE a la autoridad accionada que se revoque la decisión de segunda instancia y se confirme en todas

sus partes lo decidido por la primera instancia con fecha de 15 de julio de 2014, por haberse violado al derecho de disfrutar la pensión completa una vez reliquidada de acuerdo al promedio salarial del último año de servicios e indexada la primera mesada a partir del 27 de mayo de 2009. […]”

IV. TRÁMITE DE LA TUTELA Mediante auto de 31 de julio de 20192, se admitió la presente acción de tutela y se dispuso notificar a los magistrados que integran la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, asimismo, se vincularon como terceros con interés en los resultados del proceso a la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba y a la UGPP, con el fin de que ejercieran su derecho de defensa y contradicción.

V. INTERVENCIONES Realizadas las comunicaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas, se observa que intervinieron en los siguientes términos: V.1. Mediante escrito de 6 de agosto de 20193, la apoderada judicial de la UGPP, solicitó negar la acción de tutela de la referencia, por cuanto no se evidencia vulneración de los derechos fundamentales alegados por el actor.

Adiconalmente, señaló que la decisión objeto de censura fue proferida por el juez natural de la causa, el cual aplicó las normas que regulan la reliquidación de la pensión de vejez, sin encontrar acreditado los presupuestos para proceder a la misma. Finalmente, expuso que la parte actora pretende utilizar la acción constituciuonal

de la referencia como una instancia adicional, con el porpósito que se revise la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada. 2 Folio 104. 3 Folios 115 a 130. V.2. Mediante escrito de 13 de agosto de 2019, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, solicitó denegar la acción de tutela de la referencia, al considerar que no ha vulnerado el derecho fundamental deprecado por el actor. Lo anterior, en razón a que la sentencia cuestionada se fundamentó de acuerdo a las pruebas obrantes en el expediente, la normativa y el precedente jurisprudencial establecido en la sentencia de Sala Plena de 28 de agosto de 2018, aplicable al caso bajo estudio. V.3. La Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, dentro de la oportunidad procesal concedida, guardó silencio.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia Esta Sala de Decisión es competente para pronunciarse sobre la acción de tutela promovida por el señor Miguel Ambrosio Olivella Mora, en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 19914, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 20155, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de

20176. VI.2. Problema Jurídico De acuerdo a la situación fáctica planteada, a la Sala le corresponde establecer: a) Si la acción de tutela presentada por el señor Miguel Ambrosio Olivella

Mora, cumple con los requisitos generales y especiales de procedibilidad de este medio de amparo contra providencias judiciales. b) Si la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, vulneró el derecho fundamental al mínimo vital del accionante, con ocasión de la sentencia censurada proferida el 6 de junio de 2019, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 23001-23-33-000-20134 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 5 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". 6 “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 00397-01, mediante la cual revocó la sentencia de primera instancia, en consecuencia, negó la reliquidación de la pensión de jubilación con base en todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, asimismo, la indexación de la primera mesada pensional. Con el fin de resolver tales interrogantes resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; ii) el defecto sustantivo por desconocimiento de los precedentes jurisprudenciales; iii) la jurisprudencia sobre el ingreso base de liquidación de las pensiones; para

posteriormente iv) resolver el caso concreto. VI.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20127, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial8, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental

absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución9. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012. Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 8 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”10 que se encaje en dichos parámetros. Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado:

11001-03-15-000-2012-02201-01, Consejero Ponente, Jorge Octavio Ramírez Ramírez. VI.4. Defecto sustantivo por desconocimiento de los precedentes jurisprudenciales 9 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello. Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma. Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales. Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 10 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. En este punto resulta esencial distinguir (i) el defecto derivado del desconocimiento de un precedente fijado por Consejo de Estado, en el cual se haya fijado la interpretación y alcance de una disposición de orden legal atendiendo a su atribución constitucional como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y órgano de cierre de la jurisdicción, de (ii) aquel derivado del desconocimiento de decisiones proferidas por la Corte Constitucional. VI.4.1. Defecto sustantivo por desconocimiento de precedente jurisprudencial de Tribunal de cierre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. El defecto sustantivo por desconocimiento del precedente fijado por Consejo de Estado surge como un ataque al debido proceso, en tanto desconoce la forma de aplicar las normas en casos concretos en desarrollo de su deber de unificar la jurisprudencia11. Lo anterior en tanto dicho desconocimiento implica una afectación del principio de igualdad pues conduce a dar soluciones distintas a problemas jurídicos semejantes, a reconocer derechos a unos y negarlo a otros, aunque compartan los mismos supuestos de hecho y de derecho lo que debería llevar a aplicar la norma de manera uniforme. Este derecho a la igualdad en la aplicación de la ley se ha concretado a través de

la función de unificación de la jurisprudencia que tiene el Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción, y respecto de la cual la Corte Constitucional se ha pronunciado desde los primeros desarrollos jurisprudenciales y en vigencia de la Ley 1437 de 18 de enero de 201112. Es así como en la sentencia C-104 de 1993, al avalar el recurso de súplica que, en la regulación del Decreto 2304 de 198913, advirtió que el mismo fue establecido como el mecanismo para preservar la unificación jurisprudencial: “[…] En efecto, si cada juez, al momento de interpretar la ley, le confiere en sus sentencias un sentido diferente a una misma norma, sin que el propio ordenamiento consagre mecanismos orientados a tal unificación, habrá caos, 11 Establece el artículo 237 de la Constitución Política que es atribución del Consejo de Estado: “[…] 1. Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley […]”. 12 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” 13 En el artículo 21 incisos 1° y 2° del Decreto 2304 de 1989, que reformó el artículo 130 del Código Contenciosos Administrativo inestabilidad e inseguridad jurídica. Las personas no podrían saber, en un momento dado, cuál es el derecho que rige en un país. Luego es indispensable para el normal funcionamiento del sistema jurídico jerárquico y único el establecimiento de mecanismos que permitan conferirle uniformidad a la jurisprudencia.

Así lo ha establecido la Sala Plena de la Corte Constitucional a propósito de la unificación de la jurisprudencia de la acción de tutela, cuando afirmó: Aun cuando los efectos jurídicos emanados de la parte resolutiva de un fallo de revisión solamente obligan a las partes, el valor doctrinal de los fundamentos jurídicos o consideraciones de estas sentencias trasciende el asunto revisado. La interpretación constitucional fijada por la Corte determina el contenido y alcance de los preceptos de la Carta y hace parte, a su vez, del "imperio de la ley" a que están sujetos los jueces según lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución. Por otra parte, la uniformidad no es un fin despreciable. Ella busca garantizar los siguientes altos objetivos: 1) Asegurar la efectividad de los derechos y colabora así en la realización de la justicia material -art. 2° CP-. 2) Procurar exactitud. 3) Conferir confianza y credibilidad de la sociedad civil en el Estado, a partir del principio de la buena fe de los jueces -art83 CP-. 4) Unificar la interpretación razonable y disminuye la arbitrariedad. 5) Permitir estabilidad. 6) Otorgar seguridad jurídica materialmente justa. 7) Llenar el vacío generado por la ausencia de mecanismos tutelares contra providencias judiciales […]”. Luego, a propósito de la expedición de la Ley 1437 de 201114, al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia15, regulado en los artículos 256 a 268 ibídem, y 14 "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

15 Sobre dicho recurso, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia citada lo siguiente: “[…] Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”?. En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, pronunciarse sobre el artículo 270 ejusdem, relacionado con las sentencias de unificación, la Corte Constitucional16 razonó de la siguiente manera: “[…] uno de los principales objetivos del CPACA se enfocó en la necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa17. Según se observa en los antecedentes legislativos, más allá de responder a un tema de igualdad de trato, se entendió que reforzar la citada función tendría una incidencia directa en la protección de los derechos, con miras a reducir la

litigiosidad y fortalecer el principio de seguridad jurídica, tanto en sede administrativa como judicial18. Con el propósito de materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se denomina sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se justificó en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y a los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes19. Por virtud de esta categorización, se observa que no todas las decisiones que se profieren por el citado Tribunal adquieren la condición de sentencias de unificación, pues esa calidad se reservó para aquellas que se identifican como tales expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y certeza en relación con la proyección de sus efectos. […] Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1, de la Constitución […]”. 16 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-179 de 13 de abril de 2016.

17 CP art. 237.1 18 En la exposición de motivos se expuso que: “[…] Por último, cabe destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales, como una manifestación del Estado de Derecho. Por ello, la preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el cumplimiento de las decisiones judiciales. // Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia reiterada o de unificación, se propone como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo de unificación jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación jurídica, siempre que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado […]”. Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009. 19 En las memorias de los debates de la Comisión de Reforma se específica lo siguiente: “[…] Me parece muy importante buscar ese mecanismo, un mecanismo que permita eso que queremos, tanto el Gobierno como la jurisdicción, y es definir unas líneas jurisprudenciales que le permitan a uno decirle a los funcionarios del sector administrativo: ‘De aquí en adelante, frente a este tema, ésta es la posición’; algo que pudiera haber sido discutido por la Sala Plena, las salas o las secciones, y que a partir de esas líneas jurisprudenciales, el Gobierno pudiese adoptar, y los jueces también, actitud y acciones que permitieran evitar tanta proliferación de demandas innecesarias […]”.

administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las autoridades al imperio de la Constitución y la ley, y por ende, al necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las altas cortes20. Desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter partes o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el proceso de origen, sin que dicho propósito concrete la operatividad de este mecanismo, pues el mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos efectos vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un carácter objetivo al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión judicial que deviene en obligatorio para todos los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En todo caso, cabe aclarar que la obligatoriedad que tienen las sentencias de unificación, no excluye el deber genérico de seguir el precedente, respecto de las decisiones del Consejo de Estado que no tienen dicha condición. Así lo advirtió

esta Corporación, en la Sentencia C-588 de 201221, al señalar que: “(…) en cuanto a la presunta omisión en el mecanismo de extensión de otras sentencias del Consejo de Estado distintas de las de unificación jurisprudencial, téngase en cuenta que, como bien se ha dicho, estas sentencias de unificación cumplen la función especial y específica de ordenar y clarificar el precedente aplicable. En este sentido, es plenamente 20 En la Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se concluyó que: “[…] El respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas se fundamenta (i) en el respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa (Arts. 29, 121 y 122 C.P.); (ii) en el hecho que el contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) en que las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben fundamentarse de manera objetiva y razonable; (iv) en que el desconocimiento del precedente y con ello del principio de legalidad, implica la responsabilidad de los servidores públicos (Arts. 6º y 90 C.P.); y (v) en que las actuaciones y decisiones de las autoridades administrativas deben respetar la igualdad de todos ante la ley (Art. 13 C.P.) […]”. 21 Corte Constitucional, M.P. Mauricio González Cuervo. Énfasis por fuera del texto original. razonable que sean estas sentencias y no otras del Consejo de Estado, las llamadas a ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia.

Las demás sentencias del Consejo de Estado siguen teniendo su valor como precedente del órgano de cierre de lo contenciosoadministrativo, pero son un tipo especial de providencias -las sentencias de unificación jurisprudenciala las que el Legislador, en ejercicio de su poder de configuración normativa, asignó la potestad de ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que tienen la virtud de evitar la realización de un proceso y de facilitar el acceso directo al Consejo de Estado.” […] 6.6.5. Por consiguiente, en línea con el papel que el Constituyente les otorgó a los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones, el CPA