CE-11001-03-15-000-2019-03743-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL /

DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL – No acreditado /

APLICACIÓN DE PRECEDENTE JUDICIAL – Establecido por el Consejo de Estado / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN / BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN – Ex funcionario del DAS / CONFIGURACIÓN DE COSA JUZGADA – Proceso con identidad jurídica de partes causa y objeto Para la Sala, las providencias de 13 de mayo de 2015 y 21 de junio de 2018 proferidas por la Subsección Segunda y Sección del Consejo de Estado, respectivamente, no constituyen precedente judicial, toda vez que no se abordó la unificación de la jurisprudencia frente alguna controversia jurídica en particular, y en ese orden de ideas, no contienen reglas jurisprudenciales que deban ser aplicadas por la autoridad judicial accionada en el presente caso. (…) En ese orden de ideas, la Sala considera que ni el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá ni la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, incurrieron en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial. Asimismo, en el caso bajo estudio está demostrado que en efecto el actor presentó dos demandas con identidad de partes, causa petendi y objeto, y que sin duda alguna en la primera demanda expresamente se señalaron las razones por las cuales no se accedía a la pretensión de la reliquidación de la pensión por concepto de los factores salariales de prima de riesgo, prima de coordinación y prima técnica; además, que el actor al

interponer el recurso de apelación no presentó argumentos para debatir dicha decisión que expresamente negó la reliquidación sobre dichos aspectos que, posteriormente fueron solicitados expresamente en la segunda demanda que declaró la excepción de cosa juzgada.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 37 / Decreto 1983 de 2017 – ARTÍCULO 1

NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del Consejero Oswaldo Giraldo

López

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03743-00(AC)

Actor: VÍCTOR JULIO CRUZ GUTIÉRREZ

Demandado: JUZGADO VEINTICINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ Y OTROS Tema: Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial/alcance Derechos Fundamentales Invocados: i) Igualdad; ii) debido proceso y iii) acceso a la administración de justicia

Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Víctor Julio Cruz Gutiérrez contra el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá y la

Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio, el Juzgado al proferir la sentencia de 24 de enero de 2018 y el Tribunal al proferir la sentencia de 1.° de febrero de 2019, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001 33 35 025 2016 00519 00 (01), vulneró sus derechos fundamentales invocados supra. La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación.

I. ANTECEDENTES La solicitud

1. El actor, obrando en nombre propio, presentó solicitud de tutela contra el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá y la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio, el Juzgado al proferir la sentencia de 24 de enero de 2018 y el Tribunal al proferir la sentencia de 1.° de febrero de 2019, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001 33 35 025 2016 00519 00 (01)vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos

2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la solicitud de tutela son

los siguientes:

3. Indicó que nació el 14 de enero de 1957 y para efectos de reconocimiento de la pensión, prestó sus servicios como Profesional Operativo 202-22 en la Dirección

General Operativa – Subdirección de Interpol del Departamento Administrativo de Seguridad del 26 de mayo de 1982 al 16 de febrero de 2006.

4. Señaló que la Caja Nacional de Previsión, mediante Resolución núm. 15796 de 9 de agosto de 2004 le reconoció la pensión de vejez, y mediante Resolución núm. 54614 de 19 de octubre de 2006 reliquidó la pensión por allegar nuevos tiempos de servicios, con base en el Decreto 1158 de 3 de junio de 19941.

5. Manifestó que interpuso recurso de reposición contra el acto administrativo supra, el cual fue resuelto mediante Resolución núm. 12485 de 18 de marzo de 2008, por medio del cual incrementó el valor de la mesada pensional sin acceder al reconocimiento de mayores factores salariales. 1 “Por el cual se modifica el artículo 6º del Decreto 691 de 1994”

6. Adujo que presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión, en la cual solicitó que se declarara la nulidad de las Resoluciones núms. 54614 de 19 de octubre de 2006 y 12485 de 18 de marzo de 2008. A título de restablecimiento del derecho, solicitó la reliquidación de la pensión, calculada con todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, tales como: asignación básica, bonificación por servicios prestados, prima de riesgo en su 35% sobre la asignación básica mensual, prima de vacaciones, prima de navidad, prima de coordinación, prima técnica y prima de servicios.

7. Indicó que el proceso fue conocido por el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Bogotá quien profirió sentencia, en primera instancia el 4 de junio de 2010, mediante la cual declaró la nulidad parcial de los actos acusados; y en consecuencia, ordenó la reliquidación de la pensión aplicando el 75% del promedio de los siguientes factores salariales: asignación básica, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones.

8. Manifestó que la entidad demandada interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Subsección E de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que profirió sentencia, en segunda instancia el 28 de agosto de 2012, mediante la cual se resolvió confirmar parcialmente la sentencia de 4 de junio de 2010.

9. Indicó que solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP extender los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, proceso identificado con el número único de radicación Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, núm. Único de radicación 25000232500020060750901, MP.

Víctor Hernando Alvarado Ardila.

10. Señaló que la UGPP, mediante Resolución núm. RDP 000171 de 7 de enero de 2014 negó la solicitud de extensión de jurisprudencia

11. Adujo que presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, en la cual solicitó que se declarara la nulidad de la Resolución núm. 000171 de 7 de enero de 2014. En consecuencia, solicitó la reliquidación de la pensión incluyendo los siguientes factores: la prima de riesgo, la prima de coordinación y la prima técnica.

Sentencia proferida el 24 de enero de 2018 por el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número único de radicación 11001 33 35 025 2016 00519 00

12. La parte resolutiva de la mencionada sentencia dispuso textualmente lo siguiente: “[…] PRIMERO: Declarar probada la excepción de cosa juzgada, propuesta por el apoderado de la parte demandada, conforme a lo expuesto en la parte motiva […]”. 12.1. El Juzgado realizó un resumen de los actos administrativos que reconoció y que reliquidaron la pensión de vejez del actor, y señaló que, de conformidad con la excepción de cosa juzgada propuesta por la UGPP, en la cual indicó que el caso bajo estudio fue resuelto en una oportunidad anterior, por el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Bogotá, en sentencia proferida el 4 de junio de 2010, en la cual se declaró la nulidad parcial de los actos acusados, y se ordenó la reliquidación de la pensión, excepto para los factores salariales de: prima de riesgo, la prima de coordinación y la prima técnica.

12.2. Asimismo, señaló que la decisión fue confirmada parcialmente por la Subsección E de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 28 de agosto de 2012, en la cual se indicó expresamente que la Corporación no se pronunciaría sobre los factores de prima de riesgo, la prima de coordinación y la prima técnica, teniendo en cuenta que no fueron objeto de apelación. 12.3. Por lo que concluyó que “[…] esta jurisdicción ya emitió pronunciamiento sobre los factores de prima de riesgo, prima de coordinación y prima técnica en la base de liquidación del demandante, en esa oportunidad el demandante no manifestó su inconformidad por medio de recurso de apelación, así las cosas resulta improcedente solicitar un nuevo pronunciamiento respecto de los factores en mención por haber perdido su oportunidad en el momento indicado; en ese orden de ideas, y como quiera que ya existe un pronunciamiento efectuado por esta jurisdicción frente a las peticiones del actor resulta pertinente declarar la excepción de cosa juzgada, toda vez que existe identidad de objeto, causa y partes, lo único que cambia es el acto demandado, pero el contexto del acto demandado no es cambiar la identificación del mismo, sino que el fondo del mismo sea el que se está pidiendo y que se está evaluando y el que se esté sentenciando y que no sea otro diferente o de otra magnitud pero el objeto del litigio no podemos llegar al absurdo de que por el cambio de un número pierda digamos esa calidad de cosa juzgada sobre la causa petendi […]”2. Sentencia proferida el 1.° de febrero de 2019 por la Subsección F de la

Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en segunda instancia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número único de radicación 11001 33 35 025 2016 00519 01

13. La Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 1.° de febrero de 2019, dispuso: “[…] PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida por el 24 de enero de 2018 por el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá, que declaró probada la excepción de cosa juzgada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia[…]”. 13.1. El Tribunal señaló que debía determinarse si la solicitud del actor correspondía a una reliquidación pensional o a una solicitud de extensión de jurisprudencia, caso en el cual, la competencia radicaba en el Consejo de Estado. 13.2. Luego de revisar los documentos aportados, concluyó que el actor solicitó una petición tendiente a que se reliquidara su pensión de vejez, al margen de que 2 Cfr. CD folio 158 minutos 13:40 a 15:04 la entidad demandada hubiere resuelto como una solicitud especial de extensión de jurisprudencia. 13.3. Citó los requisitos para que se configure la cosa juzgada y advirtió que si bien es cierto, es válido reclamar prestaciones sociales con fundamento en una norma o régimen pensional diferente a las pretendidas en una demanda anterior, es válido su estudio, solo si tratan de prestaciones diferentes a las estudiadas,

para el efecto manifestó que:

“[…] En efecto, cuando están en juego derechos prestacionales de tracto sucesivo o periódicos, la figura de cosa juzgada debe analizarse bajo una óptica diferente, pues el hecho que en un pronunciamiento judicial anterior se haya aludido a la reliquidación de la asignación de retiro con la prima de actividad, no imposibilita al beneficiario para que posteriormente solicite la misma reliquidación pero con base en otras disposiciones que en su sentir varían el monto de la mesada pensional, pues tal factor es dinámico comoquiera que es regulado en forma periódica por el legislador, afectando en algunas oportunidades la situación jurídica de los retirados […]”. 13.4. Pero en el caso bajo estudio realizó un cuadro comparativo entre las partes, las pretensiones, los hechos, el concepto de violación y la decisión de los demandas presentadas por el actor, para concluir que: i) a pesar que en el primer proceso la parte demandada era la extinta Cajanal, la UGPP fue el sucesor procesal; ii) existió identidad de causa petendi; iii) se probó la identidad de objeto, pues se pretende la liquidación pensional de los factores de prima de riesgo, prima técnica y la prima de coordinación que fue analizado en el primer proceso, para concluir que no se tenía derecho a dichos factores prestacionales, por cuanto: “[…] Así las cosas, es diáfano que ya existe un pronunciamiento judicial preciso y de fondo sobre las pretensiones de esta demanda en el caso sub lite, por consiguiente, en virtud del principio de seguridad jurídica no tiene objeto realizar un nuevo pronunciamiento respecto de una controversia que ya fue resuelta y zanjada por una providencia judicial que se encuentra en firme, es decir que los

aspectos que fáctica y jurídicamente se pretenden debatir en el presente asunto ya fueron analizados y definidos en un proceso anterior, circunstancia que configura la excepción de cosa juzgada que tiene como finalidad impedir que los asuntos que ya fueron debatidos y decididos nuevamente sean objeto de discusión […]”. La solicitud de tutela Pretensiones

14. El actor solicitó en su escrito de tutela3: “[…] 1. Se sirva amparar o tutelar la protección de los derechos fundamentales vulnerados a la igualdad, la no aplicación de los precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado, en sus múltiples salas, debido proceso y acceso a la administración de justicia del suscrito.

2. Como consecuencia de ellos, se ordene revocar o dejar sin efecto jurídico el (a) aludida (s) las sentencias proferidas por el Juzgado Veinticinco Administrativo de Oralidad de Bogotá, de fecha 18 de mayo de 2018 y del Tribunal Administrativo de 3 Cfr. Folios 7 a 8

Cundinamarca Sección Segunda Subsección F de fecha 1 de febrero de 2018 y de que trata la presente acción.

3. Ordenársele al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección F magistrada ponente dra. Etna Patricia Salamanca Gallo que en un término prudencial a partir de la notificación del presente fallo, se profiera una nueva decisión en la que se tenga en cuenta lo decidido por esta corporación.

Subsidiariamente Se sirvan sentar un precedente a fin de que se acojan los criterios jurisprudenciales que sobre la material pensional existe, principalmente las últimas

jurisprudencias que ha emitido esa Corporación con respecto al tema controvertido, exaltando los principios de la favorabilidad de la norma y el principio de la realidad sobre las formalidades y en aplicación a la jurisprudencia del órgano de cierre, entre otros. Con ello se estaría garantizando que el Juez o Magistrado competente analicen a la luz de las características particulares el caso en concreto, el acervo probatorio y los argumentos de hecho y de derecho expuestos por el suscrito tutelante y se profiera en derecho la decisión más favorables sin hacer más gravosa la situación exaltando el principio de favorabilidad artículo 53 de la CN […]”.

15. El actor señaló que el Consejo de Estado en providencias proferidas por la Sección Segunda, proceso identificado con el número único de radicación 25000 23 42 000 2012 01645 01 de 13 de mayo de 2015, MP. Gerardo Arenas Monsalve y la Sección Cuarta, proceso identificado con el número único de radicación 11001 03 15 000 2018 00149 01 de 21 de junio de 2018, MP. Milton Chaves García, señalaron que en asuntos pensionales existe el fenómeno de la cosa juzgada parcial o relativa frente a mesadas pensionales causadas con anterioridad a la ejecutoria de la sentencia, de ahí en adelante se pueden crear nuevas mesadas susceptibles de demandar.

16. Afirmó que teniendo en cuenta que en la demanda inicialmente presentada se “[…] excluyó unos factores salariales como la prima de riesgo, la prima de coordinación y la prima técnica en la liquidación de la pensión se presentó nuevamente ante el Contencioso Administrativo solicitando los factores ausentes y

anteriormente relacionados […]”4. Actuación

17. El Despacho sustanciador, mediante auto de 16 de agosto de 2019, admitió la acción de tutela y ordenó notificar al Juez Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá y a los magistrados de la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, concediéndoles el término de dos (2) días para que rindieran informe sobre el particular.

18. Asimismo, dispuso vincular a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales, en adelante UGPP, en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles un término de dos (2) días para rendir informe.

Intervenciones de la parte accionada y de la parte vinculada 4 Cfr. Folios 2 a 3

19. La UGPP señaló que la acción de tutela no es procedente, teniendo en cuenta que los factores salariales solicitados ya fueron estudiados y negados en una demanda anterior, en efecto respecto de la prima de riesgo se negó, por cuanto en los Decretos núms. 1933 de 28 de agosto de 19895, 132 de 17 de enero de 19946, 1137 de 2 de junio de 19947 y 2646 de 29 de noviembre de 19948 dispusieron que no podía ser tenida en cuenta como factor salarial9.

20. El Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá solicitó negar la acción de tutela, teniendo en cuenta que si bien es cierto en el tema de reliquidación pensional al ser una prestación periódica le asiste al pensionado

elevar una nueva demanda reclamando derechos que se sigan causando, lo cierto es que, esto es viable siempre y cuando la nueva demanda se fundamente en un régimen pensional diferente o sobre otros factores, respecto de los cuales ya se ha realizado un pronunciamiento de fondo, como en este caso el actor solicitó en la segunda demanda la reliquidación sobre tres factores que fueron negados y debidamente estudiados en una demanda anterior, razón por la cual se declaró probada la excepción de cosa juzgada10.

21. Durante el presente trámite, los magistrados de la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala

22. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 201711, por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; el Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 201812; y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201913.

Generalidades de la acción de tutela

23. La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se

utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problemas jurídicos 5 “Por el cual se expide el régimen prestacional especial para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad” 6 “Por el cual se dictan normas en materia salarial” 7“Por el cual se crea una prima especial de riesgo con carácter permanente para algunos empleados del Departamento Administrativo de Seguridad” 8 “Por el cual se establece la Prima Especial de Riesgos para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad” 9 Cfr. Folios 45 a 55 10 Cfr. Folios 149 a 151 11 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 12 “[…] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado […]”. 13 Reglamento Interno del Consejo de Estado.

24. En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, y de ser así: ii) establecer si, el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá y la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al proferir las sentencias de 24 de enero de 2018 y 1.° de febrero de 2019, respectivamente,

dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número único de radicación 11001 33 35 025 2016 00519 01, incurrieron en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, lo que trajo como consecuencia, que declararan probada la excepción de cosa juzgada.

25. Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad en el caso concreto; iv) el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial; v) el caso concreto.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales

26. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena14, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profieraque resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales

27. Esta Sección adoptó15 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia

C-590 de 8 de junio de 200516, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema.

28. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela.

29. Además de estas exigencias, la Corte en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra.

María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 16 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”17.

30. Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución.

31. De lo expuesto, la Sala advierte que cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”18 que encaje en dichos parámetros.

32. Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional.

33. El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201419.

Análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto

34. De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala entrará a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación.

35. En el caso bajo examen, la Sala advierte que la acción de tutela cumple con los requisitos generales que exige la sentencia C-590 del 2005, para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, dado que: 35.1 Es evidente que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional; 35.2 Cumplió con el principio de inmediatez20; 35.3 No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial eficaces y eficientes con los cuales los actores puedan lograr la protección de los derechos invocados. 35.3.1 El actor agotó todos los medios de defensa judicial de que disponía, en la medida que interpuso el recurso de apelación contra la sentencia proferida en 17 Corte Constitucional. Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, M.P: Jorge Iván Palacio Palacio. 18 Corte Constitucional. Sentencia T225 del 23 de marzo de 2010, M.P Mauricio González Cuervo. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, C.P.

Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01

20 La sentencia de 1 de febrero de 2019, se notificó el 13 de febrero de 2019, y la acción de tutela se presentó el 12 de agosto de 2019, es decir dentro del término de los seis meses. primera instancia, siendo decidido por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como se indicó supra. 35.3.2 Asimismo, en la caso sub examine no es procedente el recurso extraordinario de revisión señalado en el artículo 20 de la Ley 797 de 200321, en la medida que conforme en la señalado en la citada norma y lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 11 de agosto de 201622 el actor no está legitimado por activa para su interposición. 35.4 Por no invocar la acción de tutela un defecto procedimental no es necesario hacer un análisis de este requisito; 35.5 El actor identificó los hechos y los derechos cuya vulneración alega; y 35.6 No se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela.

36. Determinado lo anterior, la Sala pasa a estudiar el cargo por defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial.

Caso concreto

37. La Sala debe determinar si, en efecto, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado. Por tanto, se harán los siguientes análisis: i) el defecto sustantivo por desconocimiento de precedente judicial y, ii) analizará el caso en concreto.

Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial

38. En nuestro ordenamiento jurídico se han desarrollado en torno a las decisiones

judiciales, entre otras, las siguientes figuras jurisprudenciales: la doctrina probable, el antecedente jurisprudencial, el precedente jurisprudencial, la sentencia de unificación y la extensión de la jurisprudencia.

39. Dichas figuras encuentran su fundamento legal en los artículos 4.º de la Ley 169 de 31 de diciembre de 189623 y el 270 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201124; así como su respaldo jurisprudencial las sentencias C-836 de 200125; C816 de 201126; C-179 de 201627; y T-102 de 201428. 21 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. 22 Corte Constitucional, sentencia SU 427 de 11 de agosto de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 23 “Sobre reformas judiciales”. (Doctrina probable). 24 “se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia juríd