CE-11001-03-15-000-2019-03747-00(A)-2020

PROCESO DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA / ACUMULACIÓN DE DEMANDAS – Cuando se mantiene discusión negativa de pruebas Si bien en el presente caso, se advierte que el proceso 2019-01600-00, que se adelanta contra el demandado señor Alfredo Ape Cuello Baute por la misma causal de pérdida de investidura y sobre la base de idénticas situaciones fácticas, ya se decretó la práctica de pruebas mediante auto del 29 de mayo de 2019, lo cierto es que aún se encuentra en discusión la negativa de la prueba de cotejo de letras y firmas solicitada por la demandante del mencionado proceso, es decir, se encuentra en periodo probatorio, razón por la cual se considera procedente, en virtud del principio del non bis in ídem, que esta demanda se tramite en forma conjunta o bajo la misma cuerda procesal que la del radicado más antiguo FUENTE FORMAL: LEY 1881 DE 2018 – ARTÍCULO 16

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA SEGUNDA ESPECIAL DE DECISIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03747-00(A)

Actor: DANIELA GÓMEZ RIVAS Y OTROS

Demandado: ALFREDO APE CUELLO BAUTE Medio de control: PÉRDIDA DE INVESTIDURA Tema: Auto que remite para acumulación

Los actores, en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 143 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en la Ley 1881 de 2018, solicitaron que se declare la Pérdida de Investidura como Congresista del señor Alfredo Ape Cuello Baute, quien ostentaba para el periodo 2014-2018 el cargo de Representante a la Cámara por el Departamento del Cesar, por haber incurrido en la causal de Pérdida de Investidura prevista en el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución Política. Mediante auto del 14 de agosto de 2019, el despacho admitió la demanda y ordenó notificar personalmente al congresista demandado y al Ministerio Público. El 3 de septiembre de 2019, el Congresista demandado, por medio de su apoderado, contestó la demanda, y puso en conocimiento del despacho que esta solicitud era “idéntica a la presentada por los ciudadanos Catherine Juvinao y otros que se adelanta en el Despacho del Dr. Julio Roberto Piza bajo el radicado 2019-01600-00”. Por tal motivo, solicitó la respectiva acumulación. Previa solicitud a la Secretaría General sobre el estado actual del proceso con número de radicado 2019-01600-00 que cursa en el despacho del magistrado Julio Roberto Piza Rodríguez, y copia de la respectiva demanda, mediante informe visible a folio 186 del expediente, el Secretario General del Consejo de Estado certificó que “en el proceso de pérdida de investidura No. 11001-03-15-000-2019-01600-00, solicitantes: Catherine Juvinao Clavijo y otros, congresista acusado: Alfredo Ape Cuello Baute, se profirió auto de

pruebas mediante providencia del 29 de mayo de 2019”. Asimismo, se informó que “el 25 de julio de 2019 se dispuso correr traslado de las pruebas incorporadas al proceso”. Con este informe, se allegó copia de la mencionada solicitud de pérdida de investidura1 de la cual se advirtió la identidad de objeto, pretensiones y causa petendi, como se advierte en el siguiente cuadro comparativo: Cuadro comparativo número 1: Identidad de Pretensiones PRIMERA DEMANDA 11001-03SEGUNDA DEMANDA 1100115-000-2019-01600-00 03-15-000-2019-03747-00 “ (…) decrete la pérdida de investidura “ (…) decrete la pérdida de del señor Alfredo Ape Cuello Baute, investidura del señor Alfredo Ape por cuanto ha incurrido en la causal Cuello Baute, por cuanto ha segunda de pérdida de investidura incurrido en la causal segunda de contenida en numeral 2 del artículo pérdida de investidura contenida en 183 de la Constitución Política, al numeral 2 del artículo 183 de la haber inasistido a seis o más sesiones Constitución Política, al haber plenarias en las que fueron votados inasistido a seis o más sesiones proyectos de ley y/o acto legislativo plenarias en las que fueron votados PRETENSIONES dentro de los periodos de sesiones proyectos de ley y/o acto legislativo ordinarias comprendidos entre el 20 de dentro de los periodos de sesiones julio y el 16 de diciembre de 2014; 20 ordinarias comprendidos entre el de julio y el 16 de diciembre de 2015; 20 de julio y el 16 de diciembre de

entre el 16 de marzo y 20 de junio de 2014; 20 de julio y el 16 de 2016; entre el 20 de julio y 16 de diciembre de 2015; entre el 16 de diciembre de 2016; entre el 16 de marzo y 20 de junio de 2016; entre marzo y 20 de junio de 2017”. el 20 de julio y 16 de diciembre de 2016; entre el 16 de marzo y 20 de junio de 2017”. Cuadro comparativo No. 2 identidad en la causa petendi PRIMERA DEMANDA 11001-03SEGUNDA DEMANDA 1100115-000-2019-01600-00 03-15-000-2019-03747-00 Se solicita la pérdida de investidura del Se solicita la pérdida de investidura señor Alfredo Ape Cuello Baute con del señor Alfredo Ape Cuello Baute fundamento en la causal segunda del con fundamento en la causal artículo 183 de la Constitución Política. segunda del artículo 183 de la Constitución Política. 1 Folios 189 a 218 del expediente. Inasistencia a 6 sesiones plenarias Inasistencia a 6 sesiones en donde se votaron proyectos de ley plenarias en donde se votaron o acto legislativo sin excusa válida, proyectos de ley o acto legislativo durante el primer periodo de la sin excusa válida, durante el primer legislatura 2014-2015: periodo de la legislatura 20142015: Sesión de 6/08/2014 Sesión de 3/09/2014 Sesión de 6/08/2014 Sesión de 16/09/2014 Sesión de 3/09/2014

Sesión de 23/09/2014 Sesión de 16/09/2014 Sesión de 11/11/2014 Sesión de 23/09/2014 Sesión de 16/12/2014 Sesión de 11/11/2014 Inasistencia a 9 sesiones plenarias Sesión de 16/12/2014 CAUSA en donde se votaron proyectos de ley Inasistencia a 9 sesiones PETENDI o acto legislativo sin excusa válida, plenarias en donde se votaron durante el primer periodo de la proyectos de ley o acto legislativo legislatura 2015-2016: sin excusa válida, durante el primer Sesión de 4/08/2015 periodo de la legislatura 2015Sesión de 18/08/2015 2016: Sesión de 25/08/2015 Sesión de 4/08/2015 Sesión de 15/09/2015 Sesión de 18/08/2015 Sesión de 22/09/2015 Sesión de 25/08/2015 Sesión de 6/10/2015 Sesión de 15/09/2015 Sesión de 27/10/2015 Sesión de 22/09/2015 Sesión de 15/12/2015 Sesión de 6/10/2015 Sesión de 9/03/2016 Sesión de 27/10/2015 Sesión de 15/12/2015 Sesión de 9/03/2016 Inasistencia a 7 sesiones plenarias Inasistencia a 7 sesiones en donde se votaron proyectos de ley plenarias en donde se votaron o acto legislativo sin excusa válida, proyectos de ley o acto legislativo durante el segundo periodo de la sin excusa válida, durante el

legislatura 2015-2016: segundo periodo de la legislatura 2015-2016: Sesión de 2/05/2016 Sesión de 3/05/2016 Sesión de 2/05/2016 Sesión de 31/05/2016 Sesión de 3/05/2016 Sesión de 1/06/2016 Sesión de 31/05/2016 CAUSA Sesión de 13/06/2016 Sesión de 1/06/2016 PETENDI Sesión de 15/06/2016 Sesión de 13/06/2016 Sesión de 20/06/2016 Sesión de 15/06/2016 Inasistencia a 9 sesiones plenarias Sesión de 20/06/2016 en donde se votaron proyectos de ley Inasistencia a 9 sesiones o acto legislativo sin excusa válida, plenarias en donde se votaron durante el primer periodo de la proyectos de ley o acto legislativo legislatura 2016-2017: sin excusa válida, durante el primer Sesión de 13/09/2016 periodo de la legislatura 2016Sesión de 9/11/2016 2017: Sesión de 22/11/2016 Sesión de 13/09/2016 Sesión de 23/11/2016 Sesión de 9/11/2016 Sesión de 29/11/2016 Sesión de 22/11/2016 Sesión de 5/12/2016 Sesión de 23/11/2016 Sesión de 13/12/2016 Sesión de 29/11/2016 Sesión de 22/12/2016 Sesión de 5/12/2016

Sesión de 28/12/2016 Sesión de 13/12/2016 Sesión de 22/12/2016 Sesión de 28/12/2016 Inasistencia a 6 sesiones plenarias Inasistencia a 6 sesiones en donde se votaron proyectos de ley plenarias en donde se votaron o acto legislativo sin excusa válida, proyectos de ley o acto legislativo durante el segundo periodo de la sin excusa válida, durante el legislatura 2016-2017: segundo periodo de la legislatura 2016-2017: Sesión de 21/03/2017 Sesión de 22/03/2017 Sesión de 21/03/2017 Sesión de 28/03/2017 Sesión de 22/03/2017 Sesión de 29/03/2017 Sesión de 28/03/2017 Sesión de 3/04/2017 Sesión de 29/03/2017 Sesión de 4/04/2017 Sesión de 3/04/2017 CAUSA Inasistencia a 8 sesiones plenarias Sesión de 4/04/2017 en donde se votaron proyectos de ley Inasistencia a 8 sesiones PETENDI o acto legislativo sin excusa válida, plenarias en donde se votaron durante el primer periodo de la proyectos de ley o acto legislativo legislatura 2017-2018: sin excusa válida, durante el primer Sesión de 26/07/2017 periodo de la legislatura 2017Sesión de 1/08/2017 2018: Sesión de 16/08/2017 Sesión de 26/07/2017 Sesión de 22/08/2017 Sesión de 1/08/2017

Sesión de 12/09/2017 Sesión de 16/08/2017 Sesión de 19/09/2017 Sesión de 22/08/2017 Sesión de 31/10/2017 Sesión de 12/09/2017 Sesión de 5/12/2017 Sesión de 19/09/2017 Sesión de 31/10/2017 Sesión de 5/12/2017 Ahora bien, el artículo 16 de la Ley 1881 de 2018, en relación con la acumulación de procesos, dispone que “cuando se formulen acusaciones por varios ciudadanos estas se acumularán a la admitida primero, siempre que no se haya decretado la práctica de pruebas”. Si bien en el presente caso, se advierte que el proceso 2019-01600-00, que se adelanta contra el demandado señor Alfredo Ape Cuello Baute por la misma causal de pérdida de investidura y sobre la base de idénticas situaciones fácticas, ya se decretó la práctica de pruebas mediante auto del 29 de mayo de 2019, lo cierto es que aún se encuentra en discusión la negativa de la prueba de cotejo de letras y firmas solicitada por la demandante del mencionado proceso, es decir, se encuentra en periodo probatorio, razón por la cual se considera procedente, en virtud del principio del non bis in ídem, que esta demanda se tramite en forma conjunta o bajo la misma cuerda procesal que la del radicado más antiguo. En efecto, fue propósito del legislador de 2018 garantizar de manera expresa el principio de non bis in ídem, el cual no debe entenderse solo frente a dos procesos simultáneos de

nulidad electoral y de pérdida de investidura, sino frente al mismo medio de control de pérdida de investidura, evitando que se sigan dos procesos con identidad de causa, objeto y pretensiones en contra del mismo demandado, pues de lo contrario sería tanto como prohijar la inmanente posibilidad de juzgarlo dos veces por los mismos hechos, atentando contra el debido proceso y la dignidad humana. La Corte Constitucional ha señalado que “la aplicación del principio non bis in ídem no está restringida al derecho penal, sino, como lo ha dicho esta Corporación, “se hace extensivo a todo el universo del derecho sancionatorio del cual forman parte las categorías del derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional, el derecho de punición por indignidad política (impeachment) y el régimen jurídico especial ético - disciplinario aplicable a ciertos servidores públicos (pérdida de investidura de los Congresistas)”[18]. En resumen, el principio analizado hace parte de las garantías a las que tiene derecho el sindicado, en sentido amplio, por procesos disciplinarios. Así, una persona no puede ser juzgada disciplinariamente dos veces por los mismos hechos contrarios al régimen disciplinario”2. Este principio se encuentra intrínsecamente vinculado con los de proporcionalidad y seguridad jurídica; se constituye también en uno de los elementos de análisis que debe considerarse para tomar esta decisión, pues, de proseguirse dos procesos de pérdida de investidura contra el mismo demandado, se estaría activando el aparato jurisdiccional, dando lugar al trámite de un proceso que

indefectiblemente acabará con una sentencia de declaratoria de cosa juzgada3. Sobre la protección al principio del non bis in ídem y su relación con el de cosa juzgada, la Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura No. 4 en la providencia del 30 de octubre de 2019, que accedió acumular un proceso que recién se había iniciado en el despacho de la magistrada Rocío Araujo Oñate contra un congresista, a otro proceso de conocimiento de la magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, integrante de dicha Sala, seguido contra el mismo demandado, consideró: “[…] 4. Ahora, aun si en gracia de discusión se admitiera que, para fines de la acumulación de procesos, el solo hecho de haberse proferido el auto que decreta pruebas –independientemente de si se interpusieron recursos o no– impide el uso de dicha figura, es lo cierto que, como lo ha defendido esta Corporación en autos de 12 de agosto de 20114, 28 de julio de 20145 y 17 de septiembre de 20196, entre otros, las razones de economía procesal, eficacia y celeridad prevalecen en la definición del asunto, “porque sería contrario al deber que le compete al juez atender, de racionalizar los recursos integralmente entendidos y el tiempo hábil, que de manera simultánea tuviera que dársele impulso y trámite paralelo a dos procesos de pérdida de investidura con identidad de parte demandada, de pretensiones, de causa petendi y de pruebas, tener que celebrar audiencia pública, y surtir

todo el trámite que conlleva el adelantamiento del proceso, pues de manera evidente ello constituiría una duplicidad de actuaciones que desgastan la administración de justicia”. De igual manera, es menester precisar que en reciente providencia de 30 de octubre de 20197, la Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura explicó que la existencia de procesos análogos, en tales circunstancias, afecta la garantía del non bis in idem que debe imperar en materia de pérdida de investidura en virtud del carácter sancionatorio que reviste, y que impone considerar que “no es necesario esperar que al procesado se le imponga sanción por el mismo hecho dentro de la actuación que se haya iniciado primero para declarar la cosa juzgada, sino que es deber del superior del juez de la nueva solicitud aplicar dicha garantía de manera temprana, desde cuando advierta que en realidad se trata de nuevo juicio, sucesivo o simultáneo, por los mismos hechos y pretensiones ante la jurisdicción”. 2 Sentencia C-870 de 2002 3 Con relación al principio de cosa juzgada y su vinculación con el principio de non bis in idem, se debe considerar que la cosa juzgada es la máxima expresión de la prohibición del non bis in idem, por lo que cualquier vulneración de aquélla configura la vulneración de éste. De León Villalba, F. (1998). Acumulación de sanciones penales y administrativas: sentido y alcance del principio de ne bis in idem,

Barcelona: Bosch.

4 M. P. Susana Buitrago Valencia, rad. 11001-03-15-000-2010-01324-00.

5 M. P. María Elizabeth García González, rad. 11001-03-15-000-2014-01306-00. 6 M. P. Nubia Margoth Peña Garzón, rad. 11001-03-15-000-2019-01601-00. 7 M. P. Carmelo Perdomo Cuéter, rad. 11001-03-15-000-2019-03749-00. De acuerdo con lo anterior, y en aras de garantizar este principio del non bis in ídem y dar prevalencia al derecho sustancial, este Despacho considera que debe darse paso a la acumulación del proceso de la referencia al proceso radicado con el No. 2019-01600-00, aun cuando en este se haya dictado el auto de pruebas; con el fin que se adelante un solo enjuiciamiento conforme lo prevé el artículo 29 de la Constitución Política. En mérito de lo expuesto, este Despacho RESUELVE: PRIMERO: Por Secretaría General, remitir el presente asunto, de manera inmediata y en garantía del principio constitucional del non bis in ídem, al despacho del Magistrado Julio Roberto Piza Rodríguez para que decida la acumulación de este proceso al proceso de pérdida de investidura que allí se adelanta contra el señor Alfredo Ape Cuello Baute, radicado bajo el número 11001-03-15-000-2019-01600-00, solicitantes: Catherine Juvinao Clavijo y otros. SEGUNDO. Notificar esta providencia a los interesados.

COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CÉSAR PALOMINO CORTÉS