CE-11001-03-15-000-2019-03917-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE

CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÁLCULO

DE LOS FACTORES SALARIALES A TENER EN CUENTA EN LA

RELIQUIDACIÓN DE LA MESADA PENSIONAL - Aquellos objeto de

cotización / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / DESCONOCIMIENTO DEL

PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración [La Sala deberá determinar si] ¿[i]ncurre en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente la providencia judicial que, en un proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, revocó la decisión de reliquidar la pensión de una persona perteneciente al régimen de transición con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año? (…) [L]a Sala advierte que la providencia cuestionada coincide con la regla jurisprudencial fijada por el órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, según la cual, para efectos de liquidar la mesada pensional de quienes se encuentren en el régimen de transición, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión o el que le hiciere falta para ello. (…) En este sentido, es claro para la Sala que el Tribunal Administrativo de Caldas no ha incurrido en el alegado defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, pues, por el contrario, la sentencia atacada refleja el criterio que sobre la materia objeto de debate ha expresado el Consejo de Estado en su jurisprudencia

unificadora. Por consiguiente, se denegará el amparo de los derechos fundamentales invocados.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03917-00(AC)

Actor: MARÍA ESPERANZA CARDONA URIBE Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la actora contra el Tribunal Administrativo de Caldas, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales, a raíz de la sentencia proferida el 7 de junio de 2019, que revocó el fallo de primera instancia.

I. SÍNTESIS DEL CASO La señora María Esperanza Cardona Uribe, actuando por conducto de apoderado judicial, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social y al acceso efectivo a la administración de justicia, que estimó vulnerados a raíz de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que revocó el fallo dictado el 17 de mayo de 2018 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, el cual había accedido a las pretensiones de la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra la

Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones.

En criterio de la actor, el Tribunal incurrió en desconocimiento del precedente por fundamentarse en “(…) la sentencia SU – 395 de 2017 de la honorable Corte Constitucional; aduciendo el cambio de postura de conformidad con decisión emitida por el honorable Consejo de Estado el día 28 de agosto de 2018 sobre la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y Ley 33 de 1985 (…)”1. Arguyó que “(…) es particularmente violatorio de los derechos fundamentales (…) al acceso efectivo y oportuno a la administración de justicia y debido proceso, así como anómalo en cuanto al funcionamiento del aparato judicial, el hecho de que en vigencia de la postura emanada de la sentencia del 4 de agosto de 2010 Consejo de Estado, permaneció el proceso durante extensos e injustificados lapsos en mora para la adopción de la sentencia de segunda instancia conforme al lineamiento jurisprudencia vigente (…)”2.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN EN PRIMERA INSTANCIA 2.1. La tutela fue radicada el 27 de agosto de 2019 en la Secretaría de esta Corporación3 y asignada en reparto el 28 adiado4. 2.2. Mediante providencia del 30 de agosto de 20195 se admitió y se dispuso notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Caldas; vincular, por tener interés en las resultas del proceso, al Juez Octavo Administrativo del Circuito de Manizales y al representante legal de la 1 Folio 3 del cuaderno de tutela. 2 Ibídem. 3 Folio 1 del cuaderno de tutela. 4 Folio 142 del cuaderno de tutela. 5 Folio 144 y 145 del cuaderno de tutela.

Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, así como comunicar al representante legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado6. Igualmente se solicitó al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales que allegara en archivo digital o físico el expediente radicado con el nro. 17001 3339 008 2016 00219 00, el cual fue remitido en medio magnético7. 2.3. El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales rindió informe en oportunidad8, solicitando se declare improcedente la petición de amparo por cuanto no están acreditadas las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial y, por otro lado, afirmó que la referida autoridad judicial no ha vulnerado los derechos invocados por la actora toda vez que la decisión adoptada fue debidamente motivada. 2.4. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado allegó el informe solicitado en término9, manifestando que los hechos y la pretensión formulada en la presente acción de tutela no guardan relación con las competencias y funciones asignadas a dicha entidad. 2.5. La Directora de la Dirección de Acciones Constitucionales de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones presentó informe10, solicitando se declare improcedente la acción de tutela, en la medida que “(…) no se ha materializado ninguna vía de hecho o vulneración de derechos fundamentales por parte del Tribunal Administrativo de Caldas, además debido a que una orden contraria, pasaría por alto el carácter vinculante de los precedentes fijados por la Corte Constitucional y ahora del Consejo de Estado (…)”11.

2.6. El Tribunal Administrativo de Caldas guardó silencio.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN 6 Esta orden se cumplió el 3 de septiembre de 2019 según consta a folios 146 a 150 del cuaderno de tutela. 7 Folio 151 y 152 del cuaderno de tutela. 8 Folio 152 del cuaderno de tutela. 9 Folio 153 a 187 del cuaderno de tutela. 10 Folios 240 a 247 del cuaderno de tutela. 11 Folio 246 vuelto del cuaderno de tutela.

La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,12 a su vez modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017,13 así como el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo 201914, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 3.2. HECHOS RELEVANTES La Sala observa que lo acreditado en el proceso es lo siguiente: 3.2.1. La señora María Esperanza Cardona Uribe prestó sus servicios al Estado desde el 10 de mayo de 1976 hasta el 30 de abril de 201415. 3.2.2. Mediante Resolución nro. GNR 14803 del 16 de enero de 2014 la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones le reconoció la pensión

mensual vitalicia de vejez16. 3.2.3. La accionante solicitó la reliquidación de su mesada pensional “(…) en cuantía del 75% de lo devengado por ésta en el último año de servicios con el empleado pública (sic), comprendido entre el 01 de mayo de 2013 y el 30 de abril de 2014 (…)”17. 3.2.4. La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones a través de la Resolución nro. GNR 134997 del 10 de mayo de 2015 negó la solicitud presentada por la interesada18; decisión que fue confirmada por los actos administrativos nro. 12 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 13 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” 14 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, se publicó el día 1° de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. 15 Folio 138 vuelto del cuaderno de la acción de tutela. 16 Folio 108 a 113 del cuaderno de la acción de tutela. 17 Folio 117 a 121 del cuaderno de la acción de tutela. 18 Folio 122 a 125 del cuaderno de la acción de tutela. GNR 258308 del 25 de agosto de 201519 y VPB 75152 del 16 de diciembre de

201520. 3.2.5. Inconforme con las anteriores decisiones, promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de Colpensiones, pretendiendo la nulidad de los precitados actos administrativos y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó “(…) reliquidar la pensión de vejez a favor de la señora María Esperanza Cardona Uribe a partir del 01 de mayo de 2014, en cuantía del 75% de lo devengado por ésta en el último año de servicios, suma que se reajustará anualmente con base en la variación del IPC (…)”21. 3.2.6. La demanda correspondió en reparto al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Manizales que en sentencia proferida en audiencia inicial el 17 de mayo de 2018, dispuso22: “[…] SEGUNDO.- DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución nro. GNR 14803 del 16 de enero de 2014 y la nulidad de las Resoluciones nro. GNR 134997 del 10 de mayo de 2015, GNR 258308 del 23 de agosto de 2015 y VPB 75152 del 16 de diciembre de 2015.

TERCERO.- A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a COLPENSIONES reliquidar y pagar a la señora MARÍA ESPERANZA CARDONA URIBE (…), la pensión mensual vitalicia de jubilación en cuantía del 75% del promedio total de los factores salariales devengados en el último año de servicios anterior a la fecha de retiro definitivo (Salario, subsidio de alimentación, primas de

servicio, vacaciones y navidad) con los respectivos reajustes de ley y descontando las sumas canceladas. Tal reliquidación debe hacerse efectiva a partir del 1 de mayo de 2014 […]”. (Negrillas en la providencia) 3.2.7. La parte demandada interpuso recurso de apelación en contra de la precitada de la decisión y el Tribunal Administrativo de Caldas en sentencia del 7 de junio de 2019, resolvió23: “[…] Primero: Revocar la sentencia proferida el 17 de mayo de 2018 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovido por María Esperanza Cardona Uribe contra la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones E.I.C.E., por las razones en esta providencia […]”. 19 Folio 134 a 137 del cuaderno de la acción de tutela. 20 Folio 138 a 142 del cuaderno de la acción de tutela. 21 Folios 40 a 61 del cuaderno de la acción de tutela. 22 Folios 26 a 30 del cuaderno de la acción de tutela. 23 Folios 32 a 38 del cuaderno de la acción de tutela. 3.3. ANÁLISIS DE LA SALA Teniendo en cuenta los hechos acreditados y la solicitud del actor en el presente trámite, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿Incurre en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente la providencia judicial que, en un proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, revocó la decisión de reliquidar la pensión de una persona perteneciente al régimen de transición con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados en el

último año? Para responder el citado planteamiento, resulta pertinente indicar que, tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial. Frente a los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se observa lo siguiente: i) La interesada agotó todos los medios de defensa que tenía a su alcance, pues interpuso los recursos procedentes en sede judicial; ii) la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable24 habida cuenta que la providencia cuestionada que resolvió el recurso de apelación fue proferida el 7 de junio de 2019 y la tutela radicada el 27 de agosto de esta anualidad; iii) la irregularidad manifestada por la demandante concierne al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente; iv) la situación que se afirma generó la vulneración de derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el 24 Consejo de EstadoSala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Radicado nro. 11001-03-15-000-2012-02201-01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera, donde se dijo que acogiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional era razonable que se presentara el

amparo máximo en seis (6) meses después de notificada la providencia que se cuestionaba en sede constitucional, sin perjuicio de estudiar en cada caso, las circunstancias particulares para determinar el cumplimiento del requisito de inmediatez. escrito de tutela; v) no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela. Por último, en cuanto a la relevancia constitucional, la accionante señaló que con la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas en el sentido de revocar la sentencia de primera instancia que había ordenado reliquidar la mesada pensional de la señora Cardona Uribe con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, se le vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso efectivo a la administración de justicia y a la seguridad social. Sin embargo, la Sala observa que en principio este requisito solo se cumple frente a los derechos a la igualdad y a la seguridad social dado que lo pretendido por la interesada es la reliquidación de su mesada pensional con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. Por consiguiente, es procedente descender al estudio del defecto invocado: 3.3.1. Desconocimiento del precedente: De manera previa a abordar el alcance del defecto aludido, se debe precisar que la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia ha definido como precedente judicial “la sentencia o conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia o semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir

un fallo”25. Al respecto, estableció como criterios para concluir cuando se está ante un precedente, los siguientes: “i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente”26. Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados e iguales fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para 25Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018, T-499 de 2017, T-292 de 2006 y Auto 397 de 2014. 26 Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y SU-053 de 2015. que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho. Visto así, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha

pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados. Ahora bien, debe destacarse que el deber de respeto o sometimiento a los precedentes judiciales no es absoluto. En efecto, una comprensión excesiva del deber de atenerse a ellos podría suponer la negación de los principios de autonomía e independencia judicial (artículos 228 y 230 CP). Precisamente por lo anterior la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el juez puede apartarse válidamente de los precedentes, bien sean estos verticales u horizontales, siempre y cuando se justifiquen de manera clara y precisa las razones para ello. A este respecto, dicha Corporación precisó que resulta válido que las autoridades judiciales, merced a la autonomía que les reconoce la Carta Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente; pero aclaró que, en cualquier caso, esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos, entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial – requisito de transparencia-, y (ii) demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales –requisito de suficiencia-27. En el escenario hasta aquí esbozado, es posible concluir que, cuando un juez desconoce una regla jurisprudencial vinculante y plenamente aplicable a determinada situación, sin cumplir con la carga argumentativa descrita, incurre en la causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales,

relacionada con el desconocimiento del precedente judicial y, en consecuencia, vulnera el derecho fundamental a la igualdad de las personas que acudieron a la 27 Corte Constitucional. Sentencia C-634 de 2011. administración de justicia. Contrario sensu, cuando la sentencia que difiere del precedente fundamenta su decisión de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, no resultará procedente la acción de tutela por esta causal específica. Finalmente, la jurisprudencia ha sido reiterativa en señalar las premisas bajo las cuales habrá de interpretarse una decisión judicial acusada de incurrir en el defecto en mención, anotando al respecto que se debe: “i) determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en estos precedentes; ii) comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente tales precedentes pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del principio de igualdad; iii) verificar si el juez tuvo razones fundadas para apartarse del precedente judicial por encontrar diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, o por considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro homine.”28 3.3.2. La parte actora manifiesta que la sentencia censurada incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente por fundamentar su decisión en la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, que fijó

una reglas de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 frente al régimen de transición pensional, la cual en su sentir no es aplicable al caso habida cuenta que “(…) para la fecha de la presentación de la demanda, se encuentra vigente la interpretación unificada sobre la liquidación de las pensiones de los empleados públicos, devenida de la sentencia del 4 de agosto de 2010 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado (…)”29. Frente a este aspecto como ya lo ha señalado la Sala30, no es viable dejar sin efectos una providencia judicial en sede de tutela aunque no resulte compatible con el criterio fijado en una sentencia de unificación del Consejo de Estado que si bien existía al momento de proferir la providencia, resulta inaplicable en razón a que el mismo Consejo de Estado modificó el criterio allí expresado y, mediante posterior sentencia de unificación con efectos retrospectivos, señaló nuevas 28 Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y T-351 de 2011. 29 Folio 7 del cuaderno de la acción de tutela. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 27 de septiembre de 2018. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente radicación 11001-03-15000-2018-03059-00. reglas de interpretación de normas legales para hacerlas compatibles con las disposiciones constitucionales. Lo anterior en razón al carácter especialmente vinculante de esta clase de sentencias que impiden, en sede de tutela, revivir criterios interpretativos abandonados expresamente por esta Corporación.

Aclarado lo anterior, para establecer si el Tribunal Administrativo de Caldas incurrió en el defecto alegado es pertinente verificar: i) el alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional; ii) la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con los factores que deben incluirse en el IBL para liquidar las pensiones de vejez, y iii) la solución al caso en concreto: 3.3.3. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional Delimitar el alcance de las disposiciones que gobiernan las decisiones de los órganos de cierre, resulta cardinal a efectos de resolver el presente caso.  Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado Sobre el punto, esta Sección en un importante pronunciamiento del 8 de junio de 2018, resaltó que todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor como precedente del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; que sus sentencias de unificación tienen fuerza vinculante para los Tribunales y Jueces; que pueden existir casos en los cuales no es procedente aplicarlas si los casos son disímiles o se fundamenta razonadamente y con suficiencia la postura, y que el desconocimiento de una sentencia de unificación hace incurrir al Tribunal en un defecto sustantivo. Tal conclusión estuvo acompañada de todo un análisis de las normas que regulan la función de unificación del Consejo de Estado y de los pronunciamientos que sobre el particular ha expedido la Corte Constitucional, en los cuales se reconoce expresamente el carácter vinculante de las decisiones del órgano de cierre en lo

contencioso administrativo. A estos efectos, dice en lo pertinente la sentencia del 8 de junio de 2018, al tratar sobre la función de unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, desde la óptica de la Corte Constitucional31: “[…] a propósito de la expedición de la Ley 1437 de 201132, al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia33, regulado en los artículos 256 a 268 ibídem, y pronunciarse sobre el artículo 270 ejusdem, relacionado con las sentencias de unificación, la Corte Constitucional34, razonó de la siguiente manera: “[…] uno de los principales objetivos del CPACA se enfocó en la necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa35. Según se observa en los antecedentes legislativos, más allá de responder a un tema de igualdad de trato, se entendió que reforzar la citada función tendría una incidencia directa en la protección de los derechos, con miras a reducir la litigiosidad y fortalecer el principio de seguridad jurídica, tanto en sede administrativa como judicial36. Con el propósito de materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se denomina sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se justificó en la necesidad de brindar

absoluta claridad a la administración y a los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes37. Por virtud de esta 31 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 8 de junio de 2018. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente radicación número 11001-03-15-000-2017-03477-01. 32 "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 33 Sobre dicho recurso, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia citada lo siguiente: “(…) Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”?. En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1, de la Constitución (…)”.

34 Sentencia C-179 de 2016 35 CP art. 237.1 36 En la exposición de motivos se expuso que: “Por último, cabe destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales, como una manifestación del Estado de Derecho. Por ello, la preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el cumplimiento de las decisiones judiciales. // Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia reiterada o de unificación, se propone como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo de unificación jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación jurídica, siempre que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado”. Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009. 37 En las memorias de los debates de la Comisión de Reforma se específica lo siguiente: “(…) Me parece muy importante buscar ese mecanismo, un mecanismo que permita eso que queremos, tanto el Gobierno como la jurisdicción, y es definir unas líneas jurisprudenciales que le permitan a categorización, se observa que no todas las decisiones que se profieren por el citado Tribunal adquieren la condición de sentencias de unificación, pues esa calidad se reservó para aquellas que se identifican como tales expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y certeza en relación con la proyección de sus efectos. (…) Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a

ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las autoridades al imperio de la Constitución y la ley, y por ende, al necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las altas cortes38. Desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter partes o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el proceso de origen, sin que dicho propósito concrete la operatividad de este mecanismo, pues el mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos efectos vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un carácter objetivo al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión judicial que deviene en obligatorio para todos los jueces que integran la Jurisdicción

de lo Contencioso Administrativo. En todo caso, cabe aclarar que la obligatoriedad que tienen las sentencias de unificación, no excluye el deber genérico de seguir el precedente, respecto de las decisiones del Consejo de Estado que no tienen dicha condición. Así lo advirtió esta Corporación, en la Sentencia C-588 de 201239, al señalar que: uno decirle a los