CE-11001-03-15-000-2019-03927-01(AC)-2019

Radicado: 11001-03-15-000-2019-03927-01

Demandante: Cecilia Alfonso Martínez ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO – Por dar trámite ajeno al pertinente / PROCESO EJECUTIVO DERIVADO DE SENTENCIA JUDICIAL – No fue el trámite solicitado ni el adecuado / EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA – Dentro del proceso ordinario era el trámite adecuado al caso /

VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL

DERECHO AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

[L]a Sala advierte que la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto procedimental absoluto, por cuanto realizó una exigencia propia de un proceso ejecutivo iniciado a través de una demanda formal, sin advertir que la solicitud presentada por [la Actora] (...) estaba fundada en el artículo 306 del CGP, es decir, que el trámite de mandamiento de pago debía ser proferido a continuación del proceso ordinario declarativo, por lo que no era necesario que la demandante allegara las sentencias que constituían el título ejecutivo. (…) Así, imponer a la demandante la carga de aportar la sentencia del 21 de mayo de 2009, y, asimismo, hacerle correr con las consecuencias de la omisión en que incurrió la Secretaría del Juzgado de desarchivar el proceso, constituyen un defecto procedimental absoluto, pues el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se apartó del procedimiento legalmente establecido en el artículo 306 del CGP y obstaculizó la realización del derecho

sustancial a partir de exigencias que no resultaban aplicables en esta ocasión. Lo anterior significa que el defecto procedimental identificado en la providencia consiste en que la autoridad judicial se apartó del trámite procesal aplicable al caso, y no a un exceso ritual manifiesto dentro del proceso ejecutivo, como podría derivarse de la consideración del a quo constitucional. En efecto, en tanto que el exceso ritual manifiesto supone exceder las cargas formales dentro del procedimiento aplicable, en esta ocasión, el defecto se presentó en que el tribunal accionado, partió de una exigencia impropia del trámite de cobro iniciado por la parte ejecutante. Esta precisión tiene importancia para hacer claridad en que la ratio decidendi del presente fallo se basa en el defecto por inaplicación de las reglas del procedimiento de cobro regulado en el artículo 306 del CGP, y no por un exceso de ritualidades dentro del proceso ejecutivo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 306

NOTA DE RELATORÍA: Con salvamento de voto del Consejero Guillermo Sánchez Luque sin medio magnético a la fecha 11/03/2020.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá, D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03927-01(AC)

Actor: CECILIA ALFONSO MARTÍNEZ

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

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Demandante: Cecilia Alfonso Martínez

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓNSUBSECCIÓN E ACCION DE TUTELA – SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación1 que presentó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en contra de la sentencia del 10 de octubre de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que amparó los derechos fundamentales de la actora al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, y dejó sin efectos el fallo acusado.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud de tutela Cecilia Alfonso Martínez presentó solicitud de amparo constitucional2 de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, en contra de la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ocasión del fallo que este profirió el 29 de marzo de 2019, en el que revocó la sentencia del 14 de septiembre de 2017 del Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá.

2. Hechos3 2.1.Cecilia Alfonso Martínez presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), con la pretensión de que se ordenara la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de la totalidad de los factores salariales

devengados en el último año de servicios4. 2.2.El asunto fue decidido por el Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá, autoridad que, a través de la sentencia del 15 de agosto de 2008 proferida dentro del proceso con radicado 2005-02747-00, ordenó a CAJANAL reliquidar en forma definitiva la pensión de jubilación de Cecilia Alfonso Martínez, con base en el promedio de los salarios devengados durante el periodo comprendido entre el 1 de abril de 1994 y el 30 de julio de 1998, con la inclusión del Subsidio de Transporte, sueldo, bonificación de vacaciones, primas de alimentación (almuerzos), vacaciones, servicios y navidad5. Esta decisión fue confirmada en segunda instancia por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con fallo proferido el 21 de mayo de 20096. 2.3.Como consecuencia de lo anterior, la UGPP emitió la Resolución número PAP 056995 del 10 de junio de 2011, en la que reliquidó la pensión de vejez e incrementó su cuantía a partir del 15 de septiembre de 19987. 1 Folios 114 a 122 del cuaderno principal. 2 Folios 1 a 25 del cuaderno principal. 3 Los hechos son tomados de las providencias que se encuentran en el expediente, teniendo en cuenta que no se evidencian en el mismo, todos los documentos que sirvieron como prueba dentro del proceso ordinario. 4 Folio 29 del cuaderno principal. 5 Folio 30 del cuaderno principal. 6 Ibídem. 7 Folio 31 del cuaderno principal.

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Demandante: Cecilia Alfonso Martínez 2.4.La señora Alfonso Martínez radicó solicitud de ejecución en contra de la UGPP8, el 27 de mayo de 2015, ante el Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá, con la pretensión de que se librara mandamiento de pago por el valor de $6.635.468, correspondiente a los intereses moratorios derivados de las sentencias del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho9.

La ejecutante solicitó al juzgado que, en atención a que solo tenía la copia simple del fallo de primera instancia del 15 de agosto de 2008, ordenara el desarchivo del proceso radicado 2005-2747 con el fin de que las sentencias allí proferidas hicieran parte del respectivo título ejecutivo. Finalmente, con la demanda anexó copia de la Resolución PAP 056995 de 2011. 2.5.El Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá, con auto del 5 de febrero de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda y libró mandamiento de pago en contra de la UGPP por el valor solicitado, por concepto de intereses moratorios causados desde el 12 de junio de 2012, hasta cuando se efectué el pago conforme al inciso 5 del artículo 177 del CCA10. Dentro de otras, el despacho también ordenó: “[…] por Secretaría del Juzgado, solicítese el desarchivo del proceso de Nulidad y

Restablecimiento del derecho 2005-02747-00, […] y toda vez que a folios 9 a 21 del ejecutivo, fue aportada copia simple de la sentencia de primera instancia objeto de ejecución, sin que obre en el plenario la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, corrobórese su fidelidad folio a folio con las originales y expídase copia de la sentencia de segunda instancia emitida con su respectiva constancia y autenticidad, notificación y ejecutoria de dichas providencias, para que obren en el proceso”. 2.6.El Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá, en la audiencia inicial llevada a cabo el 14 de septiembre de 2017, declaró no probada la excepción de pago, ordenó seguir adelante con la ejecución en los términos contenidos en el auto del 5 de febrero de 2016 y condenó en costas a la parte vencida. 2.7.Esta decisión fue apelada por la UGPP puesto que, en su concepto, no había legitimación en la causa por pasiva, y porque no estaba de acuerdo con la forma en que se liquidaron los intereses. 2.8.La Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con sentencia de segunda instancia del 29 de marzo de 2019, declaró probada de oficio la excepción de inexistencia de título ejecutivo. Como fundamento de su decisión, explicó que, una vez revisó los archivos que integraron el expediente, no encontró la totalidad de documentos que constituían el título ejecutivo, concretamente, la sentencia de segunda instancia del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2005-02747-01.

Al respecto, indicó: “[…] debe tenerse en cuenta que no es procedente que el juez que conoce del proceso ejecutivo oficie a la autoridad judicial en la cual reposa el documento que hoy extraña, para que lo remita al respectivo proceso, en razón a que ello constituye una carga del ejecutante que no puede ser asumida por el juez ejecutor”11. 8 Entidad que asumió las funciones de CAJANAL. Ver Decreto 2196 del 12 de junio de 2009. 9 Folio 29 del cuaderno principal en el que el juez de primera instancia del proceso ejecutivo cita de manera textual la solicitud de la demandante. 10 Folio 32 del cuaderno principal. 11 Folio 226 del expediente ordinario. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2019-03927-01

Demandante: Cecilia Alfonso Martínez Por lo anterior, el juez colegiado revocó la sentencia de primera instancia que ordenaba seguir adelante con la ejecución y condenó en costas a la demandante.

3. Pretensiones de tutela La actora solicitó en su escrito de amparo constitucional: i) amparar los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia; y ii) ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que revoque la providencia del 29 de marzo de 2019, y, en consecuencia, que continúe con la ejecución.

4. Argumentos de la solicitud de tutela La accionante indicó que el tribunal tutelado vulneró sus derechos fundamentales

al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, en la medida en que incurrió en los defectos procedimental, fáctico, sustantivo, de desconocimiento del precedente judicial, y de decisión sin motivación. Para sustentar sus afirmaciones, la señora Cecilia Alfonso Martínez presentó los argumentos que la Sala resume a continuación: 4.1. Las normas procesales tienen como objetivo la materialización del derecho sustancial, no obstante, en el presente caso, la exigencia de requisitos formales constituyó una barrera para el acceso a la administración de justicia. 4.2. El artículo 297 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) dispuso que constituyen título ejecutivo las sentencias debidamente ejecutoriadas que condenen a una entidad pública al pago de sumas de dinero, y el artículo 306 de la Ley 1564 de 2012 (CGP) previó que “[…] el acreedor, sin necesidad de formular demanda, deberá solicitar la ejecución con base en la sentencia, ante el juez del conocimiento, para que se adelante el proceso ejecutivo a continuación y dentro del mismo expediente en que fue dictada […]”. Las normas citadas fueron desconocidas, en la medida en que, a pesar de que el proceso objeto de tutela se inició ante la misma autoridad que profirió la sentencia del 15 de agosto de 2008 que fue la que condenó a CAJANAL, el tribunal decidió declarar la inexistencia del título ejecutivo. 4.3. Se vulneró el principio de consonancia, puesto que el recurso de apelación que presentó la UGPP en la audiencia inicial del 14 de septiembre de 2017 giró en

torno a la supuesta falta de legitimación en la causa por pasiva y a la forma en que se liquidaron los intereses, y no sobre los documentos que componían el título ejecutivo, razón por la que el tribunal excedió su competencia funcional. 4.4. La providencia cuestionada desconoció el material obrante en el proceso ejecutivo, pues con los hechos de la demanda y con la Resolución PAP 056995 del 10 de junio de 2011, se probó el sentido del fallo del 21 de mayo de 2009. Ahora bien, la anterior providencia fue emitida por la misma autoridad tutelada, motivo por el que no era necesario oficiar a alguna autoridad. Por lo tanto, no era posible que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declarara la excepción de inexistencia de título ejecutivo y con ello “deslegitimara” la sentencia del 15 de agosto de 2008 que fue aportada en copia simple. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2019-03927-01

Demandante: Cecilia Alfonso Martínez 4.5. La parte ejecutada no cuestionó en su debido momento los documentos que conformaban el título ejecutivo que permitió que se librara mandamiento de pago, por lo que dicho silencio subsanó el formalismo que exige el tribunal reprochado. 4.6. La Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal administrativo de Cundinamarca desconoció varias sentencias del Consejo de Estado en las que se estableció que no era necesario aportar el título ejecutivo cuando el proceso se

iniciara en el mismo despacho a continuación del ordinario, porque se presumía que allí reposaba la totalidad del expediente.

5. Trámite en primera instancia e intervenciones 5.1. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, con auto del 9 de septiembre de 2019, admitió la acción de tutela, vinculó a la UGPP y al Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá y ordenó notificar a las partes y a los vinculados. 5.2. Intervenciones 5.2.1. La UGPP presentó escrito el 16 de septiembre de 2019, en el que esgrimió los mismos argumentos del fallo acusado respecto de la inexistencia de título ejecutivo. Destacó la necesidad de que exista un título ejecutivo debidamente conformado que contenga una obligación clara, expresa y exigible. Manifestó que la providencia tutelada era una decisión que se encontraba en firme, que fue emitida por el juez natural de la causa y que había hecho tránsito a cosa juzgada.

Finalmente, la entidad prestacional afirmó que no era procedente la acción de tutela, porque no se había demostrado la existencia de un perjuicio irremediable. 5.2.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca contestó que la sentencia de segunda instancia no fue aportada por la parte actora. Además, afirmó que la demanda ejecutiva no se instauró a continuación del proceso ordinario, por lo que esta fue registrada con un radicado diferente y remitida sin el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. Por lo anterior, indicó que no hubo desconocimiento del precedente del Consejo de Estado.

6. Sentencia de primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia del 10 de octubre de 2019, amparó los derechos fundamentales incoados porque consideró que el Tribunal incurrió en un defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto, al declarar de oficio la excepción de inexistencia de título ejecutivo.

Como sustento de su decisión, presentó los siguientes argumentos: 6.1. Pese a que el auto del 5 de febrero de 2016 ordenó que se desarchivara el proceso ordinario con radicado 2005-02747-01 para que la sentencia del 21 de mayo de 2009 que integraba el título ejecutivo fuera allegada, la autoridad tutelada no observó que el secretario del juzgado fue quien no dio cumplimiento a dicha orden. 6.2. La omisión del secretario del juzgado no puede ser atribuida al ejecutante, cuando en su escrito solicitó que fuera aportada por la autoridad judicial que había llevado el proceso y que administraba el expediente. 6.3. El ad quem actuó de manera desproporcionada al imponer una carga que no debía asumir la parte demandante. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2019-03927-01

Demandante: Cecilia Alfonso Martínez Por estas razones, el juez de tutela de primera instancia: i) dejó sin efectos la sentencia de segunda instancia del 29 de marzo de 2019; ii) ordenó al Juzgado

Veinticinco Administrativo de Bogotá que asegure el cumplimiento de la orden impartida en el auto del 5 de febrero de 2016 sobre el desarchivo del proceso ordinario con radicado 2005-02747-00, y que, posteriormente, remita el expediente al superior; y iii) dispuso que la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca emita un nuevo pronunciamiento en el que resuelva el recurso de apelación interpuesto por la UGPP en contra del fallo del 14 de septiembre de 2017, teniendo en cuenta todas las piezas procesales que conforman el título ejecutivo.

7. Impugnación La UGPP recurrió la decisión del 16 de septiembre de 2019 emitida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con los mismos argumentos con los que contestó a la solicitud de amparo. Además, alegó que la acción constitucional no es el medio idóneo para reclamar prestaciones económicas.

Por las anteriores razones, la entidad prestacional solicitó que se revoque la sentencia del 16 de septiembre de 2019 y, por lo tanto, se niegue el amparo de derechos fundamentales.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en el artículo 1°, numeral 5 del Decreto 1983 de 2017 que modificó el Decreto 1069 de 2015 y en el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, que adoptó el reglamento interno del Consejo de

Estado.

2. Procedibilidad de la acción

Como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional y particularmente la sistematización realizada en la sentencia C-590 de 2005, en los casos en que la solicitud de amparo se dirige contra una providencia judicial, es pertinente realizar, primero, un examen de procedibilidad general para, luego, en caso de resultar superado dicho estudio, pasar a hacer el pronunciamiento de fondo en el que se resuelva el problema jurídico, en los términos de los defectos aducidos por el accionante conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial12. 12 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales;

f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2019-03927-01

Demandante: Cecilia Alfonso Martínez 2.1. La Sala encuentra que hay legitimación en la causa por activa, en la medida en que la accionante de este trámite constitucional es la titular de los derechos fundamentales que aduce están siendo vulnerados en el proceso ejecutivo objeto de tutela.

También está probada la legitimación por pasiva, porque la Subsección E de la Seccion Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca fue la autoridad que profirió la providencia judicial cuestionada. 2.2. La Sala observa que, de acuerdo con el numeral 413 de los antecedentes de esta providencia, la actora presentó de forma clara los hechos y fundamentos por los cuales en su sentir, la decisión del tribunal de declarar probada de oficio la

inexistencia de título ejecutivo configura los defectos procedimental, fáctico, sustantivo, por desconocimiento del precedente judicial y de decisión sin motivación. En particular, por cuanto la tutelante manifestó que, en términos generales, el tribunal se apartó de los procedimientos y requisitos establecidos para el cobro de obligaciones a través de lo regulado en el artículo 306 del CGP. 2.3. El asunto tiene relevancia constitucional, toda vez que, declarar probada de oficio la inexistencia de título, a pesar de que i) el proceso ejecutivo fue presentado ante las mismas autoridades judiciales que profirieron las sentencias que se pretenden hacer cumplir; ii) el expediente ordinario reposa en el despacho del a quo; y iii) con auto del 5 de febrero de 2016 se ordenó el desarchivo del referido expediente por solicitud de la actora; podría desbordar los procedimientos y requisitos mínimos establecidos para el cobro de obligaciones en cabeza de entidades del Estado conforme a lo dispuesto en el artículo 306 del CGP, con lo cual se afectarían los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 2.4. En lo que respecta al requisito de subsidiariedad, la Sala lo considera cumplido, dado que, por haberse generado la alegada vulneración de derechos fundamentales en el fallo de segunda instancia del proceso ordinario, la actora no cuenta con un mecanismo de defensa judicial con el que pueda controvertir la decisión proferida por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó la sentencia de primera instancia,

ni se advierte la configuración de alguna causal de procedibilidad del recurso extraordinario de revisión. 2.5. El requisito de inmediatez se encuentra superado en el sub lite, al tener en cuenta que la sentencia de segunda instancia reprochada fue proferida el 29 de marzo de 2019, y la acción constitucional se radicó el 28 de agosto del mismo año, es decir, dentro del término razonable que la jurisprudencia Constitucional y que esta Corporación han definido en seis meses14. 13 Argumentos de la solicitud de tutela. 14 Sobre este lapso de seis meses, ha habido una continua comunicación concordante entre la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, quienes lo han definido como razonable. Por ejemplo, en la sentencia del Tribunal Constitucional T-246 de 2015, se alude a este criterio a partir de la sentencia proferida por la Sala Plena de esta Corporación, del 5 de agosto de 2014, en la que, explícitamente, “(…) la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente” (Radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01). Lo anterior, en todo caso, debe tomarse de manera flexible a partir de las condiciones del caso concreto, pues, como lo deja claramente dicho la Corte Constitucional en la ya mencionada sentencia T-246 de 2015, confirmando las sentencias T-328 de 2010, T-860 de 2011, T-217 de 2013 y T-505 del mismo año, “el requisito de la inmediatez deberá ser abordado desde

la discrecionalidad y autonomía judicial, con el fin de que cada juez evalúe si la solicitud fue presentada dentro de un plazo razonable y proporcional, toda vez que, “(…) en algunos casos, seis (6) meses podrían resultar suficientes para declarar la tutela improcedente; pero, en otros eventos, un término de 2 años se podría considerar razonable para ejercer la acción de tutela, ya que todo dependerá de las particularidades del caso”. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2019-03927-01

Demandante: Cecilia Alfonso Martínez 2.6. Finalmente, la Sala advierte que: i) la posible irregularidad procesal como sustento de la solicitud de amparo podría tener la trascendencia de cambiar la decisión reprochada; y ii) la providencia cuestionada en la presente solicitud de amparo no es una sentencia de tutela.

Superados los requisitos generales de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala procede a plantear el problema jurídico y emitir un pronunciamiento de fondo.

3. Problema Jurídico A la Sala le corresponde establecer si la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró el derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia al proferir en la sentencia del 29 de marzo de 2019, al declarar probada de oficio la excepción de inexistencia de título, dentro del proceso de ejecución que se lleva a cabo a continuación del proceso ordinario,

conforme al artículo 306 del CGP.

4. Solución al problema jurídico A efectos de desarrollar este acápite, es necesario, antes, hacer claridad sobre el régimen aplicable al procedimiento que la parte actora inició, en su momento, para solicitar el cobro del título ejecutivo contenido en las sentencias judiciales proferidas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.1. Los títulos ejecutivos, conforme al artículo 422 del CGP, son obligaciones que deben ser claras, expresas y exigibles, contenidas, entre otros, en documentos que provengan del deudor o su causante y que constituyan, plena prueba, en contra de este. Esta calidad pueden tenerla, entre otras, las sentencias condenatorias proferidas por un juez de cualquier jurisdicción, o las providencias que en los procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia15. Al respecto, es importante destacar para el sub lite que el CPACA, en el artículo 297, prescribe lo siguiente: “Título ejecutivo. Para los efectos de este código, constituyen título ejecutivo:

1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias

[…]”. Ahora bien, en relación con la obligación de pago de la que trata la norma citada, el acreedor cuenta con varios mecanismos judiciales para hacerla efectiva: 4.1.1. El primero, consiste en solicitar al funcionario judicial que requiera a la autoridad obligada el cumplimiento de la providencia, cuando, transcurrido un año

desde su ejecutoria, no se ha pagado lo condenado. Sobre este trámite, el artículo 298 ibídem, inciso primero, dispone: “ARTÍCULO 298. PROCEDIMIENTO. En los casos a que se refiere el numeral 1 del artículo anterior, si transcurrido un (1) año desde la ejecutoria de la sentencia 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto del 3 de octubre de 2018, radicado 13001333100420170012601. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2019-03927-01

Demandante: Cecilia Alfonso Martínez condenatoria o de la fecha que ella señale, esta no se ha pagado, sin excepción alguna el juez que la profirió ordenará su cumplimiento inmediato

[…]”. Este trámite, se diferencia del proceso ejecutivo, y así lo ha establecido esta Corporación como se lee en el auto de unificación proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 25 de julio de 201716: “En este evento el mismo juez de conocimiento procederá a librar un requerimiento de carácter judicial en el que indique las consecuencias legales de carácter penal y disciplinario de ese proceder, sin que ello conlleve adelantar un proceso ejecutivo. En efecto, en el proyecto inicial del CPACA se había previsto que el incumplimiento a la orden del juez en este caso constituiría “[…] infracción disciplinaria gravísima, sancionable con destitución del cargo, aplicable al Jefe

Superior de la Entidad y a los demás funcionarios responsables de la omisión, mediante el proceso oral a que se refiere el Código Único Disciplinario […], previsión que fue eliminada en la Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes para segundo debate del proyecto17, en la medida en que estas implicarían unas consecuencias que no corresponden al proceso ejecutivo. Así las cosas no se señalaron procedimientos posteriores a realizar con base en esta orden de cumplimiento dada por el juez, por lo que no podría asimilarse la misma a un mandamiento de pago con las consecuencias y procedimientos previstos en el CGP para la ejecución de las providencias judiciales” (subrayas agregadas). Como se observa, el referido trámite implica un requerimiento para que, a través del despacho judicial, la entidad cumpla con lo que le corresponda, en los términos de la providencia. Esto no supone una formalidad para el sujeto solicitante, y la actuación del despacho no tiene la naturaleza del mandamiento de pago y por tanto, no se derivan sus consecuencias propias. 4.1.2. La segunda posibilidad, es la que tiene el acreedor de presentar solicitud de ejecución, sin necesidad de una nueva demanda ante el juez que la profir