CE-11001-03-15-000-2019-04322-00(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO DE SÚPLICA - Mecanismo idóneo y eficaz La Sala deberá determinar, en primer lugar, si se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela, especialmente el de subsidiariedad. (…) Respecto al requisito de subsidiariedad, la Sala advierte que no se encuentra configurado (…) en razón a que, a pesar de que se invocó la vulneración de derechos fundamentales, como son el debido proceso y acceso a la administración de justicia, el reparo formulado radicó en cuestionar la decisión proferida el 20 de septiembre de 2019 por el Consejo de Estado, Sección Primera. Así pues, si lo que pretendía el accionante era atacar el auto que rechazó la demanda de nulidad, contaba, dentro del proceso ordinario, con el recurso de súplica, el cual podía ser presentado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 246 de la Ley 1437 de 2011 -norma vigente al momento de proferirse el fallo-. Por consiguiente, como la parte accionante no cuestionó la decisión de rechazo mediante el mecanismo jurídico principal que tenía a su alcance, como era el recurso de súplica, mal puede pretender por la vía de la tutela que se analice dicho aspecto como si se tratara de una tercera instancia. (…) En consecuencia, la Sala encuentra que, comoquiera que la tutela interpuesta por la señora [L.D.N.] en contra del auto del

20 de septiembre de 2019, proferido por el Consejo de Estado, Sección Primera no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues no hizo uso del recurso de súplica en su oportunidad, se declarará improcedente el mecanismo constitucional.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 246.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04322-00(AC)

Actor: LUNTANA DINGULA NACOGI Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA Procede la Sala a decidir la acción de tutela presentada por la señora Luntana Dingula Nacogi, contra el auto del 20 de septiembre de 2019, proferido por el

Consejo de Estado, Sección Primera.

SÍNTESIS DEL CASO

1. A juicio de la señora Luntana Dingula Nacogi, la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, pues incurrió en defecto procedimental absoluto y procedimental por exceso ritual manifiesto, al emitir el auto del 20 de septiembre de 2019, mediante el cual rechazó la demanda de nulidad por no haberse subsanado en tiempo.

I. ANTECEDENTES a.- Solicitud de amparo

2. La señora Luntana Dingula Nacogi presentó acción de tutela contra el Consejo

de Estado, Sección Primera, por considerar vulnerados los derechos fundamentales antes referidos. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales considero vulnerados con las providencias del veinte (20) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), por la DRA: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN CONSEJERA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA. En la demandada dentro del MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD CON ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES identificado con el Radicado 11001032400020180033600. Mediante la cual rechazaron por no corrigió (sic) la misma dentro del término establecido en el proveído de 26 de julio de 2019 la demanda de nulidad promovida en contra de la NACION-MINISTERIO DE

AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE – Y OTROS.

SEGUNDO: solicito dejar sin efectos la providencia de fecha del veinte (20) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), proferida por la DRA:

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN CONSEJERA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA, expediente No. 11001 03 24 000 2018 00336 00.

TERCERO: solicito Ordenar a la DRA: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN CONSEJERA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA, que dicten

una nueva providencia debidamente motivada a causa de los defectos alegados, ordenando proceder nuevamente al estudio de admisión de la demanda. b.- Hechos y fundamentos de la vulneración

3. El 10 de agosto de 2018, en ejercicio del medio de control de nulidad, la accionante presentó demanda con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución n.º 00178 del 12 de febrero de 2018, por medio de la cual se otorgó la licencia ambiental para el Proyecto “Construcción y operación de un atracadero para insumos líquidos en Punta Voladero” y del Contrato n.º 003 de 2015, suscrito entre la Agencia Nacional de Infraestructura y la Sociedad Portuaria Las Américas

S.A.

4. El conocimiento de la demanda correspondió a la Sección Primera del Consejo de Estado, bajo el radicado n.º 11001-03-24-000-2018-00336-00, quien, el 26 de julio de 2019, profirió auto inadmisorio, en el cual ordenó a la parte demandante que, en el término de diez (10) días, allegara la prueba de existencia y representación y la dirección de notificación de la Sociedad Portuaria Las Américas S.A., el poder otorgado al abogado para que la representara respecto de las pretensiones de controversias contractuales, la copia de la demanda y sus anexos. Dicha decisión fue notificada a las partes por estado del 12 de agosto de 2019 (fl. 92 c, en préstamo)

5. El 26 de agosto de 2019, la accionante solicitó copia de la demanda y sus anexos, para efectos de dar cumplimiento al auto inadmisorio, las cuales fueron

entregadas el 28 del mismo mes y año.

6. El 28 de agosto de 2019, la parte demandante allegó escrito en el que afirmó que subsanaba las falencias indicadas en el auto del 26 de julio de 2019.

7. No obstante lo anterior, a través de providencia del 20 de septiembre de 2019, la Sección Primera del Consejo de Estado rechazó la demanda, comoquiera que la parte demandante allegó el escrito de subsanación de manera extemporánea, puesto que el término concedido para tal efecto vencía el 27 de agosto de la misma anualidad.

8. A juicio del actor, la anterior decisión vulneró sus derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, por cuanto se incurrió en defecto procedimental absoluto y procedimental por exceso ritual manifiesto, sin exponer argumentos sobre su configuración. d.- Trámite procesal

9. El 3 de octubre de 2019, se admitió la tutela y se ordenó la notificación en calidad de parte demandada al Consejo de Estado, Sección Primera (fl. 8). e.- Intervenciones

10. La Consejera Nubia Margoth Peña Garzón solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela, por cuanto no concurrieron los principios de subsidiariedad y de argumentación, toda vez que: i) contra el auto del 20 de septiembre de 2019 procedía el recurso de súplica y ii) la parte demandante no expuso los motivos por los cuales consideraba que la providencia atacada era arbitraria, irrazonable y vulneraba los derechos fundamentales invocados (fls. 13 a

18).

11. Ahora, en caso que se considerara que el amparo solicitado cumplió los requisitos generales de procedencia, manifestó que la providencia objeto de tutela se adoptó en razón a que la parte actora no corrigió dentro del término legalmente establecido los errores de forma que le fueron enunciados en el auto inadmisorio.

II. CONSIDERACIONES a.- Competencia

12. De acuerdo con lo dispuesto por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015 y en el Acuerdo No. 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación, esta Sección es competente para resolver el presente asunto en primera instancia. b.- Problema jurídico

13. La Sala deberá determinar, en primer lugar, si se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela, especialmente el de subsidiariedad.

14. Superado el estudio de las causales procesales, en segundo lugar, deberá establecer si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos invocados con ocasión del auto proferido el 20 de septiembre de 2019 por el Consejo de Estado, Sección Primera, a través del cual rechazó la demanda de nulidad, al no haberse corregido dentro de la oportunidad legalmente establecida. c.- De la acción de tutela contra providencias judiciales

15. De conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede solo

cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

16. Desde el año 20121, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20142, se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, este mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad.

17. Para tal efecto, se ha instituido que el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y 1 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 2 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales.

18. En consecuencia, no resultan suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Tanto es así que en la sentencia T-398-173, la Corte

Constitucional no solo reiteró la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sino que fijó dos requisitos adicionales que deben acreditarse en aquellos eventos en los que se ataca una providencia de un órgano de cierre, así: i) que sea evidente el desconocimiento de la Constitución y ii) que sea definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, respecto del alcance de los derechos fundamentales y al ejercer el control abstracto de constitucionalidad.

19. Siempre que se advierta que la acción de amparo superó el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, una vez advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución.

20. Las aludidas causales específicas se instauraron con el objeto de que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran el debate jurídico procesal que es propio de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o desidia, dejaron de plantear ante el juez natural de la causa.

21. Así, para esta Sala es claro que este mecanismo de protección no puede convertirse en una instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y,

por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.

22. En esos términos, la acción de la referencia en tanto mecanismo excepcional debe sujetarse al cumplimiento de tales requisitos cuando se propone contra una 3 El mismo criterio ha sido expuesto en las sentencias SU-050 de 2017 y SU-573 de 2017. providencia judicial. d.- Análisis del caso concreto

23. En el presente asunto, el accionante pretende que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, que fueron vulnerados con ocasión del auto del 20 de septiembre de 2019, proferido por el Consejo de Estado, Sección Primera, a través del cual rechazó la demanda de nulidad, al no haberse corregido dentro de la oportunidad legalmente establecida.

24. Así pues, con el fin de determinar si la autoridad demandada vulneró los derechos fundamentales antes referidos, resulta importante estudiar, en primer lugar, si la solicitud de amparo cumple con los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela.

25. Respecto al requisito de subsidiariedad, la Sala advierte que no se encuentra configurado, por las siguientes razones:

26. El artículo 86 de la Constitución política establece “que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales

[…]”.

27. Así mismo, señala que solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para

evitar un perjuicio irremediable.

28. De esta manera, es claro que la acción de tutela opera de manera subsidiaria y solo procede cuando el peticionario se encuentra en presencia de un perjuicio irremediable o cuando se acredita en el caso concreto que dicho mecanismo no es idóneo o eficaz para la protección de los derechos fundamentales.

29. Frente a la procedencia excepcional de la acción de tutela como mecanismo transitorio, la Corte Constitucional ha sostenido que no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos ordinarios o especiales. Al respecto señaló4: (…) La acción de tutela es un instrumento de defensa judicial dotado de un carácter subsidiario y residual, en virtud del cual, es posible, a través de un procedimiento preferente y sumario, obtener el amparo inmediato de los derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los casos expresamente previstos por el legislador. 3.3.2. El carácter subsidiario y residual, significa entonces que solo es procedente supletivamente, es decir, cuando no existan otros medios de defensa a los que se pueda acudir, o cuando existiendo estos, se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable. A este respecto, el artículo 86 de la Constitución Política señala expresamente que “esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice

como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. 3.3.3. Bajo esa orientación, se entiende que “la acción de tutela, en términos generales, no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos dentro de estos procesos para controvertir las decisiones que se adopten5[ ]”.

30. De lo anterior, se concluye que la tutela resulta improcedente cuando es utilizada como mecanismo que desplaza los medios ordinarios y extraordinarios de defensa previstos por la ley. Sin embargo, tal regla general encuentra la excepción si el juez constitucional logra determinar que dichos mecanismos no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados y se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

31. En el presente asunto, la accionante pretende que se le amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de 4 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, sentencia T-022 de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez 5 Consultar, entre otras, las sentencias SU-544 de 2001, T-599 de 2002, T-803 de 2002, T-273 de 2006, T-093 de 2008, SU-037 de 2009, T-565 de 2009, T-424 de 2010, T-520 de 2010, T-859 de

2010, T-1043 de 2010, T-076 de 2011, T-333 de 2011, T-377A de 2011, T-391 de 2013, T-627 de 2013 y T-502 de 2015. justicia, pues el Consejo de Estado, Sección Primera incurrió en una vía de hecho por defecto procedimental absoluto y defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al emitir el auto del 20 de septiembre de 2019, mediante el cual rechazó la demanda de nulidad por no haberse subsanado en tiempo.

32. No obstante, una vez revisada la solicitud de tutela objeto de examen, la Sala advierte que la misma es improcedente, en los términos previstos por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, en razón a que, a pesar de que se invocó la vulneración de derechos fundamentales, como son el debido proceso y acceso a la administración de justicia, el reparo formulado radicó en cuestionar la decisión proferida el 20 de septiembre de 2019 por el Consejo de Estado, Sección

Primera.

33. Así pues, si lo que pretendía el accionante era atacar el auto que rechazó la demanda de nulidad, contaba, dentro del proceso ordinario, con el recurso de súplica, el cual podía ser presentado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2466 de la Ley 1437 de 2011 -norma vigente al momento de proferirse el fallo-.

34. Por consiguiente, como la parte accionante no cuestionó la decisión de

rechazo mediante el mecanismo jurídico principal que tenía a su alcance, como era el recurso de súplica, mal puede pretender por la vía de la tutela que se analice dicho aspecto como si se tratara de una tercera instancia.

35. Lo anterior, dado que no es posible acudir a la acción de tutela como un mecanismo de protección alterno, puesto que ello implicaría desnaturalizar los otros instrumentos judiciales que para la protección de derechos se han diseñado, agotando las competencias del respectivo juez natural. 6 “Artículo 246. Súplica. El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario.

Este recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda. El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la Secretaría por dos (2) días a disposición de la parte contraria; vencido el traslado, el Secretario pasará el expediente al Despacho del Magistrado que sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para resolverlo ante la Sala, sección o subsección. Contra lo decidido no procederá recurso alguno.”

36. En esa medida, es preciso advertir que quien no ha hecho uso oportuno y adecuado ante el juez natural de los medios procesales que la ley le ofrece para

obtener el reconocimiento de sus derechos, “se abandona voluntariamente a las consecuencias de los fallos que le son adversos y, por lo tanto, le resulta inútil acudir a la tutela como si se tratara de una instancia nueva o alterna, con el propósito de resarcir los resultados perjudiciales causados por el propio descuido procesal”7.

37. En consecuencia, la Sala encuentra que, comoquiera que la tutela interpuesta por la señora Luntana Dingula Nacogi en contra del auto del 20 de septiembre de 2019, proferido por el Consejo de Estado, Sección Primera no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues no hizo uso del recurso de súplica en su oportunidad, se declarará improcedente el mecanismo constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Luntana Dingula Nacogi, conforme a las razones expuestas en esta providencia. SEGUNDO. NOTIFICAR a las partes por el medio que resulte más expedito y eficaz, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO. En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. 7 Consejo de Estado, Sección Cuarta, fallo del 21 de febrero de 2019, exp., n.º 11001-03-15-0002018-04647-00(AC), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Presidente de Subsección

ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Magistrado Magistrado AGC/1CP/7préstamo