CE-11001-03-15-000-2019-04380-00(AC)-2020

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Ampara / MEDIO

DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /

INDEBIDA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD PARA EL RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN DE SOBREVIVIENTE - Al desatender criterios jurisprudenciales establecidos por el órgano de cierre /

DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - Configuración

[L]a Sala [deberá] determinar si la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en el defecto alegado por la parte tutelante o si, por el contrario, los derechos fundamentales de la parte actora no fueron desconocidos por cuenta de la decisión de segunda instancia, dictada al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó la señora [A.I.L.B.], [en la que se desatendió lo establecido por el Consejo de Estado en la sentencia de 25 de abril de 2013.] (…) [A juicio de la Sala,] del estudio del fallo cuestionado en autos se observa que el Tribunal Administrativo accionado (…) resolvió el problema jurídico sometido a su consideración inobservando por completo las consideraciones esgrimidas por el Consejo de Estado en la sentencia de 25 de abril de 2013, respecto a las normas aplicables en casos de reconocimiento de prensión de sobrevivientes de ex agentes de la fuerza pública que no cumplen el tiempo de servicio fijado en el régimen especial para acceder a la prestación social reclamada y cuya muerte aconteció previo a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Es decir, no cumplió con el principio de

trasparencia y la carga argumentativa mínima que exige el órgano de cierre en materia constitucional para apartarse del precedente proferido por la Sección Segunda de esta Corporación -órgano de cierre-. (…) Así pues, la Sala concluye que la autoridad judicial accionada como juez de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, tomó una decisión sin argumentar por qué no acogió el precedente de la Sección Segunda, incurriendo con ello en una causal de procedibilidad de acción de tutela contra providencias judiciales [desconocimiento del precedente judicial,] con la consecuente violación del derecho a la igualdad de la accionante. (…) En conclusión, en el presente caso procede la acción constitucional de amparo contra la providencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04380-00(AC)

Actor: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Procede la Sala a resolver la solicitud de amparo presentada por la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de

26 de mayo de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud Mediante escrito radicado1 el 4 de octubre de 2019 en la Secretaría General de esta Corporación, la parte actora, actuando a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela invocando la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de igualdad.

Tales garantías fueron presuntamente vulneradas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, autoridad judicial que con sentencia de 29 de mayo de 2019, revocó el fallo proferido el 13 de marzo de 2017 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pasto y, en su lugar, accedió a las súplicas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la señora Aura Ines López Botina en contra de la accionante, trámite seguido con el radicado 520013331002-2015-00532. 1.2. Hechos La petición de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos que la Sala sintetiza así: 1.2.1. La señora Aura Ines López Botina formuló medio de control en contra de la accionante con la finalidad de anular los actos administrativos mediante los cuales le negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes como beneficiaria del extinto agente de la Policía Nacional, Carlos Arturo Vélez Gonzales, fallecido el 19 de diciembre de 1986, en actos propios del servicio, “quien prestó sus servicios por un tiempo de 6 años, tres meses y 19 días”.

1.2.2. El trámite judicial correspondió en primera instancia al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pasto, el cual, con sentencia de 13 de marzo de 2017, negó las súplicas de la demanda. Lo anterior, al encontrar que no se acreditaron los presupuestos exigidos por el Decreto 1213 de 1990, norma vigente para el momento en que falleció el causante y la cual regulaba los requisitos para acceder al beneficio reclamado (pensión de sobrevivientes), los cuales no encontró probados, en específico, el tiempo mínimo de servicio. 1.2.3. La anterior decisión fue impugnada por la parte demandante, recurso que fue conocido por el Tribunal Administrativo de Nariño, el cual, con fallo de 29 de mayo de 2019, revocó la providencia objeto de estudio y en su lugar accedió a las pretensiones de la demanda. 1 Fls. 1 - 49 1.2.4. Al respecto, consideró el ad quem: “…la sentencia apelada debe ser revocada, toda vez que en el asunto sometido a estudio se debe dar aplicación a la norma más favorable al trabajador, principio decantado por la jurisprudencia y que en el caso sub judice se concreta en que es posible aplicar la Ley 100 de 1993 en lugar del régimen especial de los miembros de la fuerza pública, sin que ello considere una violación al principio de igualdad. Ello por cuanto observa la Sala que en virtud de lo contemplado en el artículo 46 de la referida ley, el actor cotizó no menos de las 26 semanas requeridas, para que la ahora demandante, en calidad de beneficiaria del fallecido acceda a tal beneficio contemplado en dicha norma, que evidentemente resulta más

beneficioso y en aras del principio de favorabilidad y en desarrollo del principio de igualdad, debe reconocerse a su favor dicha prestación”. 1.3. Sustento de la vulneración A juicio de la tutelante, a través de la providencia judicial cuestionada se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de igualdad, pues, en su criterio, la autoridad judicial cuestionada incurrió en desconocimiento de precedente. Al respecto, alegó como desatendida una decisión proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, en la que dicha Sección fijó la regla según la cual, el derecho a la pensión de sobrevivientes debe estar regulado por las normas vigentes al momento en que esta se causa, es decir, al momento del fallecimiento del causante. Lo anterior en relación con Agentes de la Fuerza Pública. Indicó que el señor Carlos Arturo Vélez Gonzales falleció el 19 de diciembre de 1986, luego, siguiendo los parámetros fijados por el máximo órgano en materia de lo contencioso, no había lugar a que el Tribunal enjuiciado, para resolver el asunto objeto de debate en el proceso ordinario, aplicara las reglas fijadas en el régimen general de seguridad social, Ley 100 de 1993, toda vez que para la época del fallecimiento del causante dicha disposición no estaba vigente. A su vez, alegó como desconocida la providencia de 27 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, dentro del radicado No. 201300563 (1216), asunto que guarda similitud fáctica y jurídica con el caso objeto de estudio y que, según lo expone en el libelo introductorio, fue decidido de forma

contraria al acá cuestionado. 1.4. Pretensiones De la lectura del escrito de tutela, se tiene que la parte actora elevó las siguientes pretensiones: “Primero. Que se declare que la sentencia del 29 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (…) vulneró el derecho a la igualdad y el debido proceso al desconocer el precedente judicial. Segundo. Que como consecuencia de la declaratoria anterior, se conceda el amparo de tutela solicitado por la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y se ordene al Tribunal Administrativo de Nariño que expida nuevo fallo, en el cual se denieguen las pretensiones de la demanda”. 1.5. Trámite en primera instancia Con auto de 11 de octubre de 2019 (fls. 46-47), el Despacho sustanciador admitió la acción de tutela de la referencia. Como consecuencia de lo anterior, dispuso notificar como accionados a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño. A su vez, ordenó vincular al Juzgado Segundo Administrativo de Pasto, autoridad que conoció en primera instancia el trámite que se cuestiona. Como tercero con interés en las resultas del proceso, a la señora Aura Ines López Botina. Luego, mediante providencia de 7 de noviembre de 2019, el Despacho sustanciador dispuso vincular al presente asunto a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso. 1.6. Contestaciones Surtidas las notificaciones ordenadas en la providencia citada en precedencia, los

accionados y demás vinculados se pronunciaron de la siguiente manera: 1.6.1. Tribunal Administrativo de Nariño Actuando a través del Magistrado ponente de la sentencia que se cuestiona, allegó informe con el que indicó que el fallo objeto de cuestionamiento se profirió con fundamento en las normas y la jurisprudencia vigente al momento de los hechos. Refirió a que la acción de tutela en contra de providencias judiciales es procedente como lo ha manifestado la Corte Constitucional, no obstante, resaltó que la misma no puede ser utilizada como una tercera instancia para rebatir aspectos propios del juez natural, indicando que en el asunto objeto de debate las garantías fundamentales de la parte actora no fueron desconocidas por el Tribunal Administrativo. 1.6.2. Juzgado Segundo Administrativo de Pasto Indicó que lo pretendido por la parte accionante es cuestionar el fallo de segunda instancia que accedió a las pretensiones del medio de control, decisión en la que no tuvo ninguna injerencia dicho despacho, y en la que tampoco participó en su discusión. Por lo demás, argumentó que las razones de la sentencia de primera instancia están contendías en dicha providencia, las cuales se encuentran debidamente motivadas en ese proveído. 1.6.3. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica allegó documento con el que indicó que, luego de revisados los supuestos fácticos de la petición de amparo, advierte que los mismos en nada se relacionan con la competencia y funciones asignadas por

la Constitución y la Ley a dicha entidad, razón por la cual solicitó su desvinculación del asunto de la referencia, argumentando falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.6.4. La señora Aura Ines López Botina, pese a que fue debidamente notificada, guardó silencio2.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia La Sala es competente para conocer de la acción de tutela de la referencia, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991 y el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 20153, modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, teniendo en cuenta que es el reglamento actual del Consejo de Estado.

2. Asunto bajo análisis De acuerdo con el escrito de tutela, corresponde a la Sala determinar si la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en el defecto alegado por la parte tutelante o si, por el contrario, los derechos fundamentales de la parte actora no fueron desconocidos por cuenta de la decisión de segunda instancia, dictada al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó la señora Aura Ines López Botina en contra de la accionante, trámite seguido con el radicado 520013331002-2015-00532.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela de la referencia y, de encontrarlos superados; (iii) el análisis del caso concreto.

3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20124, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales5, y en ella concluyó: 2 Ante la imposibilidad de notificarla de manera personal, la Secretaría General del Consejo de Estado publicó aviso den la página web del Corporación. Folio 169 3 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho” 4 Sala Plena del Consejo de Estado. Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutelaImportancia jurídica. Actora: Nery Germánia Álvarez Bello. C. P.: María Elizabeth García González. “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004

(Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”6 (Negrilla fuera de texto).

Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”. En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia7 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantivay cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asuntoprocedencia adjetiva-. En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; e iii) inmediatez, cuando no se

cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde 5 El recuento de esos criterios se encuentra de páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 6 Ídem. 7 Entre otras en las T-949 del 16 de octubre de 2003, T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

4. Cuestión previa Previo a resolver el asunto, observa la Sala que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en su escrito de contestación de la tutela, solicitó ser desvinculada del proceso de autos alegando falta de legitimación en la causa por pasiva.

Al respecto, se advierte que la solicitud no es procedente teniendo en cuenta que su vinculación al trámite de la referencia se hizo en calidad de tercero con interés en las resultas del proceso, pues estuvo vinculado al interior del trámite ordinario

objeto de censura en autos. Así las cosas, esta petición será denegada.

5. Análisis sobre los requisitos de procedibilidad de la acción 5.1. No existe reparo en el proceso de la referencia, en cuanto al juicio de procedibilidad en relación con el primero de los requisitos, esto es, que en principio no se trate de tutela contra decisión de tutela, ya que la sentencia que se ataca fue dictada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la señora Aura Ines López Botina en contra de la entidad tutelante. 5.2. Frente al estudio del segundo de los requisitos, el de la inmediatez, se observa que la providencia que puso fin al proceso cuestionado fue proferida el 29 de mayo de 2019, mientras que la acción de tutela fue presentada el 4 de octubre de 2019, luego, sin que sea necesario establecer la fecha en que dicha sentencia cobró ejecutoria, se entiende que se cumple con el requisito, en tanto se trata de un término razonable para acudir al juez constitucional. 5.3. Respecto a la subsidiaridad, se tiene que la parte accionante no cuenta con otro medio de defensa judicial distinto a la tutela para conjurar la eventual transgresión que la aludida decisión pudiera irrogarle a sus derechos fundamentales, pues, de entrada, se advierte que los argumentos presentados por la parte actora no se ajustan a las causales taxativas contempladas en el ordenamiento jurídico para acudir al recurso extraordinario de revisión y tampoco resulta procedente el de unificación de jurisprudencia, por no invocarse como desatendidas sentencias de esa naturaleza, de conformidad con lo establecido por

el artículo 270 de la Ley 1437 de 2011.

6. Caso bajo estudio Cumplidos los requisitos de procedibilidad corresponde a este juez constitucional determinar si en el presente caso la decisión judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en el yerro señalado en el escrito de amparo, este es, desconocimiento de precedente.

Relativo al desconocimiento de precedente es importante resaltar que la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente8: «El precedente debe ser anterior a la decisión en la que se pretende aplicar y, además, debe presentarse una semejanza de problemas jurídicos, escenarios fácticos y normativos.» Adicionalmente, debe señalarse que esta Sección en reiterados pronunciamientos ha indicado que el concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico, es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o subregla de derecho. Asimismo, se ha destacado que el carácter vinculante de las reglas o subreglas de derecho creadas por las Altas Cortes, encuentra su fundamento en la jerarquía del juez, a sus funciones asignadas por la norma superior y a la garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como, en la coherencia del ordenamiento jurídico. 6.1. Se observa que la parte accionante alegó como desconocida la regla fijada por la Sección Segunda de esta Corporación, según la cual, el reconocimiento y pago de pensión de sobreviviente de Agentes de la Policía Nacional debe ser estudiado bajo la luz de las normas vigentes al momento en que esta se causó,

dicho en otras palabras, las disposiciones legales vigentes dentro del ordenamiento al momento en que el causante de la prestación social reclamada fallece. Anticipa la Sala que el yerro objeto de estudio en el presente acápite está llamado a prosperar, como pasará a explicarse. Revisado el trámite censurado, se resalta que la decisión judicial cuestionada revocó la sentencia de primera instancia que había negado las súplicas de la demanda, y en su lugar, resolvió anular los actos administrativos atacados, como consecuencia, ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a la parte demandante. Lo anterior, argumentando en síntesis que: “A partir del análisis de las pruebas rendidas, la Sala concluye que, teniendo en cuenta los precedentes jurisprudenciales tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, en el asunto bajo estudio, sí es procedente dar aplicación al principio de favorabilidad bajo los supuestos establecidos, en virtud de la retrospectividad de la ley, pues estima la Sala que los derechos de la cónyuge supérstite no se han consolidado de manera tal que no (sic) se puede aplicar la normatividad posterior vigente más favorable para acceder a dicho beneficio. 8 T055 de 2009 Teniendo en cuenta lo anterior, resulta evidente que bajos los términos del régimen especial aplicable a miembros de la Policía Nacional, la señora Aura Ines no podría acceder al beneficio, pues tal como quedó demostrado el causante solo alcanzó 6 años y 3 meses de servicio, siendo que lo que dicha normatividad exige son 15 años o más de servicio dentro de la institución para que los beneficiarios tuviesen acceso a dicho beneficio. No obstante, lo

anterior no es óbice para acceder a la pensión de sobrevivientes, pues tal como quedó aclarado en apartes precedentes, en virtud del principio de favorabilidad se puede aplicar de forma retrospectiva la ley que para el caso en comento es el régimen general establecido en la Ley 100 de 1993, en lo que respecta al acceso a la pensión de sobrevivientes, pues resulta más beneficioso para la actora, puesto que los requisitos en dicha norma se tornan más flexibles que los del régimen especial, no significando lo anterior que exista detrimento del derecho a la igualdad, pues dicha vulneración solo podría predicarse en el evento en que no se aplique tal principio al caso sub examine. (…) En este sentido, la Sala no comparte lo argumentado por el a quo cuando señala que la norma aplicable es la vigente para época del fallecimiento del ex agente de policía, pues si bien la ley 100 de 1993 no estaba vigente para cuando el derecho se causó, no aplicarla de manera retrospectiva iría en detrimento de los derechos pensionales de quienes sobrevivieron al ex policial, no pudiendo la administración excusarse en el pretexto de dar cumplimiento a la ley de manera exegética menoscabando los derechos de los beneficiarios. Así las cosas, estima la Sala que los efectos de la ley 100 de 1993, se hacen extensivos a aquellos eventos donde la norma vigente resulta menos favorable en pro de garantizar los derechos a la igualdad y hacer realidad la finalidad por la cual se creó el sistema de seguridad social integral, bajo los postulaos del principio de favorabilidad, donde debe propenderse por la garantía de los derechos laborales mínimo que les asiste a los trabajadores.

Sumado a lo anterior, considera la Sala que con la aplicación del principio de favorabilidad al caso concreto, no se está yendo en contra del principio de irretroactividad de la ley, sino que se está dando aplicación al principio de retroactividad, admisible en materia laboral, cuando se prevé que el régimen general resulta más beneficioso para la situación en particular (…)”. De la lectura de los párrafos trascritos, resalta este juez constitucional que el Tribunal Administrativo enjuiciado arribó a la decisión de acceder a las súplicas de la demanda con sustento en que, en virtud del principio de favorabilidad, la norma que debía aplicarse para decidir respecto del reconocimiento o no de la pensión de sobrevivientes reclamada por la señora López Botina era la Ley 100 de 1993, por ser la legislación más favorable, tesis que afirmó respaldar en la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional. En relación con el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de agentes de la Policía Nacional, la Sección Segunda de esta Corporación, dando aplicación al principio de favorabilidad y retrospectividad de la Ley 100 de 1993, mediante sentencia de 29 de abril de 20109, reconoció dicha prestación social con base en 9 Sección Segunda, Subsección A, radicación No. 25000-23-25-000-2007-00832-01 (0548-09) Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, fallo en el que se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 12 de 1975, a pesar de que el fallecimiento había ocurrido en octubre de 1970.

la aplicación retrospectiva de la Ley 12 de 1975, a pesar de que el fallecimiento del causante había ocurrido en octubre de 1970. Al efecto expuso: “(…) Si bien alega la demandada la imposibilidad jurídica de aplicar retroactivamente el contenido de las Leyes 33 de 1973 y 12 de 1975 a un hecho sucedido con anterioridad a su expedición, como lo fue la muerte del Agente ocurrida el 6 de octubre de 1970, debe precisar la Sala que en materia laboral y por virtud del principio de favorabilidad se admite la aplicación retrospectiva de la Ley, tal como lo ha sostenido esta Corporación en diferentes oportunidades e incluso la Corte Constitucional, quien ha señalado particularmente en materia pensional que la norma más favorable se aplique retrospectivamente, por cuanto la Ley nueva sí puede regular ciertas situaciones o hechos jurídicos que aun cuando han acaecido bajo la vigencia de una Ley, no tuvieron la virtud de obtener su consolidación de manera definitiva como derecho bajo la Ley antigua (…)”. Luego, dicho criterio jurisprudencial fue ratificado por esta Corporación mediante Sentencia de 1° de noviembre de 201210, en la cual reconoció pensión de sobrevivientes a los demandantes en dicho proceso con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, a pesar de que la muerte del causante se produjo el 20 de febrero de 1991. No obstante lo anterior, observa la Sala que, como lo advierte la parte actora en el escrito introductorio, la Sección Segunda del Consejo de Estado en diferentes pronunciamientos ha replanteado dicha regla, arribando a la conclusión que la pensión de sobrevivientes debe estudiarse bajo las leyes vigentes al momento en

que se causó el derecho. Así pues, dicha regla jurisprudencial fue rectificada por Sección Segunda de esta Corporación, la cual, con providencia del 25 de abril de 201311 expuso: “(…) La jurisprudencia de esta Corporación12 ha considerado que en circunstancias especiales, cuando un régimen pensional especial no satisface las mínimas garantías que sí satisface el régimen general y cuando éste resulta más favorable que el especial, debe preferirse su aplicación; no obstante, es necesario tener en cuenta que la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho. El derecho a la pensión de sobrevivientes se causa al momento del fallecimiento del pensionado, es decir, en el caso analizado las normas que gobiernan la pensión de sobrevivientes que hubiera podido surgir con ocasión del fallecimiento del señor Jaime Reyes son las que estaban vigentes el 19 de octubre de 1985, pues fue durante su vigencia cuando se produjo el deceso y por tanto, cuando se pudo consolidar el presunto derecho reclamado. 10 Radicación No. 13001-23-31-000-2005-02358-01 (0682-11) Consejero Ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, en que se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, a pesar de que el deceso del causante se produjo el 20 de febrero de 1991. 11Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, radicado 76001 23 31 000 2007 01611 01 (1605-09)

12 Ver, entre otras, las sentencia de octubre 7 de 2010, Consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero, radicación No. 76001-23-31-000-2007-00062-01(0761-09); febrero 18 de 2010, Consejero ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicación No. 08001-23-31-000-200400283-01(1514-08); abril 16 de 2009, Consejero ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicación No. 76001-23-31-000-2004-00293-01(2300-06). La Ley 100 de 1993, que consagra el derecho pensional de sobrevivientes solicitado por la accionante, entró en vigencia el 1º de abril de 1994, de conformidad con lo previsto en su artículo 151, que es del siguiente tenor literal: (…) Es decir, no estaba en vigencia al momento del fallecimiento del causante, razón por la cual no puede aplicarse para resolver la situación pensional aquí reclamada. Para la Sala es evidente que lo que pretende la demandante es la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993, pues considera que le es benéfica y favorece sus pretensiones; no obstante, los derechos prestacionales derivados de la muerte del señor Reyes se consolidaron a la luz de las normas vigentes al momento de su fallecimiento, lo que lleva a afirmar que no es viable la aplicación de la ley que se pretende, toda vez que ello iría en contravía del principio de irretroactividad de la ley, derivado de la Ley 153 de 1887.

La ley sustancial, por lo general, tiene la virtud de entr