CE-11001-03-15-000-2019-04607-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR AUSENCIA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / ACCIÓN DE TUTELA - No es una tercera instancia del proceso ordinario [L]a demanda de amparo constitucional impetrada por la [actora] no satisface el requisito de relevancia constitucional, pues aunque cumple con la carga argumentativa respectiva, se percibe como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el juez de segunda instancia dentro del proceso iniciado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. (...), para así obtener una decisión favorable. (...) la accionante a través de este mecanismo, pretende desconocer la decisión que en sede de apelación profirió el Tribunal Administrativo del Tolima, convirtiendo de esta manera a este medio tuitivo en una instancia judicial adicional, para que el juez de amparo determine que la fuerza de ejecutoria de los actos administrativos que no son de contenido tributario se rija por el Estatuto del mismo nombre, lo que resulta del todo improcedente.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 37

NOTA DE RELATORÍA: Con aclaraciones de voto de los Consejeros Jaime Enrique Rodríguez Navas y Guillermo Sánchez Luque sin medios magnéticos a la fecha.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04607-00(AC)

Actor: SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Asunto: Acción de Tutela – sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial. Subtema 1.- El requisito general de relevancia constitucional. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente la solicitud de amparo constitucional.

La Sala decide la acción de tutela presentada por la Superintendencia del Subsidio Familiar en contra del fallo de segunda instancia proferido el 8 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo del Tolima, de acuerdo con el Decreto 1983 de 20171.

I. ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 23 de octubre de 20192, la Superintendencia del Subsidio Familiar interpuso acción de tutela3 en contra del Tribunal Administrativo del Tolima en la que solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso; en consecuencia que se dejara sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida el 8 de agosto de 2019 por la autoridad judicial accionada dentro de la demanda incoada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con rad. 73001-3333-005-2016-00332-01 (00648/2018), por medio de la cual revocó el fallo de primer grado; declaró nula la Resolución JC – 0085 del 2 de diciembre de 2015 y

probada la excepción de prescripción de la acción de cobro coactivo propuesta por el señor Eccehomo Rueda en contra del mandamiento de pago JC – 0008 del 17 de junio de 2015. 2.- Hechos en los que se fundamenta la solicitud de amparo constitucional 2.1.- Mediante la Resolución No. 078 del 16 de marzo de 2005, la entidad accionante sancionó al señor Eccehomo Rueda, en su calidad de Consejero Directivo, con multa de 800 salarios mínimos diarios legales vigentes, por infracción a las normas que rigen el sistema de subsidio familiar. Decisión confirmada mediante la Resolución No. 209 del 29 de junio de 2005. 2.2.- En contra de dichos actos administrativos el sancionado presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. El Juzgado Séptimo Administrativo de Ibagué, en sentencia del 23 de abril de 2010 negó las pretensiones de la demanda. De su lado, el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó el fallo de primer grado, en sentencia del 20 de mayo de 2013. 2.3.- Mediante la Resolución No. JC 0008 del 17 de junio de 2015 la Superintendencia del Subsidio Familiar, en el curso del proceso de cobro coactivo, libró mandamiento de pago en contra del señor Eccehomo Rueda, por la suma de $10173.3330.oo más los intereses moratorios respectivos; con base en las Resoluciones Nos. 078 y 209 del 16 de marzo de 2005 y 29 de junio de 2005,

respectivamente. 2.4.- El ejecutado planteó las excepciones de prescripción de la acción de cobro coactivo y falta de título ejecutivo, al considerar que se había cumplido el término establecido en el artículo 66 del C.C.A.4, por lo que dichos actos administrativos perdieron fuerza de ejecutoria. Sin embargo, mediante la Resolución No. 0085 del 1 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 2 Fl. 1 del C. Principal. 3 Fls. 1-14 del C. Principal. 4 “ARTICULO 66. PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:

1. Por suspensión provisional.

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

5. Cuando pierdan su vigencia.” 2 de diciembre de 2015, la entidad ejecutante declaró no probadas las excepciones propuestas por el ejecutado. 2.5.- El señor Eccehomo Rueda presentó demanda en ejercicio del medio de

control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de esta última resolución. Así, el Juzgado Quinto Administrativo de Ibagué en sentencia del 2 de marzo de 2018 negó las pretensiones de la demanda, al considerar que la ejecutoria de los actos administrativos base del cobro coactivo está sujeta a lo establecido en el artículo 829 del Estatuto Tributario5 y no al artículo 66 del C.C.A. 2.6.- El Tribunal Administrativo del Tolima, resolvió el recurso de apelación mediante sentencia del 8 de agosto de 2019, en la cual revocó la de primera instancia, y en su lugar, declaró la nulidad de la Resolución No. 0085 del 2 de diciembre de 2015 y próspera la excepción de prescripción de la acción de cobro coactivo, bajo el entendido de que en aquellos casos en los cuales los actos administrativos base del cobro coactivo no son de origen tributario, se aplica lo previsto en el C.C.A. y no en el Estatuto del mismo nombre. 3.- Fundamentos de la solicitud de amparo constitucional La entidad solicitante adujo que la providencia reprochada vulneró su derecho fundamental al debido proceso, pues en ella se incurrió en el defecto sustantivo por inaplicación de la norma y desconocimiento del precedente judicial6. 4.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 28 de octubre de 2019 esta Subsección admitió la acción de tutela7 y ordenó su notificación8. Como fundamento de su oposición, el Tribunal accionado a través del Magistrado Ponente, José Aleth Ruiz Castro9, solicitó que

se declarara improcedente el amparo por cuanto en su sentir, la sentencia reprochada tuvo en cuenta el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado, según el cual la fuerza de ejecutoria de los actos administrativos que carecen de contenido tributario se rige por las normas del C.C.A. y no por las del Estatuto Tributario.

II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia 5 “ARTICULO 829. EJECUTORIA DE LOS ACTOS. Se entienden ejecutoriados los actos administrativos que

sirven de fundamento al cobro coactivo:

1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno.

2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma.

3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos, y

4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso.”

6Sustentó este defecto bajo el argumento de que en el fallo acusado se dio aplicación a lo previsto en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, lo cual resulta inaceptable, en razón a que en los procesos de cobro coactivo se debe tener en cuenta el contenido del numeral 4 del artículo 829 del Estatuto Tributario, relacionado con la firmeza de los actos administrativos que sirven de fundamento para el cobro. Agregó que la decisión tuvo en cuenta la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado del 29 de agosto de 2018, expediente 13001233300020120012502 (22433), Consejero Ponente: Milton Chaves García, a la que le dio

una interpretación errónea. 7 Fl. 90 del C. Principal. 8 Fls. 91-96 del C. Principal. 9 Fls.97-101 del C. Principal. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela interpuesta por la Superintendencia del Subsidio Familiar en contra del Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo de Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 del 12 de marzo de 2019, por el cual se expide el “Reglamento Interno del Consejo de Estado”. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad, y en caso afirmativo, se determinará si el Tribunal Administrativo del Tolima, en la sentencia proferida el 8 de agosto de 2019, incurrió en la causal específica denunciada. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 200510 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales es plausible si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional. Así bien, de conformidad con su jurisprudencia, la tutela en contra de una providencia judicial está sujeta al cumplimiento de ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad11 y de procedencia12, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior13. 4.- Verificación del cumplimiento de los requisitos generales en el caso concreto En primer lugar, la Sala verificará si en el caso de autos se satisface el requisito de

relevancia constitucional. 4.1.- Al efecto, sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”14. En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber15: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la 10 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. 11 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 12 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto

procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 13 Los presentes requisitos fueron reconocidos por el Consejo de Estado en sentencia del 05 de agosto de

2014. Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 14 Corte Constitucional, sentencia C – 590 de 08 de junio de 2005. 15 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. vulneración de aquellos; (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 4.2.- En el caso bajo estudio, la Sala advierte que la demanda de amparo constitucional impetrada por la Superintendencia del Subsidio Familiar no satisface el requisito de relevancia constitucional, pues aunque cumple con la carga argumentativa respectiva, se apercibe como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el juez de segunda instancia dentro del proceso iniciado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 73001-33-33-005-2016-00332-01 (00648/2018), para así obtener una

decisión favorable. Observa la Sala, que en la providencia del 8 de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo del Tolima al resolver el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia del 2 de marzo de 2018 emitida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Ibagué, determinó que la fuerza de ejecutoria de los actos administrativos que no tienen contenido tributario y que son base para el cobro coactivo, se rige por el C.C.A. y no por el Estatuto Tributario. Indica el fallo lo siguiente: “(…) [A]dvierte este colectivo que, contrario a lo expuesto por la jueza a quo, en el sub examine, indiscutiblemente operó la figura de perdida de la fuerza ejecutoria de los actos administrativos que impusieron la multicitada multa al aquí accionante, pues como quedó claramente anotado en los capítulos precedentes, para efectos del trámite de cobro coactivo por parte de las entidades públicas, la norma reguladora de este proceso administrativo, es el Estatuto Tributario, sin embargo, y conforme al lineamiento jurisprudencial de nuestro Superior Jerárquico, para efectos de ejecutoriedad de los actos administrativos que NO sean de contenido tributario la norma reguladora será el Código Contencioso Administrativo y en los asuntos de naturaleza tributaria dicha firmeza se sigue rigiendo por el Estatuto Tributario.”16 A partir de lo expuesto, accedió a declarar la nulidad de la Resolución No. 0085 del 2 de diciembre de 2015, y como restablecimiento del derecho, dio por probada la excepción de prescripción propuesta por el señor Eccehomo Rueda dentro del

proceso de cobro coactivo, en tanto determinó que el acto administrativo que sirvió de título ejecutivo no era de carácter tributario, razón por cual, las normas aplicables para determinar si se configuraba la pérdida de firmeza, eran las establecidas en el C.C.A. Como se ve, la accionante a través de este mecanismo, pretende desconocer la decisión que en sede de apelación profirió el Tribunal Administrativo del Tolima, convirtiendo de esta manera a este medio tuitivo en una instancia judicial adicional, para que el juez de amparo determine que la fuerza de ejecutoria de los actos administrativos que no son de contenido tributario se rija por el Estatuto del mismo nombre, lo que resulta del todo improcedente. Dicho de otro modo, corresponde al juez de la causa, dentro de su órbita funcional y al resolver la alzada, hacer el estudio jurídico del tema de la firmeza de los actos administrativos que sirven de fundamento para el cobro coactivo, por lo que no puede el juez de tutela invadir esta esfera. 16 Fl. 24 del C. Principal. A la sazón, debe recordarse que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es de carácter excepcional y no pretende desconocer la vigencia de la autonomía e independencia judicial, ni del principio de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada17, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatorio o de interpretación del derecho, que dieron origen

a la controversia18. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por la Superintendencia del Subsidio Familiar, con base en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión en caso de no presentarse impugnación en contra de la presente decisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de Sala Aclaración de voto GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00/19 NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado Ponente 17 Corte Constitucional, sentencia T310 de 30 de abril de 2009. 18 Corte Constitucional, sentencia T384 de 20 de septiembre de 2018.