CE-11001-03-15-000-2020-00055-01(AC)-2020

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE

JURISPRUDENCIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PRIMA DE RIESGO DE EX FUNCIONARIOS DEL DAS PARA LA LIQUIDACIÓN DE PRESTACIONES SOCIALES DISTINTAS A LA PENSIÓN - Inclusión como factor salarial /

PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA JUDICIAL - Aplicación

[E]l actor pretende que se deje sin efecto la sentencia (…) proferida por el Tribunal, mediante la cual se confirmó parcialmente el fallo (…) proferido por el Juzgado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (…). A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, habida cuenta que, a juicio del actor, el Tribunal accionado no acogió el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado contenido en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 y, por el contrario, con fundamento en la sentencia de 1 de agosto de 2013, le reconoció a la señora [A.S.B.] la prima de riesgo devengada durante el tiempo que laboró para el extinto DAS, como factor salarial para la liquidación de sus prestaciones sociales distintas a la pensión. (…) corresponde a la Sala resolver si le asistió razón al a quo al considerar que el Tribunal accionado no incurrió en el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial alegado por el actor (…) [L]a Sala pone de presente que la Sección Segunda de esta Corporación, especializada en temas

laborales, en diferentes oportunidades ha resuelto acciones de tutela en las cuales ha señalado que la prima de riesgo de los empleados del DAS sí constituye factor salarial, tanto para liquidar pensiones como prestaciones sociales. (…) encuentra la Sala que, tal como lo afirmó el a quo, el Tribunal no incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente alegado; y, contrario a lo afirmado por la parte accionante, debe indicarse que no se encuentra actuación contraria a derecho en tal sentido, dado que la interpretación realizada a la normativa aplicable a la situación de la señora [S.B.], se encuentra en consonancia con los razonamientos que ha efectuado esta Corporación y atiende a los criterios de una decisión razonable y a todas luces sustentada (…) motivo por el cual la Sala confirmará la sentencia impugnada, que denegó el amparo solicitado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 2646 DE 1994ARTÍCULO 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00055-01(AC)

Actor: PATRIMONIO AUTÓNOMO PÚBLICO PAP FIDUPREVISORA S.A.

DEFENSA JURÍDICA DEL EXTINTO DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE

SEGURIDAD - DAS Y SU FONDO ROTATORIO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CORDOBA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 13 de febrero de 2020, mediante la cual la Sección Segunda -Subsección “B”- del Consejo de Estado1, denegó las pretensiones de la demanda.

I – ANTECEDENTES

I.1. La Solicitud

El PATRIMONIO AUTÓNOMO PÚBLICO PAP, FIDUPREVISORA S.A.

• DEFENSA JURÍDICA DEL EXTINTO DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD Y SU FONDO ROTATORIO, actuando mediante apoderado judicial, instauró acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Córdoba2, al proferir la sentencia de 24 de octubre de 2019, mediante la cual se confirmó parcialmente el fallo de 6 de junio de 2018 proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Montería3, dentro del medio de control de nulidad y 1 En adelante Sección Segunda. 2 En adelante el Tribunal. 3 En adelante el Juzgado. restablecimiento del derecho identificado con el número de radicación 23001-33-33-007-2014-00217-01.

I.2.- Hechos Afirmó que la señora ALEJANDRA MILENA SÁENZ BURGOS laboró en el Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-4, desde el 11 de septiembre de 1995 hasta el 31 de diciembre de 2011, en el cargo de

Detective Criminal Grado 207-09. Manifestó que el DAS le pagaba mensualmente a la señora SÁENZ BURGOS, además del salario percibido, una partida equivalente al 35% de su asignación mensual, denominada «prima de riesgo» ordenada mediante el Decreto 1933 de 28 de agosto de 19895, que consistía en el pago de un emolumento para los empleados de dicha entidad que ejercían labores de alto riesgo. Adujo que la citada señora solicitó el reconocimiento de la prima de riesgo como factor salarial y, como consecuencia, el reajuste y pago de todas las prestaciones sociales, petición que le fue negada por el extinto DAS, mediante el acto administrativo núm. 1-2012-131561-1 de 13 de noviembre de 2012. Señaló que, debido a lo anterior, la señora SÁENZ BURGOS promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 4 En adelante DAS. 5 Por el cual se expide el régimen prestacional especial para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad. identificado con el número único de radicación 2014-00217-01, el cual le correspondió en primera instancia al Juzgado que, mediante sentencia de 6 de junio de 2018, accedió a las pretensiones de la demanda al considerar que la prima de riesgo debía ser tenida en cuenta como factor salarial. Indicó que inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación ante el Tribunal que, mediante sentencia de 24 de octubre de 2019, confirmó parcialmente la decisión del a quo con fundamento en la sentencia de 1o. de agosto de 20136.

I.3. Fundamentos de la solicitud La parte actora manifestó que el Tribunal accionado incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que en su decisión aplicó el criterio jurisprudencial “[…] que establecía la prerrogativa de incluir todos los factores devengados en el último año, para integrar el IBL de las pensiones […]”, sin tener en cuenta que el mismo fue modificado por la sentencia de 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, la cual establece que sólo tienen efectos prestacionales los emolumentos expresamente catalogados en el ordenamiento jurídico como factores salariales, condición de la que, a su juicio, carece la prima de riesgo. I.4. Pretensiones 6 Identificado con el número único de radicación 44001-23-31-000-2008-00150-01. M.P. Gerardo Arenas Monsalve. La parte actora solicitó la protección de los derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] 2Dejar sin valor y efectos jurídicos la sentencia de segunda instancia de fecha 24 de octubre de 2019, medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 23001333300720140021701. Demandante:

ALEJANDRA MILENA SÁENZ BURGOS.

3Ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA, como consecuencia de la anterior decisión, que en el término de las 48 horas profiera una nueva sentencia en el proceso No. 23001333300720140021701, que contenga el acatamiento de los precedentes jurisprudenciales que se han analizado y como consecuencia

de dicho precedente se revoque la sentencia de fecha 06 de junio de 2018, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería y, en su lugar, se de aplicación al precedente jurisprudencial que sobre el tema ha dispuesto el Consejo de Estado, negando las súplicas de la demanda […]”. I.5.- Defensa I.5.1. La señora ALEJANDRA MILENA SÁENZ BURGOS, a través de apoderado judicial, en su calidad de tercera con interés directo en las resultas del proceso, afirmó que en la presente acción de tutela no se cumple con el requisito de la subsidiariedad, toda vez que la parte actora tuvo a su alcance el recurso extraordinario de unificación contra la decisión cuestionada si lo que pretende es controvertir la supuesta falta de aplicación de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 o, en su defecto, también cuenta con el recurso extraordinario de revisión. Precisó que en caso de proceder el estudio de la presente acción de tutela se deben denegar las pretensiones de la demanda, comoquiera que la autoridad judicial cuestionada en ningún momento vulneró los derechos fundamentales de la parte actora. Por el contrario, aplicó la jurisprudencia que ha reiterado tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional sobre el reconocimiento de la prima de riesgo como factor salarial y su inclusión en la reliquidación de prestaciones sociales. Indicó que la mencionada prima de riesgo le fue pagada en forma habitual, periódica y como contraprestación directa de las labores de alto riesgo que cumplía, por lo que tenía derecho a que se calcularan sus

prestaciones laborales con la inclusión de dicho emolumento tal como lo ordenaron los jueces de instancia; y que una interpretación distinta, vulneraría "derechos constitucionales como los del trabajo, la remuneración mínima, vital y móvil y los principios de favorabilidad y primacía de realidad sobre las formas”. I.5.2. El Juzgado y el Tribunal pese a ser notificados en debida forma, guardaron silencio.

II. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA La Sección Segunda -Subsección “B”- de esta Corporación, mediante sentencia de 13 de febrero de 2020, denegó el amparo solicitado por considerar que el Tribunal accionado no incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente alegado por la parte actora.

Señaló que de la lectura de la sentencia que el actor alega desconocida no se advierte transgresión alguna de los derechos fundamentales de aquel, toda vez que la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 se refirió a los factores a tener en cuenta al momento de calcular la pensión de las personas beneficiarias del régimen de transición, previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, mas no a los emolumentos que sirven de base para liquidar las prestaciones sociales al momento del retiro, como ocurrió en el presente caso. Sostuvo que el Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 1o. de agosto de 2013, concluyó que: “[…] la prima de riesgo, de los empleados del extinto Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, sí goza del carácter de factor salarial, independientemente de que el Decreto 2646 de 1994 le niegue tal condición en la medida en que,

como quedó visto, la referida prima constituye en forma visible una retribución directa y constante a los detectives, criminalísticos y conductores en atención a las características especiales de la labor que desarrollaban […]”, posición que reiteró el Consejo de Estado en la sentencia de tutela de 16 de abril de 20157, en la que se precisó que: “[…] aunque el legislador consagró la prima de riesgo como una prestación que no constituía factor salarial, lo cierto es que, al efectuarse un examen frente al carácter de la misma, en consonancia con la Jurisprudencia de esta Corporación Judicial así como con el principio de la primacía de la realidad sobre las formas y el de 7 Expediente identificado con el número de radicación 11001-03-15-000-2014-0424900. M.P. MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ. favorabilidad en materia laboral, dicha prima sí constituye factor salarial […]”. Agregó que le asistió razón al Tribunal accionado al afirmar que la prima de riesgo que devengaban los empleados del extinto DAS tiene naturaleza salarial, por lo que debe ser tenida en cuenta para liquidar las prestaciones sociales a que haya lugar, más aun cuando hasta la fecha no existe otra regla jurisprudencial que determine lo contrario, pues la nueva tesis que echa de menos el accionante, como se dijo en precedencia, fue impartida únicamente para los casos de reconocimiento pensional.

III. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El actor impugnó la sentencia de 13 de febrero de 2020, en el que reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela y solicitó

revocar la sentencia impugnada y, en su lugar, acceder al amparo solicitado. Afirmó que la prima de riesgo no tiene efectos salariales y, en esa medida, no podía ser tenida en cuenta para liquidar las prestaciones de la señora ALEJANDRA SÁENZ BURGOS, por lo que la decisión cuestionada incurrió en error al tomarla como factor componente del salario, desconociendo que la jurisprudencia unificada por el Consejo de Estado respecto a dicho emolumento, es únicamente la que establece que puede ser tenida en cuenta como factor salarial a efectos de calcular el ingreso base de liquidación de prestaciones netamente pensionales. Resaltó que tanto el Tribunal accionado como el juez de primera instancia extendieron equívocamente la inclusión de la prima de riesgo, no solo a la liquidación de la pensión, sino también a otro tipo de factores prestacionales, sin tener en cuenta que no existe un pronunciamiento expreso y unificado al respecto por parte del órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativo. Por último, resaltó que erró el Tribunal accionado al señalar el artículo 53 de la Constitución Política, como fundamento jurídico para apartarse de las disposiciones normativas previstas en el Decreto 2646 de 1994, pues la prima de riesgo es un derecho sustancial, no formal.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela

establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las Secciones. La acción de tutela contra providencias judiciales En relación con la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que la misma o esta Corporación elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en Sentencia de Unificación de la Sala Plena de 5 de agosto de 2014, (Expediente núm. 2012-0220101, Consejero ponente doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). En la mencionada sentencia, la Corte señaló los requisitos generales para

la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5]. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y

proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6]. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7]. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8]. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado

al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9]. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los

fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11].

1. Violación directa de la Constitución […]”.

De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación. En el presente caso se observa que se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto la parte actora plantea con suficiente carga argumentativa, las razones por las cuales, en su criterio, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial; contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los

recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la sentencia de segunda instancia aquí cuestionada fue proferida el 24 de octubre de 2019 y la acción de tutela se interpuso el 13 de enero de 2020, es decir, en un plazo razonable8 y la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados. 8 Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). Verificado lo anterior, la Sala advierte que en el presente caso el actor pretende que se deje sin efecto la sentencia de 24 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal, mediante la cual se confirmó parcialmente el fallo de 6 de junio de 2018 proferido por el Juzgado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicación 23001-33-33-007-2014-0021701. A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, habida cuenta que, a juicio del actor, el Tribunal accionado no acogió el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado contenido en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 y, por el contrario, con fundamento en la sentencia de 1o. de agosto de 2013, le reconoció a la señora ALEJANDRA SÁENZ BURGOS la prima de riesgo devengada durante el

tiempo que laboró para el extinto DAS, como factor salarial para la liquidación de sus prestaciones sociales distintas a la pensión. La presente acción de tutela fue resuelta, en primera instancia, por la Sección Segunda -Subsección “B”- de esta Corporación que, mediante sentencia de 13 de febrero de 2020, denegó el amparo solicitado por considerar que el Tribunal accionado no incurrió en el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente alegado, que, por el contrario, le asistió razón a dicha autoridad judicial al afirmar que la prima de riesgo que devengaban los empleados del extinto DAS tiene naturaleza salarial, por lo que debe ser tenida en cuenta para liquidar las prestaciones sociales a que haya lugar, más aun cuando hasta la fecha no existe otra regla jurisprudencial que determine lo contrario, pues la tesis establecida en la sentencia de 28 de agosto de 2018 que echa de menos el accionante, fue impartida únicamente para los casos de reconocimiento pensional. La parte actora impugnó la anterior decisión, en escrito mediante el cual reiteró los argumentos planteados en la solicitud de tutela; y, además, alegó que el Tribunal accionado extendió equívocamente la inclusión de la prima de riesgo, no solo a la liquidación de la pensión, sino también a otro tipo de factores prestacionales, sin tener en cuenta que no existe un pronunciamiento expreso y unificado al respecto por parte del órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativo. Siendo ello así, corresponde a la Sala resolver si le asistió razón al a quo al considerar que el Tribunal accionado no incurrió en el defecto

sustantivo por desconocimiento del precedente judicial alegado por el actor, al proferir la sentencia de 24 de octubre de 2019, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicación 23001-33-33-007-2014-00217-01. Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial Frente a este defecto, la Sección9 ha indicado que en materia contencioso administrativa, de conformidad con el artículo 270 del CPACA, se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; así como las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión. Así las cosas, en los eventos en los que las providencias invocadas no correspondan a precedentes jurisprudenciales unificados, los jueces dentro del marco de su autonomía y libertad al momento de resolver una controversia jurídica, pueden acatar o no lo plasmado en tales providencias. Ahora, frente al precedente constitucional, la Corte10 ha señalado que este hace referencia a un conjunto de sentencias previas al caso que habrá de resolverse que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico deben necesariamente ser tenidas en cuenta por la autoridad judicial al momento de dictar sentencia. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de marzo de 2013, C.P. María Claudia Rojas Lasso, número único de radicación 2013-00131

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de julio de 2014, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2013-02894-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de marzo de 2018, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2018-00105. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 8 de noviembre de 2018, C.P. Hernando Sánchez Sánchez (E), número único de radicación 2018-0283100 10 Corte Constitucional, La Sala Octava de Revisión, sentencia T-459 de 18 de julio de 2017,

M.P.: ALBERTO ROJAS RÍOS.

Se hace la distinción entre precedente horizontal y vertical, teniendo en cuenta la autoridad que profiere la providencia, para explicar que, el primero, se refiere a aquellas sentencias proferidas por autoridades de la misma jerarquía o por el mismo operador judicial, y el segundo, se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar la jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción11. Un juez individual o colegiado no puede separarse, sin una explicación suficientemente sustentada, del precedente fijado en sus propias sentencias, ni tampoco del establecido por las autoridades superiores, específicamente del emanado de las Altas Cortes. Descendiendo al caso concreto, con el fin de resolver el problema jurídico planteado y verificar si, en efecto, la autoridad judicial accionada

incurrió en el defecto aludido, la Sala precisa lo siguiente: (i) La señora ALEJANDRA SÁENZ BURGOS promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho pretendiendo la reliquidación de las prestaciones sociales, diferentes a la pensión, con la inclusión de la prima de riesgo como factor salarial. (ii) El Tribunal confirmó parcialmente la decisión del juez de primera instancia que ordenó reliquidar las prestaciones sociales, incluyendo 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de agosto de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001-0315-000-2019-01287-01(AC) como factor salarial la prima de riesgo y revocó la condena en costas a la parte demandada. Para sustentar dicha decisión, explicó que: “[…] De la norma transcrita se advierte la asignación de la prima de riesgo de forma permanente a los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad, que desempeñen cargos contemplados en los artículos en cita, como el cargo de Detective y Detective Profesional, ejercido por la actora. Así las cosas, para el caso que nos ocupa, considera esta Corporación que debe darse una aplicación extensiva a lo dispuesto por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 1º de agosto de 2013, tal y como lo consideró el a quo, y de este modo inaplicar el artículo 4º del Decreto 2646 de 1994, para así tener en cuenta la prima de riesgo como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, pues se advierte que el razonamiento

realizado por el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo para las pensiones se aplica en igual sentido a las demás prestaciones. Lo anterior, se afirma teniendo en cuenta en primera medida, que la prima de riesgo de conformidad con el artículo 1º del Decreto 2646 de 1994, se percibe de forma permanente y mensual, como contraprestación de la labor desempeñada, todo lo cual la convierte en salario, y tal como lo señaló en Consejo de Estado, dicha prestación debe atender a los principios y derechos constitucionales, como es el principio de la primacía de la realidad sobre las formas