CE-11001-03-15-000-2020-00285-00(AC)-2020

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO / CONFIGURACIÓN DE DEFECTO SUSTANTIVO – No se aplicó la norma pertinente / CONFIGURACIÓN DE DEFECTO POR DECONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – No se aplicó criterio jurisprudencial que corresponde con el caso /

RECONOCIMIENTO DE SOBRESUELDO PARA DOCENTES / FALTA DE

COMPETENCIA DE ASAMBLEAS PARA FIJAR RÉGIMEN SALARIAL Y

PRESTACIONAL DE EMPLEADOS PÚBLICOS / ACTO ADMINISTRATIVO QUE REVOCÓ RECONOCIMIENTO DE SOBRESUELDO A DOCENTE – Sin consentimiento del docente por haber sido revocada ordenanza que reconocía sobresueldo En el caso que nos ocupa, es claro que el sobresueldo del 20% reconocido a la señora [M.M.R.J.] tuvo origen en la Ordenanza 13 de 1947, la cual no le era aplicable, dado que la asamblea departamental de Cundinamarca carecía de competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos docentes, pues dicha facultad le corresponde, de manera exclusiva, al Congreso de la República y al Gobierno Nacional. (…) Y era precisamente la derogatoria tácita de la citada Ordenanza, como reiteradamente lo han sostenido las distintas Subsecciones de la Sección Segunda de esta Corporación, lo que le impedía al Tribunal accionado avalar el reconocimiento del sobresueldo 20% a favor de la señora Ramos Jiménez, pues ello implicaba desconocer el precedente sentado

por el órgano de cierre, en relación con la falta de vigencia de ese acto y su contradicción con normas de rango constitucional y legal. (D) de acuerdo con los lineamientos de la sentencia SU-182 de 2019, la Sala observa. que la decisión de la administración de reconocer el sobresueldo del 20% a la docente, se enmarca en uno de los escenarios expuestos en la jurisprudencia constitucional –regla i)– que determina que la protección de derechos, implica que estos hayan sido adquiridos con justo título, esto es, que su obtención se haya dado con arreglo a las leyes vigentes, lo cual no ocurrió en este caso, pues como ha quedado suficientemente explicado, el reconocimiento se hizo fundamentado en una Ordenanza que para la fecha de vinculación de la docente [M.M.R.J.] (1984), no le era aplicable. (…) Es claro, y no está en discusión, que la administración al momento de revocar o suspender una decisión previamente tomada en un acto administrativo, debe atender y expresar motivos que sean reales, objetivos, trascendentes y verificables, con el propósito precisamente de no incurrir en una determinación arbitraria o caprichosa de su parte. Sin embargo, es también razonable que exista la posibilidad de revisar esos reconocimientos, y de ser necesario, revocarlos o suspenderlos cuando resulten contrarios a la Carta Política y a la Ley, como sucedió desde un inicio con el sobresueldo del 20% otorgado a la docente Ramos Jiménez. (…) En el presente caso, evidencia la Sala que para determinar si en el presente asunto se requería del consentimiento de la docente para la suspensión del pago el sobresueldo del 20%, el Tribunal accionado se

limitó al análisis del artículo 19 de la Ley 797 de 2003 a la luz de la Sentencia C835 de 2003 de la Corte Constitucional que declaró su exequibilidad condicionada, pero dejando de lado el estudio de la Sentencia SU-182 de 2019, en la que dicha Corporación “reiteró” y “complementó” los criterios trazados frente al alcance de la citada norma, y del precedente pacífico de la Sección Segunda del Consejo de Estado –órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo–, en relación con la derogatoria tácita de la Ordenanza 13 de 1947 y con la imposibilidad de alegar la existencia de derechos adquiridos en contra de la Constitución y la Ley, por provenir de normas proferidas por quien carecía de competencia para expedirlas.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 29 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 19.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E)

Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00285-00(AC)

Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUBSECCIÓN “D”

La Sala decide la acción de tutela instaurada por el Departamento de Cundinamarca, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones El 28 de enero de 2020, el Departamento de Cundinamarca, por conducto de apoderado, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones1: “1. Se amparen los derechos fundamentales del DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA a la seguridad jurídica, debido proceso y a la administración de justicia, consagrados en la Constitución Política.

2. Se deje sin valor y efecto la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, con fecha del veintidós (22) de agosto de dos mil diecinueve (2019), proferida dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora MARÍA MERCEDES RAMOS JIMENEZ contra el DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA con radicado 2017-0225.

3. Se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” a confirmar en su totalidad la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Primero (1º) Administrativo

del Circuito Judicial de Zipaquirá”.

2. Hechos 1 Folio 7.

Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Relativos al reconocimiento del sobresueldo del 20% a la docente

2.1. La señora María Mercedes Ramos Jiménez se desempeñó como docente desde el año 1984, al servicio del Departamento de Cundinamarca. 2.2. Mediante la Resolución No. 009422 del 19 de diciembre de 2014, le fue reconocido sobresueldo del 20%. 2.3. El Departamento de Cundinamarca decidió inaplicar por inconstitucional el artículo 5º de la Ordenanza 13 de 1947, y en consecuencia, revocó unilateralmente el acto de reconocimiento del sobresueldo 20%, entre otros docentes, a la señora María Mercedes Ramos. 2.4. El 4 de mayo de 2017, la señora María Mercedes Ramos radicó petición en la que solicitó que se le continuara pagando el sobresueldo del 20% y que le fueran reintegrados los valores dejados de pagar por tal concepto desde el mes de agosto de 2016. Dicha petición no fue respondida por la administración. La acción de lesividad promovida por el Departamento de Cundinamarca 2.5. El Departamento de Cundinamarca en el mes de julio de 2017, presentó medio de control de nulidad “por acto propio y de terceros”, en contra de la Resolución No. 009422 del 19 de diciembre de 2014, por la que le fue reconocido sobresueldo del 20% a la docente María Mercedes Ramos Jiménez. 2.6. Del asunto conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “B”, que en sentencia del 4 de abril de 2019 declaró la nulidad del acto administrativo que en su momento reconoció el mencionado sobresueldo a la señora María Mercedes Ramos

Jiménez. 2.7. Según lo informa el Departamento de Cundinamarca en el escrito de tutela, dicha decisión fue apelada, y se encuentra en trámite de segunda instancia ante el Consejo de Estado, Sección Segunda. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la docente 2.8. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora María Mercedes Ramos demandó al Departamento de Cundinamarca, pretendiendo la nulidad del acto ficto negativo respecto de la petición que radicó el 4 de mayo de 2017, y a título de restablecimiento del derecho, que se ordenara reanudar el pago del sobresueldo del 20% a su favor, conforme a la Ordenanza 13 de 1947, así como el reintegro de las sumas dejadas de cancelar por dicho concepto y la indemnización por daños morales y por afectación relevante a derechos constitucionalmente amparados. 2.9. Del asunto conoció el Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá, que mediante sentencia del 18 de abril de 2018, si bien declaró la existencia del acto ficto negativo producto de la petición del 4 de mayo de 2017, negó las demás pretensiones de la demanda, por considerar que al reconocerse una prestación laboral con base en la Ordenanza 13 de 1947, se desconoció de manera flagrante y notoria el ordenamiento jurídico, y en tal virtud, estimó que se cumplieron los supuestos de hecho de la excepción consagrada en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, para que el reconocimiento fuera revocado unilateralmente por la

administración sin necesidad de consentimiento previo del particular en cuyo favor se reconoce el derecho. 2.10. La decisión fue apelada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “D”, que por sentencia del 22 de agosto de 2019 revocó la decisión del juzgado, y en su lugar, declaró la nulidad del acto ficto negativo y condenó al Departamento de Cundinamarca a reanudar el pago del sobresueldo 20% al que la parte demandante tuvo derecho, “con las implicaciones legales correspondientes”. 2.10.1. Indicó que si bien la administración advirtió el error cometido en la Resolución 09422 de 2014, y con base en un concepto del Ministerio de Educación emitió la Circular el 28 de agosto de 2015, en la que informó a los docentes y directivos docentes vinculados al Departamento de Cundinamarca que se harían los ajustes, no se evidenciaba manifestación de voluntad alguna por parte de la señora Ramos Jiménez. 2.10.2. Advirtió que si la administración consideró que debía revocar un acto por considerarlo ilegal, debió respetar el debido proceso de los afectados con el mismo, concretamente de la demandante a quien se le debió garantizar el derecho de contradicción y permitirle presentar las pruebas que considerara, de tal manera que debía declararse la nulidad del acto ficto negativo, producto de la petición en la que solicitó que se le cancelara el sobresueldo 20% dejado de pagar. 2.10.3. Consideró que como consecuencia de lo anterior, debía reactivarse el pago del sobresueldo a la demandante desde agosto de 2016, ya que se le

había desconocido el derecho de audiencia a la señora Ramos Jiménez.

3. Fundamentos de la acción 3.1. La entidad pública tutelante considera que en el caso se configura un defecto sustantivo, ya que la autoridad judicial demandada le dio efectos a normas que en la actualidad no tienen vigencia, toda vez que la potestad para fijar salarios radica en cabeza del Congreso de la República, razón por la que el mismo Consejo de Estado ha sido enfático en inaplicar la Ordenanza 13 de 1947 para los empleados territoriales vinculados con posterioridad al año 1968, ya que fue precisamente con ocasión del Acto Legislativo 01 de 1968 que se estableció la competencia para fijar los salarios de los empleados territoriales.

En otras palabras, el tribunal le dio efectos a una ordenanza que se encuentra derogada por las disposiciones constitucionales y legales expedidas con posterioridad, dándole aplicación a una norma contraria a la Constitución Política de 1991 y a la Ley 4ª de 1992. Informó que en primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró nula la Resolución No. 009422 del 19 de diciembre de 2014, que reconoció el sobresueldo 20% a la señora María Mercedes Ramos Jiménez. 3.2. Considera que se incurrió en defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial, porque el Consejo de Estado se ha pronunciado en diversas sentencias, frente a la inaplicación del artículo 5º de la Ordenanza 13 de 1947, dada su derogatoria tácita, debiendo los servidores acogerse a las disposiciones legales vigentes en materia salarial al momento de su vinculación.

Aclaró que si bien la actora cumplía con los requisitos de la Ordenanza 13 de 1947 para ser beneficiaria del sobresueldo 20%, lo cierto es que los beneficios que contemplaba esa norma no le eran aplicables, pues contrariaban de manera directa el contenido de la Constitución Política. Como precedente, cito las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) Sección Segunda, sentencia del 27 de octubre de 2011, radicación No. 25000-23-25-000-2004-08852-01. M.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. ii) Sección Cuarta, sentencia del 27 de septiembre de 2012, radicación No. 11001-03-15-000-2012-00798-00 (AC). M.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. iii) Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de septiembre de 2012, radicación No. 25000-23-25-000-2005-01409-01. M.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón. iv) Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 28 de abril de 2011, radicación No. 25000-23-25-000-2006-00025-01. Ponente Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3.3. Finalmente, se alegó la configuración del defecto por violación directa de la Constitución Política, al señalar que la decisión del tribunal atenta contra lo dispuesto en el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política y el numeral 7º del artículo 305, según los cuales corresponde al legislador y al gobierno la potestad de que el primero fije los criterios y atribuciones y con los que el segundo

determine los salarios y demás prestaciones a reconocer a los funcionarios de las entidades territoriales.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto de 30 de enero de 20202, se admitió la tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, se ordenó vincular como terceros con interés al Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá, a la señora María Mercedes Ramos Jiménez y se dispuso surtir la correspondiente notificación. 4.2. Posteriormente por auto del 28 de abril de 2020, se ordenó fijar un aviso por la página web del Consejo de Estado y de la Rama Judicial, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá, acerca de la existencia de la presente acción, dirigida a la señora María Mercedes Ramos Jiménez, vinculada como tercero con interés, quien no había sido posible notificar. 4.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, manifestó que había quedado claro en la decisión que el Consejo de Estado había hecho mención a la derogatoria tácita del artículo 5º de la Ordenanza 13 de 1947 y que solamente quienes ostentaban ese beneficio con anterioridad a 1968 podrían continuar gozando de dicho pago. 2 Folio 99.

Que el Departamento de Cundinamarca, expidió la Resolución 9422 de 2014, reconociendo a la señora Ramos Jiménez tal beneficio, acto administrativo que gozaba de presunción de legalidad, de tal manera que en cabeza de la mencionada señora se había generado un estado de confianza para poder

continuar recibiendo dicho pago. Sostuvo que si bien el departamento había demandado su propio acto, esto no era óbice para haber solicitado la autorización del particular al momento de proceder a revocar la decisión de pago de dicho sobresueldo y que esta vulneración al debido proceso de la demandante no podía entenderse como subsanada con la presentación de la demanda respectiva por parte de la entidad. Advirtió que si bien existe una decisión de primera instancia que anuló el acto administrativo de reconocimiento del sobresueldo a favor de la actora, estaba en trámite la segunda instancia, de tal suerte que no existe decisión definitiva al respecto. 4.4. El Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá3, manifestó que el asunto fue reasignado y avocó conocimiento de las diligencias a partir del 2 de octubre de 2019, dictando auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior y que actualmente el proceso se encuentra archivado. Finalmente indicó los datos de localización de la señora María Mercedes Ramos Jiménez y anunció que remitía en archivo adjunto el expediente judicial. 4.5. La señora María Mercedes Ramos Jiménez, por conducto de apoderado, manifestó que en la decisión del Tribunal no se configura defecto alguno que lleve a su revocatoria o anulabilidad, por lo que pidió que se declare la improcedencia de la acción, o que se desestimen las pretensiones de la presente acción. Explicó que en varias oportunidades el Departamento de Cundinamarca ha empleado la acción de tutela como una instancia adicional, y que incluso, en algunos casos ha acudido al recurso extraordinario de Revisión como una instancia adicional, sin que le haya sido favorable.

Precisó que en casos como el presente, las pretensiones de la demanda nunca apuntaron a que se reconociera un derecho laboral (20% aumento sueldo), pues este como se aprecia en los hechos de la demanda, a la parte actora se le estaba pagando y lo había devengado. Que el punto central de la controversia gira en torno a la revocatoria directa de un acto administrativo de carácter particular y concreto sin el lleno de lo requisitos del artículo 97 del CPACA, específicamente el que atañe al consentimiento del titular del derecho, es decir la señora Ramos Jiménez. Y sostuvo que al no existir consentimiento del titular del derecho, lo que le correspondía al Departamento de Cundinamarca era demandar su propio acto ante la Jurisdicción Contencioso Administrativo. Advirtió además, que el defecto sustantivo que se plantea por el Departamento de Cundinamarca, tiene su base en que la Segunda Instancia “le dio efectos a normas que en la actualidad no tienen vigencia, (…)”, refiriéndose a la Ordenanza 13 de 1947 proferida por la Asamblea de Cundinamarca, pero es que el debate no es ese, como bien lo entiende el tribunal accionado. En igual sentido lo entiende en relación con el presunto defecto por desconocimiento del precedente 3 El asunto fue reasignado a este juzgado, porque el Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá pasó a cumplir sus funciones como juzgado en Bogotá. jurisprudencial, pues insiste, ese no fue el debate del tribunal al momento de definir el caso. Que incluso, en la sentencia reprochada se hace un extenso análisis normativo de

la Ordenanza 13 de 1947 tanto a la luz de la Constitución de 1886 como de la de 1991, diferenciando que el debate está en el reproche sobre el procedimiento que utilizó el Departamento para revocar y suprimir de manera abrupta el pago de un emolumento salarial e igualmente se refirió a la jurisprudencia que se ha pronunciado en relación con la citada ordenanza, razón por la que tampoco se desconoció el precedente como lo anuncia el departamento en el escrito de tutela.

Finalizó precisando: “Como se ha dicho desde el inicio del proceso en la Jurisdicción Contencioso Administrativo, los argumentos en que se fundamentan los supuestos defectos en esta tutela, deberían haber sido expresados en la demanda ante la Jurisdicción, para la revocación de su propio acto, ante la falta de consentimiento del titular del derecho, que era el procedimiento que ha debido realizar el Departamento”.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela contra providencias judiciales es procedente. Así lo ha

reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales4 y especiales5 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. En todo caso, como su procedencia es excepcional, la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos de la providencia debe ser restrictiva, a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso de amparo, y exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de la acción.

3. Delimitación del análisis y planteamiento del problema jurídico

4Losrequisitosgeneralesparalaprocedenciadelaaccióndetutelacontraprovidenciasjudicialesson:i) que elactorindiqueloshechosylasrazonesenquesefundamentalaacción;ii)elaccionantehayautilizadotodos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 5 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defectoorgánico,ii)defectoprocedimental,iii)defectofáctico,iv)defectomaterialosustantivo,v)defectopor

error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 3.1. En el escrito de tutela, el departamento de Cundinamarca alega la configuración de los defectos sustantivo, por desconocimiento del precedente y por violación directa de la Constitución Política, sin embargo, los fundamentos de este último defecto coinciden con los expuestos para el defecto sustantivo, motivo por el cual se examinarán conjuntamente. 3.2. Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala determinar, si al proferir la sentencia del 22 de agosto de 2019 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, incurrió en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente, al acceder a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por María Mercedes Ramos Jiménez, orientadas a la reanudación del pago sobresueldo del 20% creado mediante la Ordenanza 13 de 1947 para el personal docente y directivo docente del departamento de Cundinamarca.

4. Alcance de los defectos alegados 4.1. El defecto sustantivo es aquel vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico, que tiene una incidencia directa en la decisión y del que se puede predicar que de forma directa y autónoma lesiona los derechos fundamentales. Para la jurisprudencia constitucional este defecto se produce cuando el juez toma una decisión con fundamento en normas inexistentes, inconstitucionales o inaplicables al caso, lo

que genera una contradicción evidente entre los fundamentos y la decisión6. También puede presentarse un defecto material o sustantivo, cuando se interpreta una disposición en forma incompatible con las circunstancias fácticas y, por tanto, la interpretación dada por el juez resulta a todas luces improcedente. En estos casos, la jurisprudencia ha sido enfática en predicar que no cualquier interpretación inadecuada puede considerarse vulneradora del derecho al debido proceso, sino que esta debe ser abiertamente arbitraria y carecer de razonabilidad. Es importante precisar, que la jurisprudencia constitucional, entre otros eventos, ha considerado que este defecto tiene ocurrencia cuando: la interpretación de la norma aplicada, desconoce sentencias con efectos erga omnes7. Esto implica hacer mención al desconocimiento del precedente constitucional como una de las causales de configuración del defecto sustantivo, pues como se ha dicho, las reglas de interpretación fijadas en sentencias de constitucionalidad y unificación proferidas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, vienen a ser parte de la misma ley, en atención a la fuerza vinculante que tienen ese tipo de decisiones. 4.2. De otra parte, el precedente judicial alude a que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes. Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. Para la Sala es posible plantear la transgresión del precedente si se demuestra: i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente); ii)

que tales decisiones (precedentes) sean vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza 6 Sentencia SU-159 de 2002 proferida por la Corte Constitucional. 7 Corte Constitucional. Sentencia T790 de 2010. vinculante suficiente (vinculatoriedad); iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela sea contraria al precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante); iv) que el juez de instancia no presente una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante (inexistencia de justificación razonable para separarse del precedente). En relación con este defecto, la Corte Constitucional ha dicho que el desconocimiento del precedente constitucional es causal autónoma y específica de procedibilidad, y se configura, entre otros motivos: i) cuando se contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad8 y/o ii) cuando se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela9, mucho más cuando se trata de sentencias de unificación.

5. Análisis del caso concreto 5.1. En el caso concreto, se advierte que i) mediante la Resolución 09422 del 19 de diciembre de 2014, el Departamento de Cundinamarca le reconoció a la docente la María Mercedes Ramos Jiménez, el sobresueldo del 20% creado en la Ordenanza 13 de 1947; y ii) en el año 2016 se suspendió el pago de dicho concepto, luego de socializarse la Circular 00238 del 28 de agosto de 2015, en la que se informó a los docentes y directivos docentes, que existía concepto emitido

por el Ministerio de Educación que señalaba hasta qué momento debía reconocerse el incremento del 20% a los servidores públicos docentes contemplado en la Ordenanza 13 de 1947, y anunció que “con base en el concepto mencionado, para la nómina del mes de agosto de 2015 se realizaron los ajustes correspondientes desactivando el reconocimiento del 20% a aquellos funcionarios que por las razones de índole jurídico expuestas en el mencionado concepto, ya cumplieron con las condiciones para dejar de percibirlo”. 5.2. También es relevante precisar que, el Departamento de Cundinamarca presentó demanda de nulidad en contra de su propio acto –Resolución 09422 del 19 diciembre de 2014–, asunto que correspondió conocer en primera instancia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “B”, que por sentencia del 4 de abril de 201910, declaró la nulidad del citado acto administrativo, entre otros. Como fundamento de la decisión, indicó al haber sido suprimida la facultad que tenían los entes territoriales de fijar y regular salarios y prestaciones sociales, por una disposición de rango constitucional, los actos administrativos emitidos por estos –entre los que se encuentra la Ordenanza 13 de 1947– se tornaban inconstitucionales, razón por la que se configuraba una “inconstitucionalidad sobreviniente la cual se predica sólo respecto de leyes vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la nueva Constitución que produce un fenómeno jurídico asimilado a la derogatoria”. De acuerdo con la consulta hecha en la página web de la Rama Judicial, la decisión de primera instancia fue apelada, y mediante providencia del 25 de julio

8HadicholaCortequeelfundamentodelcaráctervinculantedelaratiodecidendienestetiposentencias,se encuentra en la fuerza de autoridad que tienen los argumentos de constitucionalidad expuestos, que inciden de manera directa en las decisiones que adopta. 9 Al respecto se puede consultar, por mencionar una de tantas, la Sentencia T-1092 de 2007. 10 Radicación No. 25000-23-42-000-2017-03540-00 de 2019, se rechazó el recurso de apelación interpuesto11; decisión que se notificó por estado el 26 de julio de 2019. Contra esta decisión se interpuso recurso de reposición y en subsidio queja. El recurso de reposición, según el sistema de consulta de procesos de la Rama Judicial, se resolvió el 4 de octubre de 2019, y el 23 de octubre del mismo año, se envió al Consejo de Estado, Sección Segunda para el trámite de la queja, y consultada la página web del Consejo de Estado, el asunto se encuentra en la Sección Segunda, Subsección “A”, al despacho para resolver12. 5.3. Ahora bien, para examinar el caso concreto, vale la pena hacer algunas precisiones en relación con la Ordenanza 13 de 1947, la cual, incluso, ha sido objeto de estudio por la Sección Segunda de esta Corporación. 5.3.1. La Ordenanza 13 de 1947, “Por la cual se destina una partida, se dispone su distribución, se ordena un crédito-traslado y se deroga en todas sus partes el artículo 7º de la Ordenanza número 28 de 1946 y se dicta otras disposiciones”, fue expedida por la Asamblea Departamental de Cundinamarca, y

en su artículo 5º, señaló: “Artículo 5º. Los empleados y obreros del Departamento que hayan cumplido veinte años o más, al servicio de Cundinamarca, que no hayan sido pensionados y que se hallen en ejercicio de sus funciones con una antigüedad no menor de cinco años, sin solución de continuidad, tendrán derecho a un aumento del veinte por ciento del sueldo o jornal que devenguen. La Gobernación procederá a liquidar en el presupuesto las partidas correspondientes, quedando ampliamente facultada para hacer las operaciones del caso, a fin de dar cumplimiento a esta disposición, la cual regirá desde el día primero de julio próximo.”. Sobre el particular, se debe precisar que en vigencia de la