CE-11001-03-15-000-2020-00615-01(AC)-2020

Radicado: 11001-03-15-000-2019-00615-01

Accionante: Superintendencia Nacional de Salud

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR

INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL /

AUSENCIA DE CARGA ARGUMENTATIVA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – Existencia de otros mecanismos de defensa judicial / SOLICITUD DE ADICIÓN A LA SENTENCIA – Mecanismo judicial idóneo y eficaz / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Mecanismo judicial idóneo y eficaz para controvertir las sentencias ejecutoriadas / FALTA DE INTERPOSICIÓN DE LOS RECURSOS ORDINARIOS En el caso concreto, conforme a lo expuesto sobre el defecto acusado, la Sala observa que la parte accionante se limitó en su escrito de solicitud de amparo constitucional a afirmar el desconocimiento de un precedente judicial y a citar sentencias, no obstante, no explicó en qué consistieron los patrones fácticos y jurídicos de las providencias invocadas, la regla jurisprudencial allí contenida y las razones que permitían aplicarla al caso concreto. Además, la tutelante tampoco señaló los motivos por los cuales, en su concepto, las sentencias del Consejo de Estado que el Tribunal Administrativo del Chocó citó como fundamento de su decisión, no eran aplicables al caso concreto y, por ende, no permitían a la

autoridad judicial llegar a declarar la responsabilidad de la Superintendencia Nacional de Salud. Estas omisiones argumentativas llevan a establecer que el actor no cumplió con la carga mínima exigida en las acciones de tutela contra providencia judicial de exponer con suficiencia los hechos y argumentos por los cuales, en su sentir, el juez ordinario incurrió en un defecto, que permita entrar a emitir un pronunciamiento de fondo. La anterior circunstancia hace que, al mismo tiempo, el reproche pierda relevancia constitucional, pues el asunto no gira en torno a la posible vulneración de derechos fundamentales a partir de un defecto. De lo contrario, sería necesario que el juez de tutela revisara, como si se tratara de una tercera instancia, las actuaciones del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó y del Tribunal Administrativo del Chocó para determinar la posible configuración de los defectos, situación que vulneraría los principios de autonomía judicial y cosa juzgada. (...) si bien el tribunal reprochado incurrió en una incongruencia en la decisión del 10 de octubre de 2019, lo cierto es que la Superintendencia Nacional de Salud, como autoridad demandada no ejerció el mecanismo de adición de la sentencia que tuvo a su disposición para solicitarle a la autoridad judicial que se pronunciara sobre el objeto de la litis relacionado con la responsabilidad de Dasalud-Chocó en liquidación. (...) el accionante, no solo contó con el mecanismo de adición de la sentencia para proponer el reproche de tutela, sino que actualmente cuenta con el recurso extraordinario de revisión para someter al juez ordinario su inconformidad. Estas circunstancias permiten

determinar a la Sala que el cargo analizado no supera el requisito general de subsidiariedad. (...) la Sala encuentra que la presente acción de tutela pretende reemplazar el medio de adición de la sentencia y el recurso extraordinario de revisión, idóneos para controvertir la sentencia del 10 de octubre de 2019. Por tanto, para la Sala no es admisible que, ante la negligencia la Superintendencia Nacional de Salud de interponer los referidos mecanismos judiciales, el juez constitucional deba suplir al juez administrativo para emitir un pronunciamiento de fondo sobre los argumentos de inconformidad en contra de la sentencia del 19 de octubre de 2019.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 – NUMERAL 5 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 291 / LEY 1564 DE 2011 – ARTÍCULO 287 / DECRETO 2555 DE 2010 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 32

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2019-00615-01

Accionante: Superintendencia Nacional de Salud

ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL /

RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito no

previsto en la norma / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito sometido a la discrecionalidad del juez constitucional La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes. En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solasrelevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno másde esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como estale entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles?

NOTA DE RELATORÍA: Frente a la aclaración de voto en relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional para el asunto, el aclarante remite a la aclaración de voto efectuada en la

providencia de 7 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15-000-2019-00022-00.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00615-01(AC)

Actor: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD

Demandado: JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE

QUIBDÓ Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ

Acción de Tutela – Sentencia de Segunda Instancia. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2019-00615-01

Accionante: Superintendencia Nacional de Salud La Sala decide la impugnación incoada por la Superintendencia Nacional de Salud en contra del fallo del 11 de mayo de 2020 proferido por la Subsección B de la

Sección Tercera del Consejo de Estado.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud de tutela1

La Superintendencia Nacional de Salud, por conducto de apoderado judicial, presentó escrito de solicitud de amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva y a la igualdad, que consideró vulnerados por el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó y el

Tribunal Administrativo del Chocó, con ocasión de las sentencias que estas autoridades profirieron, respectivamente, el 19 de noviembre de 2015 y el 10 de octubre de 2019, dentro del proceso de reparación directa con radicado núm. 27001-33-33-001-2013-00250-01, iniciado en su contra por la sociedad Citara Oral Maxilofacial Center SAS.

2. Hechos 2.1. La sociedad Citara Oral Maxilofacial Center SAS presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa, en contra de la Nación, Ministerio de Salud y de la Protección Social, de la Superintendencia Nacional de Salud y del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó en Liquidación (Dasalud-Chocó en Liquidación)2, con la pretensión de que el juez administrativo las declarara responsables por la “falla, hechos, falta y omisión en la prestación del servicio de inspección, vigilancia y control” 3; en consecuencia, que las condenara al pago de los perjuicios materiales y morales ocasionados por las pérdidas económicas derivadas de la no celebración de contratos.

Como fundamento fáctico de su demanda indicó que Dasalud-Chocó en liquidación contrató de manera irregular a la sociedad Centro Odontológico Sonríe IPS SAS para la prestación del servicio de cirugía oral y maxilofacial. Expresó que a pesar de que informó sobre esta situación a la Superintendencia, dicha autoridad no ejerció sus deberes de inspección, vigilancia y control. Por último, afirmó que al ser la única empresa habilitada en el mercado local para prestar el servicio de cirugía maxilofacial, perdió la oportunidad de desempeñar el

contrato y de obtener ganancias. 2.2. El asunto correspondió decidirlo en primera instancia al Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, autoridad que, en sentencia del 19 de noviembre de 20154, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de la siguiente forma: “[…] Segundo.- DECLÁRESE administrativa, patrimonial y solidariamente responsable a [ Dasalud-Chocó en liquidación ] y a la Superintendencia Nacional de Salud , por los daños y perjuicios ocasionados a la sociedad [demandante], por causa de la privación del derecho a ser contratista. 1 Documento contenido en el expediente de tutela con certificado 219FE3F3CDCFEF28 5A7F19221D6F3A7C F77F5A20FFF02B54 73BCBCD188704FA7. 2 Folios 1 a 36 del expediente ordinario de primera instancia, contenido en el expediente de tutela con certificado 522B5B4D65F6464F 616973D049840D7B BED91E3ADC90B830 C8C9A8549F12EF6E. 3 Folio 11 ibídem. 4 Folios 374 a 382 del expediente ordinario de primera instancia, contenido en el expediente de tutela con certificado 522B5B4D65F6464F 616973D049840D7B BED91E3ADC90B830 C8C9A8549F12EF6E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2019-00615-01

Accionante: Superintendencia Nacional de Salud

Tercero.- CONDÉNESE solidariamente a [Dasalud-Chocó en liquidación] y la (sic) SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, a pagar a la sociedad [demandante], será (sic) la suma de CINCO MILLONES QUINIENTOS SESENTA

MIL DOSCIENTOS NUEVE PESOS […].

El resultado obtenido será la suma que el costo de pérdida de oportunidad que la sociedad CITARA ORAL AND MAXILOFACIAL CENTER SAS, por la privación de servicios de salud cirugía oral y maxilofacial durante los años 2010 y 2011” (La Sala subraya). Como sustento de su decisión, la autoridad judicial explicó que la indebida selección de la empresa Centro Odontológico Sonríe IPS SAS por parte de Dasalud-Chocó en liquidación, implicó que la sociedad demandante, única habilitada legalmente para brindar cirugías orales y maxilofaciales en el mercado local, quedara excluida de la posibilidad de obtener los contratos de prestación de servicio. Además, consideró que eran solidariamente responsables, tanto Dasalud-Chocó en liquidación por la contratación irregular, como la Superintendencia Nacional de Salud, por cuanto no vigiló y controló las actuaciones del agente interventor para que no se afectara el derecho a la atención en salud de los usuarios del sistema. 2.3. La anterior decisión fue apelada por las partes demandante y demandada. El Tribunal Administrativo del Chocó resolvió en segunda instancia los recursos interpuestos en sentencia del 10 de octubre de 20195, en el sentido de confirmar parcialmente el fallo del a quo, en el siguiente orden: “PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia N° 100 del 19 de noviembre de 2015, […]

que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO. Modifíquese el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia N° 100 del 19 de noviembre de 2015, el cual quedará así: TERCERO: Como consecuencia de la declaración anterior, a título de indemnización de perjuicios materiales, CONDÉNASE a la Superintendencia Nacional de Salud al pago, a favor de Citara and Maxilofacial Center SAS., de la suma que incidentalmente se determine de conformidad con los criterios establecidos en la parte motiva de la presente providencia” (La Sala subraya). Para sustentar su decisión, el ad quem hizo referencia a la función de vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud, para lo cual citó jurisprudencia del Consejo de Estado6, y manifestó que, según el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, dicha autoridad tiene la facultad de intervenir administrativamente a las instituciones prestadoras de salud de cualquier naturaleza, y si a ello hay lugar, a liquidarlas, conforme al Decreto 663 de 1993 y a la Ley 510 de 1999, entre otras. En este último evento, la referida autoridad debe efectuar seguimiento de control y vigilancia a las actuaciones del agente liquidador7, de manera que, cuando se 5 Folios 494 a 505 del expediente ordinario de primera instancia, contenido en el expediente de tutela con certificado 4CAA5D1786E7A2A6 F5EA2EC0FA7A06DB 8BEFC09D963A01C1 F65BC95E03F7A936. 6 Expediente radicado núm. 11001-03-15-000-2018-01547-01.

7 El Tribunal Administrativo del Chocó, cito al respecto el artículo 296 del Decreto 663 de 1993: “ARTÍCULO 296.- Intervención del Fondo de Garantías en el Proceso de Liquidación Forzosa Administrativa. […]

2. Seguimiento a la actividad del liquidador. Para efectos del seguimiento de la actividad de los liquidadores el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras tendrá, en cualquier tiempo, acceso a los libros y papeles de la entidad y a los documentos y actuaciones de la liquidación, sin que le sea oponible reserva alguna, con el objeto de examinar la gestión y eficacia de la actividad del liquidador, sin perjuicio de la facultad de removerlo libremente.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2019-00615-01

Accionante: Superintendencia Nacional de Salud producen daños antijurídicos por la decisión de estos agentes, la superintendencia debe asumir la responsabilidad. En este sentido lo indicó el Consejo de Estado, en sentencia del 28 de agosto de 20148.

Por estas razones, el Tribunal Administrativo del Chocó expresó que la Superintendencia Nacional de Salud desatendió sus labores y, en consecuencia, se produjo la irregularidad en la contratación del servicio de cirugía maxilofacial en el Departamento del Chocó, motivo por el que confirmó la sentencia de primera instancia.

3. Pretensiones de la acción de tutela La actora solicitó al juez constitucional, como pretensiones del escrito de amparo,

1. tutelar sus derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva y a la igualdad; ii) dejar sin efectos las sentencias del 19 de noviembre de 2015 y del 10 de octubre de 2019; y iii) ordenar al Tribunal Administrativo del Chocó que profiera una nueva providencia en la que declare probadas las excepciones propuestas por la Superintendencia Nacional de Salud.

4. Argumentos de la solicitud de tutela La Superintendencia Nacional de Salud afirmó que el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva y a la igualdad, por los argumentos que la Sala resume a continuación: 4.1. El proceso de liquidación forzosa, de conformidad con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y el Decreto 2555 de 2010, es adelantado por un agente especial, bajo su cuenta y riesgo, que desarrolla su función de manera independiente. Tiene la condición de auxiliar de la justicia y de representante legal de la entidad intervenida, por lo que administra todas las actividades pertinentes para el cumplimiento del objeto social. Este agente, no puede reputarse trabajador, contratista o subordinado de la Superintendencia Nacional de Salud.

Ahora bien, esta autoridad no es superior jerárquico de las entidades prestadoras de salud, pues en desarrollo de sus funciones de inspección, vigilancia y control, efectúa averiguaciones con el fin de sancionar incumplimientos, mediante el agotamiento de un proceso administrativo. Finalmente, es al agente liquidador al que le corresponde determinar con quien contrata y, a su vez, establecer que el contratista reúna todos los requisitos de

idoneidad para cumplir las obligaciones contractuales. 4.2. De otro lado, la parte tutelante argumentó que el tribunal accionado desconoció, sin argumentación suficiente y razonada, el precedente del Consejo de Estado contenido en las providencias de 28 de marzo de 2019 (Sección Tercera, Subsección A, Exp. 43.183), 2 de mayo de 2018 (Sección Tercera, Subsección C, Exp. 60.647), 20 de febrero de 2017 (Sección Tercera, Subsección C, Exp. 53.640), 20 de febrero de 2017 (Sección Tercera, Subsección C, Exp. 58.483), 30 de junio de 2015 (Sección Tercera, Subsección B, Rad. 2000-0901405 (AG)) y 26 de junio de 2014 (Sección Tercera, Subsección A, Exp. 32.986), Para llevar a cabo el seguimiento previsto en este numeral, el Fondo podrá cuando lo considere necesario contar con la asistencia de entidades especializadas”. 8 Sentencia proferida en el expediente con radicado 56001-23-31-000-2000-00352-01. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2019-00615-01

Accionante: Superintendencia Nacional de Salud relacionado con la responsabilidad del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. 4.3. Por último, en la sentencia de segunda instancia del 10 de octubre de 2019, el ad quem confirmó los numerales 1, 2, y 4 del fallo del 19 de noviembre de 2015,

que declaró solidariamente responsable a Dasalud-Chocó en liquidación y a la Superintendencia Nacional de Salud por los perjuicios causados a la sociedad demandante, no obstante, de manera “incomprensible, contradictoria y sin fundamento”, solo condenó a esta primera entidad.

5. Trámite en primera instancia 5.1. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en auto del 6 de marzo de 20209, admitió la acción de tutela, vinculó a la sociedad Citara Oral and Maxilofacial Center, a Dasalud-Chocó en liquidación y al Centro Odontológico Sonríe SAS, y ordenó su notificación a los sujetos procesales. 5.2. Intervenciones 5.2.1. El liquidador de Dasalud-Chocó en liquidación, se opuso a las pretensiones de la acción de tutela, por cuanto afirmó que estas pretenden reabrir la valoración de un asunto que ya fue resuelto por la jurisdicción ordinaria, y que hizo tránsito a cosa juzgada por estar en firme la sentencia de segunda instancia del proceso ordinario10. 5.2.2. El Juzgado Primero Administrativo de Quibdó contestó que en el trámite del proceso de reparación directa no se vulneraron derechos fundamentales, y que los sustentos de hecho y de derecho en los que se soportó su decisión están consignados en la sentencia de 19 de noviembre de 201511. 5.2.3. Finalmente, la sociedad Citara Oral and Maxilofacial Center SAS reiteró los argumentos expuestos en el proceso ordinario y respondió que el debate carecía de valor jurídico relevante12.

5.3. Sentencia de tutela de primera instancia. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia, el 11 de mayo de 202013, en la que amparó el derecho fundamental al debido proceso, dejó sin efectos la sentencia del 10 de octubre de 2019 y, en consecuencia, ordenó al tribunal tutelado “[…] resolver de manera expresa con una argumentación suficiente y clara, la imputación del daño a DASALUD, bien sea para establecer que no es responsable administrativa y patrimonialmente y, en esa medida, mantenerse en que no debe ser condenada, o por el contrario, que sí debe serlo”. El juez constitucional de primera instancia, una vez revisó la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, encontró que dicha autoridad no realizó análisis alguno frente al Dasalud-Chocó en liquidación, y no justificó la decisión de exonerarlo del pago de la condena, a pesar de que el Juzgado Primero 9 Documento magnético contenido en el expediente de tutela, con certificado 9A2840C3D8959237 FF767AE71A090234 7CD4155B1379B18E 2F7A5E0C332D3B7B. 10 Documento magnético contenido en el expediente de tutela, con certificado 5ED4F9E88E4584CF 439C745FAA710638 3235643C98226AE4 7225718671F5F6AE. 11 Documento magnético contenido en el expediente de tutela, con certificado 3E2CB17AEF9D4A41

B71B9400EC5590D8 4399FF9B9D84443A D14F8B9350C7960E.

12 Documento magnético contenido en el expediente de tutela, con certificado B4606C7F734C98FA 213FFC9880A44D42 58AC766778CC7DB0 CF31D4D650C495C0. 13 Documento magnético contenido en el expediente de tutela, con certificado 935685BC759E4D22

887682FE4FE123AE 0B441EF505B679AF 36E8635DCEE6F572.

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Accionante: Superintendencia Nacional de Salud Administrativo de Quibdó declaró la responsabilidad solidaria de las entidades demandadas. 5.4. Impugnación La magistrada ponente de la sentencia del 10 de octubre de 2019 interpuso recurso de impugnación14. Argumentó que la Superintendencia Nacional de Salud no puede utilizar la tutela como una tercera instancia para reabrir el debate judicial frente a tópicos que en el proceso ordinario no fueron objeto de discusión. Destacó que la providencia se sustentó en jurisprudencia del Consejo de Estado15 y manifestó que la presente acción deviene improcedente.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 199116. Dado lo anterior, corresponde determinar si se confirma, modifica o revoca el fallo impugnado, por el cual se resolvió en primera instancia la solicitud de amparo presentada por la

parte actora. Así, en calidad de juez de segunda instancia, se debe estudiar el contenido de la impugnación, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo impugnado.

2. Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional17 ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general18 de la acción; pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales19. 14 Escrito de impugnación contenido en el expediente magnético, con certificado 0765ED8AFA71D4BD AAEE5795F83B553E 19093A62718680C8 F7EFF96CF5069976. 15 Expediente radicado núm. 11001-03-15-000-2018-01547-01. 16 “Artículo 32. Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente. “El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el

fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión”. 17 Cfr. Corte Constitucional C-590 de 2005. 18 Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial; (iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. 19 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental,

que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2019-00615-01

Accionante: Superintendencia Nacional de Salud 2.1. Respecto a la legitimación en la causa por activa, la Sala afirma que se encuentra acreditada, porque la accionante es la titular de los derechos que consideró fueron vulnerados, en su condición de parte demandada dentro del proceso ordinario objeto de reproche y, por lo tanto, en caso de configurarse los defectos invocados resultaría afectada en relación con sus derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia.

También, está probada la legitimación en la causa por pasiva del Juzgado Primero Administrativo de Quibdó y del Tribunal Administrativo del Chocó, puesto que fueron las autoridades que dictaron las sentencias del 19 de noviembre de 2015 y del 10 de octubre de 2019, respectivamente, que según la tutelante, vulneraron sus derechos fundamentales. 2.2. Exposición clara de los hechos y fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial y su relevancia constitucional La solicitud de protección de los derechos fundamentales que pueden resultar afectados por la actuación de las autoridades judiciales al proferir sus providencias, exige una mayor carga argumentativa por parte del sujeto que

pretende el amparo en ejercicio de la acción de tutela, toda vez que es necesario hacer una ponderación entre la finalidad de la acción de tutela como garantía iusfundamental, y los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que gobiernan las decisiones judiciales20. La carga argumentativa implica un ejercicio de concreción que, primeramente, se cumple a partir del requisito de que la parte actora presente con suficiencia y claridad el reproche que endilga a la providencia que considera vulneradora de sus derechos fundamentales. De acuerdo con la jurisprudencia, el requisito de relevancia constitucional persigue, como mínimo, tres finalidades, las cuales son: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional21 y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad22; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el

alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. 20 Al respecto, la Corte Constitucional explica la ponderación entre estos principios en el siguiente sentido: “No se trata de convertir la tutela en un mecanismo ritualista, sino de exigir una actuación razonable para conciliar la protección eficaz de los derechos fundamentales, con los principios y valores en juego, al controvertir una providencia judicial” (sentencia T-066 de 2019). 21 Con relación a este aspecto, se indica en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), lo siguiente: “En este sentido es muy importante reiterar que la acción de tutela no puede ser un mecanismo que sirva para que el juez constitucional pueda desplazar al juez ordinario en la decisión de la respectiva causa. En efecto, por esta vía no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia. Lo que sin embargo sí habilita la tutela es la vigilancia de la aplicación judicial al caso concreto de los derechos fundamentales pertinentes y, en especial, del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia”. 22 Estos son de competencia exclusiva de los jueces que