CE-11001-03-15-000-2020-00916-00 (AC)-2020

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Se aplicó el precedente jurisprudencial de unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018 / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN PARA BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Los factores salariales son aquellos sobre los cuales se realizaron cotizaciones o aportes al sistema de seguridad social De acuerdo con la interpretación fijada por el Consejo de Estado, en la segunda subregla establecida en la precitada sentencia de unificación, “[…] en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional […]”, subregla que, en tanto fija el sentido y alcance del artículo 3º de la Ley 33 de 1985, se aplica a los beneficiarios del régimen de transición. La Sala considera que el hecho de que la pensión de la actora estuviere amparada por el régimen de transición no es objeto de debate en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2017-00323-01, debido a que la discusión se centró en determinar el IBL de la pensión, en razón a que lo pretendido por la accionante era que su mesada fuera reliquidada teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante su último año de servicio, como ya se expuso. En

este contexto, la Sala advierte que las autoridades judiciales accionadas no incurrieron en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente establecido por el Consejo de Estado en la medida que dichas sentencias cuestionadas se ajustan al criterio determinado por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia de unificación vigente citada supra, la cual, se reitera, es aplicable al caso concreto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00916-00 (AC)

Actor: DORIS MURCIA FORERO

Demandado: Referencia: Acción de tutela

TESIS: DERECHOS FUNDAMENTALES: A LA IGUALDAD, AL DEBIDO PROCESO, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y A LA SEGURIDAD SOCIAL.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la solicitud de tutela presentada por la señora DORIS MURCIA FORERO, contra las sentencias de 13 de marzo de 2019 y 30 de enero de 2020, proferidas respectivamente por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Girardot1 y la Sección Segunda -Subsección “B”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca2, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2017-00323-01, porque, a

su juicio, vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social.

I. ANTECEDENTES I.1 La solicitud La actora, obrando mediante apoderado especial, promovió acción de tutela contra el Juzgado y el Tribunal, debido a que, a su juicio, dichas autoridades judiciales al proferir respectivamente las sentencias de 13 de marzo de 2019 y 30 de enero de 2020, vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra.

I.2 Hechos Pese a que la actora no expuso la totalidad de los hechos en su escrito de tutela, del expediente se lograron extraer los siguientes: Que nació el 4 de febrero de 1956 y prestó sus servicios en la E.S.E Hospital Sanatorio de Agua de Dios (Cundinamarca), entre el 7 de enero de 1988 hasta el 31 de enero de 2014. 1 En adelante el Juzgado. 2 En adelante el Tribunal. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que la Administradora Colombiana de pensiones -COLPENSIONES3-, mediante Resolución núm. GNR 312482 de 21 de noviembre de 2013, le concedió la pensión de jubilación sin tener en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año laborado. Que COLPENSIONES mediante Resolución núm. GNR-303976 de 3 de octubre de 2015, negó la primera solicitud de reliquidación pensional elevada por la señora MURCIA FORERO. Posteriormente, el 16 de diciembre de 2016, la solicitó

nuevamente con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a su retiro. Que mediante Resolución núm. GNR-37369 de 1o. de febrero de 2017, COLPENSIONES reliquidó la referida prestación económica sin que, a juicio de la actora, se tuviera en cuenta el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. Que inconforme con la anterior decisión, la actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio apelación, siendo resueltos de manera desfavorable mediante las resoluciones núms. SUB-48475 de 28 de abril de 2017 y DIR-8119 de 13 de junio de ese año. Que debido a lo anterior, instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra COLPENSIONES, que en reparto le correspondió al Juzgado que, mediante sentencia de 13 de marzo de 2019, negó las pretensiones de la demanda, razón por la que interpuso recurso de apelación, siendo resuelto por el Tribunal que, en providencia de 30 de enero de 2020, confirmó lo dispuesto por el a quo. 3 En adelante COLPENSIONES. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como fundamento de la anterior decisión, el Tribunal aplicó las reglas y subreglas fijadas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, las cuales establecen que el IBL para quienes se encuentran en período de transición es el previsto en el inciso 3º del

artículo 36 o 21 de la Ley 100 de 23 de diciembre de 19934, según sea el caso. Indicó que las autoridades judiciales accionadas al proferir las sentencias cuestionadas incurrieron en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial, por cuanto pasaron por alto la providencia de 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del expediente identificado con el número único de radicación 2006-07509-01. Así también, aplicaron una sentencia de unificación5 que no podía ser tenida en cuenta en procesos que estuvieran en curso al momento en que esta fue dictada. I.3 Pretensiones La actora solicitó en el escrito de tutela el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social y, además: “[…] PRIMERO: se ordene dejar sin efectos la sentencia del 13 de marzo de 2019, dictada por el juzgado tercero administrativo oral del circuito de Girardot y la sentencia del 30 de enero de 2020 dictada por el tribunal administrativo de Cundinamarca, en el proceso de DORIS MURCIA FORERO SEGUNDO: y como consecuencia de lo anterior se ordene al JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE GIRARDOT, dictar nueva sentencia donde acate el precedente jurisprudencial vigente al momento de iniciar la acción de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, por la señora DORIS MURICA FORERO, y que corresponde con la Sentencia De Unificación Del 4 De

agosto De 2010, dictada en Sala Plena por EL CONSEJO DE 4 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 2012-00143-01. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ESTADO, misma línea jurisprudencial que el mismo Juzgado Tercero Administrativo venía desarrollando en sus decisiones anteriores.”. I.4 Defensa I.4.1.- El Tribunal guardó silencio. I.4.2.- El Juzgado guardó silencio. I.4.3.- COLPENSIONES guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

De la acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20126, en un asunto que fue

asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que la acción de tutela contra providencia judicial es procedente cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, número de único de radicación 2009-01328. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisprudencialmente. En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella, elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo7. En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada

importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5]. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6]. De lo contrario, esto es, de 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7]. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8]. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9]. Esto por cuanto los

debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima

de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h . Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado [11 ] .

1. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera de texto) La Sala observa que en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto la parte actora plantea con suficiente carga argumentativa las razones por las cuales, en su criterio, se han vulnerado sus derechos fundamentales; contra las decisiones cuestionadas no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable8 y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados.

Caso concreto Verificado lo anterior, la Sala advierte que en el presente caso la señora DORIS MURCIA FORERO pretende que se deje sin efectos las sentencias 13 de marzo

8 Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2019 y 30 de enero de 2020, proferidas respectivamente por el Juzgado y el Tribunal, que negaron las pretensiones dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 201700323-01. A las citadas providencias se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social, habida cuenta que, a juicio de la actora, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial ya que no tuvieron en cuenta la sentencia de 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del expediente identificado con el número único de radicación 200607509-019. Así también, aplicaron una sentencia de unificación que no podía ser tenida en cuenta en procesos que estuvieran en curso al momento en que esta fue dictada. Conforme a lo anterior, corresponde a la Sala determinar si la parte demandada incurrió en un defecto sustantivo o material por desconocimiento del precedente jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado, en relación con la determinación

del ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en virtud del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100. Previo a ello, cabe resaltar que, si bien, el artículo 20 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que “[…] [s]i el informe [de tutela] no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa […]”, circunstancia esta que concurre en este caso, razón por la cual la Sala procederá 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a valorar todas las pruebas allegadas al proceso, conforme a las reglas de la sana crítica, así como la normativa aplicable y los desarrollos jurisprudenciales, con el objeto de establecer, como ya se indicó, si se configuran o no los defectos invocados en la solicitud de tutela. Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial En nuestro ordenamiento jurídico se han desarrollado en torno a las decisiones judiciales, entre otras, las siguientes figuras jurisprudenciales: la doctrina probable, el antecedente jurisprudencial, el precedente jurisprudencial, la sentencia de unificación y la extensión de la jurisprudencia. Dichas figuras encuentran su fundamento legal en los artículos 4º de la Ley 169 de 31 de diciembre de 189610 y el 270 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201111; así

como su respaldo jurisprudencial las sentencias C-836 de 9 de agosto de 200112; C-816 de 1o. de noviembre de 201113; C-179 de 13 de abril de 201614; y T-102 de 25 de febrero de 201415. En relación con esta causal, la Corte Constitucional ha desarrollado, ampliamente, el concepto del precedente judicial, definiéndolo así: “[…] conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico 10 “Sobre reformas judiciales”. (Doctrina probable). 11 “se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. 12 Corte Constitucional, sentencia C – 836 de 9 de agosto de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. (Doctrina probable). 13 Corte Constitucional, sentencia C – 816 de 1o. de noviembre de 2011. M.P. Mauricio González Cuervo. (Sentencias de unificación jurisprudencial). 14 Corte Constitucional, sentencia C – 179 de 13 de abril de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. (Sentencias de unificación jurisprudencial). 15 Corte Constitucional, sentencia T-102 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. (Antecedente

jurisprudencial). Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia […].”16 (Destacado fuera de texto). Así las cosas, la aplicación del precedente judicial en un caso determinado, busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia. Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional17, según el cual la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone, necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical) o por el mismo juez (precedente horizontal). En efecto, la Corte Constitucional en sentencia T-457 de 13 de mayo de 200818, indicó: “[…] En relación a la aplicación del precedente, esta Sala de Revisión en sentencia T-158 de 2006 señaló: “Por ello, la correcta utilización del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si

los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación […]”. (Destacado fuera de texto). 16 Corte Constitucional. Sentencia T-482 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 17 Corte Constitucional, Sentencia T760A de 2011. M. P.: Juan Carlos Henao Pérez. 18 Corte Constitucional, Sentencia T-457 del 13 de mayo de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, la misma Corte ha precisado que, salvo en materia constitucional, cuya doctrina es obligatoria19, la regla del respeto del precedente no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente a la dinámica social, ni petrificarse o convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta. Lo anterior se traduce en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse del precedente judicial vigente, desarrollados jurisprudencialmente y recogidos en pronunciamientos anteriores de la Sala20, a saber: i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; ii) una transformación

significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente, y, v) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico. En efecto, la Sala ha reconocido que, “en los eventos referidos, el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer, de manera clara, razonada y completa, las razones en las que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial”, para lo cual resulta obligatorio referirse a este –al precedente-, analizarlo respecto del caso concreto y fundamentar con suficiencia los motivos y las normas en que se sustenta la decisión de apartarse. 19 Ver sentencias Corte Constitucional C-083 de 1995, C-037 de 1996, SU-640 de 1998. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de

2013. M.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación 11001-03-15-000-2012-02074-00.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, y como lo ha sostenido la Sala, solo el desconocimiento injustificado

de un precedente es el que da lugar a la configuración del defecto sustantivo, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales21. Protección de la seguridad social en el ordenamiento interno Ahora bien, en el orden interno, el Sistema de Seguridad Social es el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad22 y cuyo objeto es garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten. Para efectos del cumplimiento de estos fines, el ordenamiento permitió la existencia de diversos regímenes que posteriormente fueron unificados con la entrada en vigencia de la Ley 100. Asimismo, como se desarrollará supra la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado23 para garantizar los derechos adquiridos de las personas que pertenecían a los regímenes especiales anteriores, sentó 21 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013. C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación 11001-03-15-000-2012-0207400. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 18 de abril de

2013. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación 11001-03-15-000-2012-01797-00. 22 Preámbulo de la Ley 100. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 2012-00143-01.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisprudencia y consideró que: i) el artículo 36, inciso 3°, excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que establecía el régimen general de pensiones anterior a dicha ley, y ii) que solo deben incorporarse aquellos factores sobre los cuales se hayan realizado los aportes al sistema de seguridad social, variando de esta forma la posición asumida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de 4 de agosto de 201024. Determinado lo anterior, la Sala procederá al estudio del ingreso base de liquidación y de los factores salariales a tener en cuenta en la liquidación de las pensiones por vejez, para efectos de determinar si la decisión de la autoridad accionada se encuentra acorde a la Constitución a la Ley y a la jurisprudencia que constituye precedente o si, por el contrario, incurrió en el defecto alegado. Acervo y análisis de las sentencias accionadas Las autoridades judiciales accionadas en las providencias de 13 de marzo de 2019 y 30 de enero de 2020, fundamentaron las decisiones en la sentencia de

unificación proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 28 de agosto de 201825, en la cual se señaló: i) que sería aplicada con efectos retrospectivos, salvo en los casos que ha operado la cosa juzgada, y ii) el IBL del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100, hace parte del régimen de transición para las personas que se pensionen con el régimen previsto en la Ley 33 de 1985.

La Sala hará mención a: i) desarrollo jurisprudencial sobre el ingreso base de liquidación, ii) la sentencia de unificación jurisprudencial proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 28 de agosto de 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, número único de radicación 2006-07509-01. 25 Consejo de Estado, Sala Pl