CE-11001-03-15-000-2020-00963-00(2020-01243)(CA)C-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LAS RESOLUCIONES 40100 DEL 19 DE MARZO DE 2020 Y 40119 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 EXPEDIDAS POR

EL SECRETARIO GENERAL DEL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA /

SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS EN LOS PROCESOS DISCIPLINARIOS EN

PRIMERA INSTANCIA ADELANTADOS POR EL MINISTERIO DE MINAS Y

ENERGÍA CON OCASIÓN DE LA EMERGENCIA DECLARADA POR EL VIRUS COVID-19/ REQUISITOS DE FORMA La Sala considera que el Secretario General del Ministerio de Minas y Energía tiene competencia, en cumplimiento de las funciones previstas en los numerales 2, 3, 4, 9 y 10 de la norma transcrita [artículo 17 del Decreto 381 de 2012], para expedir las Resoluciones objeto de control, pues goza de atribuciones de dirección y control de los procesos administrativos que se siguen en la entidad, en todos los niveles, entre ellos, el disciplinario que, por lo demás, es de su resorte, en primera instancia, al paso que las competencias del Ministro de Minas y Energía se centran en la misión de la entidad, sin que se le establezcan funciones corporativas de esta índole. Por otra parte, de la lectura de las Resoluciones examinadas, se observa que los actos administrativos contienen los datos necesarios para su identificación, esto es, el número, la fecha, el nombre, cargo y firma de quien lo expide y las normas que lo facultan. También contienen la motivación y las disposiciones que se adoptan, es decir, cumplen con las

exigencias de validez formal para este tipo de actos. (…)la medida del Secretario General de suspender los términos en los procesos disciplinarios adelantados en primera instancia por el Ministerio de Minas y Energía, a partir del 19 de marzo al 6 de abril de 2020, mediante la Resolución 40100 del 19 de marzo de 2020, resulta conexa y congruente con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia y que se encuentran en la motivación del Decreto 417 de 2020 (…) con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.(…) frente a la legalidad de la Resolución No. 40119 del 2 de abril de 2020, por medio de la cual, el Secretario General del Ministerio de Minas y Energía dispuso la suspensión de términos en los procesos disciplinarios adelantados en primera instancia por el Ministerio a partir del 6 de abril de 2020 y hasta cuando dure la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 por el Ministerio de Salud y Protección Social, la Sala considera que la motivación expuesta por el funcionario administrativo en cuanto a la protección y garantía del debido proceso y del derecho de defensa de los intervinientes en estos procesos, teniendo en cuenta que se adelantan declaraciones juramentadas, versiones libres y visitas especiales, para las cuales

se requiere el acceso a los expedientes, que solo se encuentran disponibles, físicamente, en la Entidad, guarda armonía y conexidad con los artículos 3 y 6 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, que prevén la suspensión de la prestación de los servicios presenciales en las entidades del Estado y la suspensión de términos en los procesos administrativos. Por las anteriores razones, se justifica también que se disponga que la suspensión de los términos en el proceso disciplinario adelantado ante el Ministerio de Minas y Energía, en primera instancia, esté vigente hasta cuando dure la emergencia sanitaria declarada, mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, por el Ministerio de Salud y Protección Social, como igualmente lo señala el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIONES 40100 DEL 19 DE MARZO DE 2020 Y 40119 DEL 2 DE ABRIL DE 2020 EXPEDIDAS POR EL SECRETARIO GENERAL

DEL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / DECRETO 381 DE 2012 / LEY 734 DE 2002 / RESOLUCIÓN 40119 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características Control inmediato de legalidad tiene, básicamente, como principales

características que: (i) es inmediato, pues es un proceso judicial que se adelanta de manera automática, tan pronto las entidades envían para su control las medidas generales que adoptan en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los estados de excepción, es decir, no se requiere el derecho de acción. De no enviar tales actos administrativos, la jurisdicción debe hacer el control de legalidad de oficio; (ii) es adelantado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tanto a nivel territorial por los tribunales administrativos (artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) como a nivel nacional, por el Consejo de Estado; (iii) durante su trámite no se suspende la ejecución del acto, es decir, este sigue produciendo efectos; y (iv) es integral frente a las directrices constitucionales y legales y a los decretos legislativos que la atañen, esto es, la conexidad y proporcionalidad de las medidas que dicta el acto con las causas que le dieron origen; además, incluye la revisión de aspectos formales, es decir, los requisitos para su expedición, como competencia y formalidades FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 207 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDADEs integral / COSA JUZGADA RELATIVA El examen integral del acto objeto de control incluye los aspectos de forma y de fondo de las medidas adoptadas, no solo frente a la norma que las fundamenta, sino de cualquier norma que sea superior; sin embargo, su naturaleza oficiosa, no significa que el estudio deba abarcar todo el universo de posibles quebrantamientos del ordenamiento superior; de allí que la sentencia que decide

este control inmediato tiene el carácter de cosa juzgada relativa, porque, en un futuro, frente a las cuestiones que no fueron analizadas, pueden ser objeto de reproche judicial por medio de una demanda de simple nulidad. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Autonomía El control inmediato de legalidad es autónomo, pues, en primer término, no depende que la Corte Constitucional se haya pronunciado primero respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que decretan o desarrollan el estado de emergencia, sin perjuicio de que deba estarse a los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se profirió, o para cuando se profiera; y, en segundo lugar, aun cuando el decreto legislativo haya sido declarado inexequible por la Corte Constitucional, debe efectuarse en todo caso el control de legalidad de las medidas generales dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los mismos, para comprobar su legalidad durante el tiempo que produjo efectos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA SEGUNDA ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá, D.C., tres (3) de julio de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00963-00(2020-01243)(CA) Actor: SECRETARIO GENERAL DEL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Demandado: RESOLUCIONES 40100 DEL 19 DE MARZO DE 2020 Y 40119

DEL 2 DE ABRIL DE 2020

Radicado: 11001-03-15-000-2020-00963-00 y 11001-03-15-000-2020-01243-00 con acumulación Asunto: Control Inmediato de Legalidad de las Resoluciones 40100 del 19 de marzo de 2020 y 40119 del 2 de abril de 2020 expedidas por el

Secretario General del Ministerio de Minas y Energía

Decisión: FALLO

1. La Sala Especial de Decisión No. 2, en proceso acumulado, decide el Control Inmediato de Legalidad de la Resolución 40100 del 19 de marzo de 2020 "Por la cual se suspenden términos en los procesos disciplinarios adelantados por el Ministerio de Minas y Energía con ocasión del COVID-19 y el compromiso del Gobierno nacional de mitigar su propagación” y de la Resolución 40119 del 2 de abril de 2020 “Por la cual se suspenden términos en los procesos disciplinarios en primera instancia adelantados por el Ministerio de Minas y Energía con ocasión del

(sic) emergencia declarada por el virus COVID-19 y el compromiso del Gobierno nacional de mitigar su propagación”, expedidas por el Secretario General del Ministerio de Minas y Energía.

ANTECEDENTES

2. El 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud identificó el nuevo coronavirus - COVID-19 y lo declaró emergencia de salud pública de importancia internacional.

3. El 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 en el territorio nacional.

4. El 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud - OMS declaró el

actual brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, por la presencia en más de 114 países, de todos los continentes.

5. En virtud de ello, y debiéndose “adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del virus y su mitigación, complementarias a las dictadas mediante la Resolución 380 de 2020, así como disponer de los recursos financieros, humanos y logísticos para enfrentar la pandemia” el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró “la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada”; en consecuencia, ordenó a los jefes y representantes legales de las entidades públicas y privadas adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación de dicha enfermedad.

6. El 17 de marzo de 2020, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución Política, y considerando la evidente situación repentina e inesperada en la que se encuentra el país “que afecta de manera grave el orden económico y social por hechos absolutamente imprevisibles y sobrevinientes que no pueden ser controlados a través de las potestades ordinarias de que goza el Gobierno nacional, siendo necesario acudir al mecanismo contemplado en el artículo 215 de la Constitución Política, además que se trata de situaciones

diferentes a las que se refieren los artículos 212 y 213 de la Constitución Política”, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, mediante Decreto Legislativo 417 Declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia y señaló que, mediante decretos legislativos, adoptaría las medidas de rango legislativo, autorizadas por el Estado de Emergencia, con el fin de fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis en todos los ámbitos o sectores de la vida nacional, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19.

7. Por reparto efectuado por la Secretaría General de la Corporación, correspondió el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 40100 del 19 de marzo de 2020 expedida por el Secretario General del Ministerio de Minas y Energía, "Por la cual se suspenden términos en los procesos disciplinarios adelantados por el Ministerio de Minas y Energía con ocasión del COVID-19 y el compromiso del Gobierno nacional de mitigar su propagación”. La suspensión opera para los procesos disciplinarios de primera instancia y va desde el 19 de marzo y hasta el 6 de abril de 2020.

8. El magistrado sustanciador, a quien le correspondió por reparto el control inmediato de legalidad de la Resolución 40100 del 19 de marzo de 2020, por auto del 30 de marzo de 2020, le impartió el trámite previsto en el artículo 185 del

Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

9. El control inmediato de legalidad de la Resolución 40119 del 2 de abril de 2020 expedida por el Ministerio de Minas y Energía, “Por la cual se suspenden términos en los procesos disciplinarios en primera instancia adelantados por el Ministerio de Minas y Energía con ocasión del (sic) emergencia declarada por el virus COVID19 y el compromiso del Gobierno nacional de mitigar su propagación”, fue repartido al despacho del Magistrado Rafael Francisco Suárez Vargas, radicado con el número 11001-03-15-000-2020-01243-00, quien por auto del 22 de abril de 2020 le impartió el trámite correspondiente. La Resolución 40119 dispone la suspensión de los términos en los procesos disciplinarios adelantados en primera instancia por el Ministerio de Minas y Energía a partir del día 6 de abril y hasta cuando dure la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 por el Ministerio de Salud y Protección

Social.

10. Efectuadas las notificaciones de rigor a la Ministra de Minas y Energía, al Director General de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa y publicado el aviso en la Secretaría General de esta Corporación, el Ministerio de Minas y Energía presentó su intervención y la Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, en su concepto de fondo, solicita que se decrete la acumulación de los procesos 11001-03-15-000-2020-00963-00 y 11001-03-15-000-2020-01243-00.

11. En atención a la solicitud del Ministerio Público, y previo el trámite correspondiente, mediante auto del 27 de mayo de 2020, se decretó su acumulación del control inmediato de legalidad No. 11001-03-15-000-2020-0124300 al No. 11001-03-15-000-2020-00963-00, para tramitarlos y fallarlos en forma conjunta.

INTERVENCIONES

12. El Ministerio de Minas y Energía, a través del abogado Asesor del Despacho de la Ministra, en sendos escritos radicados, respectivamente, el 13 de abril de 2020 y el 7 de mayo de 2020, se pronuncia sobre la legalidad de las Resoluciones objeto de control dentro de los procesos acumulados, con los siguientes argumentos en común.

13. Indica que la decisión de suspender los procesos disciplinarios que se adelantan en primera instancia en esa entidad se fundamentó en dos postulados: uno sustancial: para la protección del derecho a la salud pública y a la vida de los intervinientes en dichos asuntos; y otro de naturaleza procesal: con el fin de garantizar el derecho a la defensa, a la contradicción y demás garantías propias del debido proceso que ampara a los indagados o investigados disciplinariamente.

14. Como consideraciones de orden sustancial y procesal, que justifican la medida, señala que los actos objeto de control fueron expedidos de acuerdo con los principios, derechos y garantías Constitucionales, en concordancia con el artículo 5 de la Ley Estatutaria de la Salud 1751 de 2015 y conforme con el

Protocolo Adicional a la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (Ley

319 de 1996), teniendo en cuenta que es deber del Estado adoptar las medidas, en cada caso concreto, para prevenir enfermedades infecciosas pandémicas como el COVID-19 y garantizar el derecho a la salud y a la vida de las personas que residen en el territorio nacional, debido al riesgo exponencial del derecho a la salud y, consecuentemente, a la vida de los intervinientes en los procesos disciplinarios, quienes, en virtud del procedimiento señalado en la Ley 734 de 2002, deben comparecer presencialmente a la práctica de pruebas y al acceso a los expedientes.

15. Aduce que el fundamento normativo de los actos controlados son: (i) la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 expedida por el Ministerio de Salud, que declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional; (ii) el Decreto Distrital 090 del 19 de marzo de 2020 de la Alcaldía de Bogotá, que limitó totalmente la circulación de vehículos y personas en el territorio Distrito Capital entre el 19 de marzo y 23 de marzo de 2020; (iii) la Resolución 128 del 16 de marzo de 2020 de la Procuraduría General de la Nación, por la cual se suspendieron términos desde el 17 y hasta el 31 de marzo de 2020, periodo que fue prorrogado y la medida se encuentra vigente; y (iv) el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario.

16. Afirma que el aislamiento social, con el fin de evitar la propagación del COVID19, podría afectar el derecho fundamental al debido proceso por: (i) la falta de acceso al expediente por parte de los indagados, investigados y sus apoderados;

(ii) la imposibilidad de practicar las pruebas que fueron solicitadas a petición de parte; y (iii) la dificultad para notificar las actuaciones en aquellos casos en que los indagados o investigados expresamente manifestaron no querer ser notificados electrónicamente, por lo que de no considerarse esta circunstancia podría generar la nulidad de todo lo actuado.

17. Indica que, si bien el régimen disciplinario no regula la suspensión de términos, el Procurador General de la Nación, por Directiva 006 del 8 de abril de 2005, advirtió a todo operador disciplinario que la remisión a que hace alusión el artículo 21 de la Ley 734 de 2002, en materia de vacíos procesales, es al Código de Procedimiento Penal, Ley 600 de 2000, que en su artículo 166 establece que se suspenderán los términos cuando no haya despacho al público por fuerza mayor o caso fortuito. Que, en este caso, la pandemia por el COVID-19 y las medidas para conjurarla constituye un hecho de fuerza mayor.

18. Cita otras entidades públicas que han tomado la medida de suspender los términos dentro de las actuaciones disciplinarias, y administrativas, por estas mismas razones, como son: la Procuraduría General de la Nación, suprema autoridad disciplinaria; la Contraloría General de la República; la Superintendencia Financiera de Colombia y la Superintendencia de Sociedades, entre otras. Señala que a nivel internacional también se ha tomado este tipo de decisiones, como en

España donde se dispuso la suspensión de plazos procesales, con el fin de mitigar la situación de emergencia ocasionada por la pandemia del COVID-19.

19. Explica que en virtud de lo dispuestos en la Circular Conjunta del Departamento Administrativo de la Función Pública y la Procuraduría General de la Nación No. 001 de 2002, en los artículos 34, numeral 32 y 76 de la Ley 734 de 2002, el Ministerio de Minas y Energía, mediante Decreto 381 de 2012, asignó a la Secretaría General de la entidad, entre otras funciones, las de: (i) ejercer la función disciplinaria y aplicar el procedimiento con sujeción a las disposiciones, facultades y competencias establecidas en la ley disciplinaria; y (ii) conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios contra los servidores y exservidores de esa entidad. Lo anterior implica que el Secretario General del Ministerio de Minas y Energía se encuentra facultado para expedir los actos objeto de control de legalidad. Que esta suspensión solo opera para la primera instancia, teniendo en cuenta que la segunda instancia es de competencia de la Ministra de Minas y Energía, y en estos no se requiere la práctica de pruebas.

20. Adicionalmente, en la intervención del Ministerio de Minas y Energía en el proceso 2020-01243, señala que la Resolución 40119 del 2 de abril de 2020 se fundamenta también en lo previsto en el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 que ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, entre el 25 de marzo y el 13 de abril de 2020; y en el

artículo 6 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, que establece la necesidad de adoptar medidas para ampliar y/o suspender los términos establecidos legalmente en actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual. Indica que, en virtud de estas disposiciones, otras entidades del Estado han prorrogado la suspensión de términos en proceso disciplinarios y actuaciones administrativas.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

Expediente 2020-00963

21. La Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, el 7 de mayo de 2020, presenta concepto en el proceso de la referencia y solicita que se declare improcedente el medio de control inmediato de legalidad de la Resolución 40100 del 19 de marzo de 2020.

22. Señala que el acto objeto de control se expidió en ejercicio directo e inmediato de la función administrativa inherente y exclusiva a los asuntos asignados al Ministerio de Minas y Energía, conforme con las normas de organización y funcionamiento para las entidades del orden nacional, previstas en los artículos 1 y 5 de la Ley 489 de 1998. Que se citan como sustento normativo los artículos 17, numeral 9 del Decreto 381 de 2012 y 2, 6, 76 de la Ley 734 de 2002 y la Resolución 385 del 12 de marzo, erradamente enunciada como Decreto, pero que no se hace mención alguna a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, por medio del Decreto Legislativo 417 de 2020.

Expediente 2020-01243

23. La Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, el 27 de mayo de 2020, presenta concepto en el proceso de la referencia y solicita que se declare la legalidad de la Resolución 40119 del 2 de abril de 2020.

24. Considera que el acto administrativo objeto de control está debidamente sustentado y se aviene a las normas superiores a las que debe sujeción, como son: (i) la normativa que expresamente facultaba establecer la suspensión temporal de los términos en los procesos disciplinarios administrativos y la necesidad de dar continuidad al servicio público estatal (artículos 3 y 6 del Decreto Legislativo N°. 491 del 28 de marzo de 2020); (ii) la regulación de la materia disciplinaria aplicable tratándose de eventuales sujetos disciplinables conformados por los servidores públicos de la rama ejecutiva del poder público no sujetos a regímenes exceptuados (artículos 2; 6, 8 y 76 de la Ley 734 de 2002); y, (iii) el reglamento competencial de la Secretaría General para conocer, instruir y fallar en primera instancia al interior del Ministerio de Minas y Energía los procesos de los eventuales sujetos disciplinables (numerales 9 y 10 del artículo 17 del Decreto 381 de 2012).

25. La medida tomada en la Resolución 40119 del 2 de abril de 2020 se aviene con las circunstancias extraordinarias plasmadas en la emergencia económica, social y ecológica que ha dado lugar a la expedición de normas legislativas de igual talante atípicas, como la de suspender términos en los procesos

disciplinarios que, en trámite de primera instancia, se surten al interior de la Secretaría General del Ministerio de Minas y Energía. Esta medida también garantiza la protección de los derechos al debido proceso y al respeto a la dignidad humana, los cuales no pueden ser menoscabados ni siquiera en tiempos jurídicos excepcionales, como lo consagra imperativamente la Ley Estatutaria 137 de 1994.

26. Finalmente considera que el erróneo sometimiento de la suspensión de términos “hasta cuando dure la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 por el Ministerio de Salud y Protección Social”, que es previo al Decreto Legislativo 491 de 2020, este sí cardinal e incidente para la posibilidad de suspender términos en las actuaciones administrativas, no altera la conclusión de la legalidad de la Resolución objeto de control.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia

27. El artículo 111, numeral 8, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.

28. El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de

legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contenciosoadministrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.

29. En términos similares, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este

Código.

30. Por su parte, el artículo 107 ibídem creó en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, encargadas de conocer los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.

31. Ahora bien, el artículo 29 del Acuerdo No. 080 de 2019, que compiló el Reglamento Interno del Consejo de Estado, enuncia los asuntos de competencia de la Sala Plena Contencioso Administrativo, que deben ser decididos por las Salas Especiales de Decisión, entre estos, “3. Los demás procesos que les sean

asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”.

32. En virtud de esta atribución, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sesión virtual No. 10 realizada el 1 de abril de 2020, según Acta

No. 9 de la misma fecha, decidió, de conformidad con los artículos 107, inciso 4, 111, numeral 8, y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019, asignar los controles inmediatos de legalidad a las Salas Especiales de Decisión.

33. En atención a las anteriores disposiciones, esta Sala Especial de Decisión tiene competencia para decidir el control inmediato de legalidad.

Problema Jurídico

34. Corresponde a esta Sala Especial de Decisión establecer si las Resoluciones Nos. 40100 del 19 de marzo de 2020 y 40119 del 2 de abril de 2020, expedidas por el Secretario General del Ministerio de Minas y Energía, se encuentran conformes, en sus aspectos formal y material, con las normas superiores que directamente le sirvieron de fundamento y con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. En este sentido, la Sala abordará el siguiente estudio: (i) Objeto y características del medio de control inmediato de legalidad; (ii) el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el Presidente de la República y los decretos legislativos dictados en desarrollo del estado de excepción, relevantes para resolver el presente caso; y (iii) estudio del caso concreto.

Resolución al problema jurídico (i) Objeto y características del control inmediato de legalidad

35. El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia, conforme con el artículo 152 literal e) de la Constitución Política, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

36. De la anterior disposición se observa que este control inmediato de legalidad tiene, básicamente, como principales características que: (i) es inmediato, pues es un proceso judicial que se adelanta de manera automática, tan pronto las entidades envían para su control las medidas generales que adoptan en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los estados de excepción, es decir, no se requiere el derecho de acción. De no enviar tales actos administrativos, la jurisdicción debe hacer el control de legalidad de oficio; (ii) es adelantado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tanto a nivel territorial por los tribunales administrativos (artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) como a nivel nacional, por el Consejo de Estado; (iii) durante su trámite no se suspende la ejecución del acto, es decir, este sigue produciendo efectos; y (iv) es integral frente a las directrices constitucionales y legales y a los decretos legislativos que la atañen, esto es, la conexidad y

proporcionalidad de las medidas que dicta el acto con las causas que le dieron origen1; además, incluye la revisión de aspectos formales, es decir, los requisitos para su expedición, como competencia y formalidades2.

37. Sobre el alcance de este medio de control y su integralidad, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 23 de noviembre de 2010, expuso las siguientes consideraciones: “El control inmediato, de que trata el artículo 20