CE-11001-03-15-000-2020-00964-00(CA)A-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ESTADOS DE EXCEPCIÓNAlcance a la luz del Estado constitucional de derecho / LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN La Constitución Política de 1991 declara que Colombia es un Estado de Derecho y social, que deriva toda su legitimidad de la Democracia. […] El constituyente optó por la consagración de un derecho constitucional de excepción en el que se fijan los criterios para que éste proceda, se señalan los límites de las facultades y se configura un sistema de controles al cual se somete al ejecutivo, regulado por una ley de especial jerarquía de naturaleza estatutaria como la Ley 137 de 1994. […] [E]l Constituyente de 1991, al establecer el régimen de estados de excepción, partió de la premisa según la cual, ni siquiera en situaciones de anormalidad institucional le asisten facultades ilimitadas al poder ejecutivo. […] [L]a Carta Política de 1991, consagró de manera taxativa tres tipos de estados de excepción (…) lo cual significa, que son éstas las circunstancias y no otras, las que permiten revestir al Presidente de la República de facultades extraordinarias. […] [E]n virtud del Estado Constitucional de Derecho, la declaratoria del estado de excepción, así como los decretos legislativos y las medidas administrativas que lo desarrollan, deben ceñirse a la Constitución como norma jurídica fundamental del Estado, tal como lo prescribe el art. 4 de la Constitución Política. […] Cualquier medida que se tome en desarrollo de la declaratoria de un estado de excepción, tiene como límite el respeto por los derechos humanos reconocidos en la Constitución Política, y en

los instrumentos internacionales que se integran al ordenamiento jurídico interno en virtud del bloque de constitucionalidad. […] En este orden, los parámetros fijados por la Convención Americana de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, son de obligatoria observancia en el control de las medias que se toman, en virtud de un estado de excepción, como especial garantía para impedir limitaciones o restricciones innecesarias de los derechos humanos. Sobre el particular, es necesario distinguir que, en materia de estados de excepción, se hace relación a los derechos humanos considerados como intangibles, esto es, aquellos que durante estados de anormalidad no pueden ser suspendidos, ni tampoco sus respectivas garantías judiciales. […] Ahora bien, los demás derechos, que no son considerados como intangibles, pueden ser objeto de restricciones en los estados de excepción, pero éstas, no son ilimitadas y deben ajustarse a los principios de razonabilidad, idoneidad y proporcionalidad. Con todo, ha de entenderse que las amplias potestades de que queda revestido el Presidente de la República para limitar o restringir tales derechos y libertades, no pueden ser ejercidas de manera arbitraria o caprichosa, pues aún siendo tangibles, cualquier decisión que pudiere impactar su ejercicio, debe justificarse plenamente por la necesidad de conjurar la crisis y de evitar la expansión de sus efectos, so pena de incurrir en la trasgresión de esos derechos y libertades, cuya salvaguardia propugna el derecho internacional de los derechos humanos. En concordancia con lo anterior (…) los decretos de excepción deberán justificar de forma expresa los motivos por los que se imponen limitaciones a los

derechos constitucionales a fin de demostrar la conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por los cuales se hacen necesarias. […] [E]n el escenario del derecho internacional convencional existe la obligación de los estados partes de respetar determinada clase de derechos y de acatar una lista de principios jurídicos que no pueden ser desconocidos en los estados de excepción, pues es a través de estos últimos se establecen límites a las actuaciones de los poderes públicos en estado de crisis y se garantiza el control y la supervisión de los organismos internacionales.

ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, ECOLÓGICA Y SOCIAL /

PRESUPUESTOS MATERIALES DEL ESTADO DE EMERGENCIA

ECONÓMICA SOCIAL Y ECOLÓGICA / CONTROLES DE LOS ESTADOS DE

EMERGENCIA / CARACTERÍSTICAS QUE OSTENTAN LOS DECRETOS

LEGISLATIVOS DICTADOS EN ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA El estado de excepción de emergencia económica, ecológica y social es un instituto autónomo respecto de los demás estados de excepción que tienen su génesis en la perturbación del orden público, material y político. […] [E]l constituyente solamente hizo alusión a que las situaciones de anormalidad que ameritan la declaratoria del Estado de Emergencia (…) deben ser distintas a aquellas que amenacen o perturben el orden público, y en lo demás, utilizó el concepto jurídico indeterminado, o «fórmula abierta» que permite reservar a cada caso concreto, la definición del hecho que perturbe o amenace perturbar en forma

grave e inminente el orden económico, social y ecológico o la noción de grave calamidad pública. […] [L]a Corte Constitucional (…) desarrolló los siguientes lineamientos de interpretación sobre los presupuestos materiales del Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica (…) a) La declaratoria de la emergencia está condicionada a la ocurrencia de una situación de hecho que perturba o amenaza perturbar de manera grave, inminente o intempestiva, el orden económico, social y ecológico, o al suceso de una calamidad pública. b) Los hechos que dan origen al estado de emergencia, no solo deben tener una entidad propia e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que además deben ser imprevistos, esto es, que son diferentes a los que se producen regular y cotidianamente. c) El estado de Emergencia también se puede ocasionar en una calamidad pública, entendida como una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad que acarrea efectos económicos, sociales, o ecológicos. d) Se debe motivar el decreto de declaratoria, así como establecer su término de vigencia y el ámbito territorial en donde se va a aplicar. Presupuesto que se relaciona con los requisitos meramente formales de las declaratorias de emergencia. […] [E]l estado de emergencia está sometido a dos clases de controles: a) el Control Político que corresponde al Congreso y b) el Control Judicial que es compartido, le corresponde a la Corte Constitucional ejercer de

manera automática el control jurisdiccional de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción (…) y al Consejo de Estado, y a los Tribunales que conforman la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general y abstracto que adopten las autoridades en desarrollo de los decretos legislativos proferidos por el gobierno nacional. […] [E]l Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica está sometido a los límites temporales (…) solo puede llevarse a cabo «por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario». Algunas características que ostentan los decretos legislativos dictados en estado de emergencia económica, social y ecológica son las siguientes: i) Pueden derogar, adicionar o modificar las leyes que sean pertinentes y en consecuencia tienen los mismos efectos jurídicos de una ley, ii) tienen una vigencia indefinida, esto es, pueden sobrepasar el termino por el cual se declaró́ el estado de excepción. Sin embargo, si establecen nuevos tributos o modifican los impuestos existentes, las medidas respectivas regirán solo hasta el vencimiento de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso las convierta en permanentes. iii) Pueden ser derogados, modificados o adicionados por el Congreso, pero la oportunidad para ello depende de si la iniciativa legislativa es exclusiva del Gobierno Nacional, o no. NOTA DE RELATORIA: Sobre estados de excepción ver: Corte Constitucional, sentencia C-004 de 1992.

OBJETO Y CARÁCTERISTICAS DEL CONTROL INTEGRAL DE LEGALIDAD

[E]l art. 20 de la Ley 137 de 1994 dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se trata de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales. Las autoridades que los expidan deben enviar los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa competente, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. […] [E]ste control se orienta al propósito de evitar que las autoridades administrativas acaben amparándose en las normas excepcionales que conforman el régimen jurídico de la emergencia para adoptar decisiones contrarias a derecho, apartándose incluso de los fines y propósitos en que se sustenta la declaratoria del estado de excepción. [L]a jurisprudencia de la Corporación ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: 1 Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos. De ahí que la providencia que decida el control de legalidad tenga las características de una sentencia judicial. 2 Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de

que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto. Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado. 3 Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. 4 Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió́ el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción. 5 La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. […] [L]a Corporación ha señalado que si bien, el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico. En ese sentido, al entenderse que la sentencia que resuelve el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa es posible que sea nuevamente controvertido en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados.

EL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA DECLARADA EN EL DECRETO 417 DEL 17 DE MARZO DE 2020

[E]n cuanto a los presupuestos fácticos, se refirió a la salud pública afectada por los sucesos de emergencia ocasionada por el brote de enfermedad por Coronavirus COVID 19. […] Contagio que pese a las medidas de confinamiento y demás adoptadas por el Ministerio de Salud, tiende al aumento con una proyección del 34.2% del total de la población, esto es, un escenario del 2,68%. […] [H]izo referencia al efecto económico que tiene la pandemia, dada la necesidad de declarar medidas de confinamiento, lo cual impacta de forma directa al 56,4% de los trabajadores en Colombia que no son asalariados y sus ingresos dependen del trabajo diario, y a sectores de la economía como el turístico y aeronáutico, que caerán en baja en sus rendimientos en comparación con el año anterior. […] En lo que concierne a los presupuestos valorativos explicó que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional. […] El enunciado decreto señaló entre otras, que era necesario adoptar medidas extraordinarias referidas a aliviar las obligaciones de diferente naturaleza, como tributarias, financieras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis. El Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, fue declaro exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C145 de 2020.

CONTROL DE LEGALIDAD DE LA CIRCULAR 11 DEL 19 DE MARZO DE 2020

EXPEDIDA POR LA SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA / CONTROL FORMAL / CONTROL MATERIAL El examen formal consiste en verificar que el acto general cumpla con los siguientes requisitos: 1. Que se trate de un acto de contenido general. 2.Que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa, y 3. Que el acto tenga como fin el desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción. […] Para la Sala Especial de Decisión, es evidente que la Circular Externa 11 del 2020, guarda una relación estrecha -conexidadcon los hechos que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia toda vez que en la primera de las medidas integrada por los tres alivios, buscó mitigar o prevenir un potencial deterioro de la cartera de créditos ocasionado por los hechos económicos y sociales que afronta el país como consecuencia de la emergencia sanitaria internacional. […] [L]a Circular buscó aclarar que la variación de las condiciones de los créditos realizada en virtud del Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica, está dirigida específicamente a los socios deudores que vieron disminuida su capacidad de pago como consecuencia del estado de anormalidad, y en razón de ello incurren en mora, descartando de plano que los beneficios se extiendan a eventos o circunstancias distintos a las que motivaron la crisis, esto es, que se apliquen modificaciones de crédito a quienes pueden cancelar de acuerdo con las condiciones inicialmente pactadas. […] [S]e advierte que la medida busca hacer menos gravosa la situación de los deudores con créditos reestructurados, y procura la protección de las

garantías del derecho de habeas data, al evitar que por razones externas e imprevisibles ocasionadas por la emergencia sanitaria, se genere una alteración en la calificación de riesgo, que de por si, ya se había visto modificada en virtud de la reestructuración. […] [L]a utilización de provisiones por nivel de riesgo, tiene un carácter excepcional y en esa medida, guarda conexidad con la declaratoria de emergencia, toda vez que contribuye a mitigar los efectos económicos que por causa de la pandemia del Covid 19 se pueden irradiar sobre la sostenibilidad de estas entidades. […] La última instrucción hace referencia a la publicidad de los actos administrativos de carácter general, condición que es necesaria para su obligatoriedad, tal como lo dispone el art. 65 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

CONTROL DE CONVENCIONALIDADANÁLISIS DE LA

PROPORCIONALIDAD DE LAS MEDIDAS CONTEMPLADAS EN LA

CIRCULAR EXTERNA NÚM 11 DE 2020

[L]a necesidad de menguar los impactos económicos que el estado de emergencia puede ocasionar en este sector, guarda plena armonía con la importancia de la economía solidaria en la estructura constitucional de 1991, la cual se ve amenazada por la coyuntura que afronta el país. […] [E]s un hecho notorio que por causa de la emergencia sanitaria, se han debido adoptar medidas de confinamiento, que impiden que muchos trabajadores puedan desarrollar su trabajo de manera diaria y en condiciones de normalidad, viéndose afectada su capacidad de captar ingresos, situación que efectivamente pone en riesgo el pago

de las obligaciones de crédito y de contera la estabilidad del sistema de esta clase de asociaciones. […] [E]n lo que concierte al principio de intangibilidad de los derechos, las medidas dispuestas en el acto objeto de control, no limitan, afectan o mucho menos suspenden los derechos y libertades intangibles que protege el derecho internacional de los derechos humanos, y el derecho interno, ni irradian un efecto que impacte de manera negativa el núcleo esencial de los demás derechos cuyo disfrute puede ser limitado o restringido en situaciones de emergencia. […] En lo que atañe al principio de no discriminación, es pertinente destacar, que el acto administrativo bajo examen no contiene medidas discriminatorias por razones políticas, de raza, sexo, edad, religión, educación, nivel de cultura o condición social, que puedan merecer un reproche a la luz de las disposiciones de la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 27.2) ello, porque medidas son de contenido puramente crediticio y bajo ninguna perspectiva irradian instrucciones discriminatorias. La Sala de acuerdo con todo lo expuesto, determina que las medidas adoptadas en la Circular objeto de control se ajustan al principio de proporcionalidad, en tanto son necesarias, adecuadas y están plenamente justificadas en la necesidad de mitigar los efectos económicos que el estado de emergencia puede ocasionar a los deudores y a las entidades de economía solidaria.

FUENTE FORMAL: CP - ARTÍCULO 1 / CP - ARTÍCULO 215 / CP - ARTÍCULO 241 NUMERAL 7 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 137 DE 1994ARTÍCULO 55 / CPACA - ARTÍCULO 136 / CPACA - ARTÍCULO 185 /

CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS - ARTÍCULO 27

NUMERAL 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NÚM. 9

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá́ D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-0315-000-2020-00964-00(CA)A Actor: SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA Demandado: CIRCULAR EXTERNA NÚM. 11 DEL 19 DE MARZO DE 2020SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. SE DECLARA QUE LA CIRCULAR EXTERNA NÚM. 11 DEL 19 DE MARZO DE 2020 EXPEDIDA POR

EL SUPERINTENDENTE DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA, SE ENCUENTRA

AJUSTADA A LA LEGALIDAD OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala Especial de Decisión Núm 9 del Consejo de Estado, decide el control inmediato de legalidad de la Circular Externa núm. 11 del 19 de marzo de 2020 expedida por el Superintendente de la Economía Solidaria, por la cual imparte «instrucciones prudenciales en materia de cartera de créditos con el fin de mitigar los efectos derivados de la situación de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional declarada por el gobierno nacional mediante el Decreto Núm. 417 del 17 de marzo de 2020».

1.ANTECEDENTES

1.1 Del estado de Emergencia Económico, Social y Ecológico

1. La Organización Mundial de la Salud - OMS-, el 11 de marzo de 2020, calificó el brote de COVID-19 (Coronavirus) como una pandemia; por lo que el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020», y en consecuencia, ordenó a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas, adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del COVID19 (Coronavirus).

2. El señor Presidente de la República, en uso de las facultades previstas en el art. 215 de la Constitución Política, con la firma de todos los ministros expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, en el cual declaró el «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días»; con el fin de adoptar todas las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir: (i) la propagación del COVID-19 (Coronavirus), y (ii) la extensión de sus efectos negativos en la economía y demás sectores de la vida nacional. 1.2 De la remisión del acto y trámite del control de legalidad

3. El superintendente de la Economía Solidaria mediante correo electrónico dirigido a la Secretaría General del Consejo de Estado, remitió copia simple del citado acto administrativo a efectos de que se realizara el control inmediato de legalidad consagrado en el art. 136 del Código de Procedimiento Administrativo y

de lo Contencioso Administrativo.

4. El asunto en referencia, fue asignado al Consejero ponente mediante el acta individual de reparto realizada por la Secretaría General del Consejo de Estado y fue puesto a dispocisión del despacho el 30 de marzo de la presente anualidad para dar el trámite respectivo.

5. El magistrado sustanciador profirió el auto del 31 de marzo de 2020 mediante el cual dispuso lo siguiente: a) avocar conocimiento y dar trámite al control de legalidad, b) notificar al Superintendente de la Economía Solidaria c) fijar un aviso en la Secretaría General de la Corporación por el término de diez (10) días anunciado la existencia del proceso, d) fijar un aviso en similares términos en el sitio web de la Superintendencia de la Economía Solidaria, e) informar a todas las personas interesadas en defender o impugnar el acto objeto de control, f) invitar a varias universidades para que se pronunciaran sobre la legalidad del acto objeto de control.

6. Surtidas las notificaciones de rigor, se pronunció el apoderado judicial de la Superintendencia de la Economía Solidaria y la Universidad de los Andes adujo que no estaba en posibilidad de intervenir en el proceso dadas las condiciones de confinamiento que atraviesan los ciudadanos en virtud del estado de emergencia.

7. Posteriormente, el Magistrado sustanciador mediante auto del 24 de abril de 2020 ordenó correr traslado al ministerio público por el término de 10 días para que rindiera concepto en cumplimiento de lo consagrado en el art. 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administativo.

8. Una vez se pronunció el ministerio público, quien renunció al término dispuesto en el numeral anterior, pasó el control de legalidad al Consejero sustanciador para fallo.

9. En cumplimiento del término de 15 días dispuestos en el art. 185 del CPACA, el Magistrado sustanciador el 21 de mayo registró proyecto para fallo ante la Sala Especial de Decisión núm. 9.

2. INTERVENCIONES 2.1. La Superintendencia de la Economía Solidaria.

10. Se pronunció a través del representante judicial quien solicitó que se declare la legalidad del acto objeto de control. Para sustentar su posición, aludió a la competencia atribuida en virtud de la Ley 454 de 1998 para ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control de las cooperativas y organizaciones de la Economía Solidaria asignadas por la Constitución Política al Presidente de la República, que no se encuentren sometidas a la supervisión especializada del

Estado.

11. Según lo explicó, éste organismo cumple sus funciones en los mismos términos y en igualdad de los procedimientos desarrollados por la Superintendencia Financiera de Colombia respecto de los establecimientos de crédito, de tal manera, que de forma análoga a aquella entidad, le corresponde fijar los criterios y parámetros mínimos para la evaluación del riesgo de crédito de la cartera de las entidades del sector solidario.

12. En ejercicio de dichas funciones, el Superintendente de la Economía Solidaria expidió la Circular Externa 11 del 19 de marzo de 2020, la cual a juicio del apoderado de esa entidad, guarda relación fáctica y jurídica con el Decreto 417 del

17 de marzo de 2020 expedido por el gobierno nacional, mediante el cual se declaró «el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en todo el territorio nacional por el término de 30 días».

13. Como la declaratoria del estado de emergencia se originó en una situación de naturaleza sanitaria relacionada con el contagio del COVID 19, que llevó al gobierno a adoptar algunas medidas de prevención y control sanitario encaminadas a evitar la propagación del contagio, tales como el aislamiento, el teletrabajo, la suspensión de eventos públicos de más de 500 personas y ordenar a las autoridades territoriales a evaluar el riesgo para la transmisibilidad del COVID-19 respecto de los eventos con menos de 500 personas, etc.», las citadas medidas traen aparejada una limitación a la actividad económica y provocan una reducción del flujo de caja de personas y empresas, que puede desatar posibles incumplimientos en el pago de todo tipo de obligaciones. La propagación del COVID-19 ha logrado afectar el empleo y el normal desarrollo de diferentes actividades económicas, dada la limitación o suspensión temporal de las actividades no esenciales, hecho notorio y ampliamente conocido que no requiere de prueba en la presente actuación.

14. Para el apoderado de la Superintendencia, el acto administrativo cuya legalidad se examina en este proceso, se encuentra revestido de plena legalidad, pues se alínea con lo dispuesto en el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, en cuyas normas se habilitó la adopción de medidas extraordinarias dirigidas a aliviar las obligaciones financieras o de cualquier naturaleza, que puedan verse afectadas en su cumplimiento por efectos de la crisis, con el fin de proteger la

actividad económica y comercial del país, permitir la asunción de las pérdidas económicas y proteger la fuerza laboral y además de ello, se expidió por la autoridad competente de acuerdo con la Ley.

3. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

15. La Procuradora Delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto en el que solicitó que se declare ajustado a la legalidad el acto objeto de control.

Los argumentos centrales son los siguientes:

16. De manera previa, la representante del ministerio público señaló, que en el presente caso se cumplen los presupuestos exigidos por el art. 20 de la Ley 137 de 1998 para que proceda el control inmediato de legalidad sobre la Circular 11 de 2020, por haber sido expedida en el marco de la emergencia económica decretada por el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, y además, porque se trata de un acto de contenido general dirigido a las organizaciones de economía solidaria vigiladas y sus asociados.

17. A juicio de la procuradora delegada, las medidas previstas en la Circular objeto de control guardan estrecha conexidad con los fundamentos fácticos y jurídicos contemplados en el decreto que declaró la emergencia, por cuanto procuró brindar con carácter transitorio y extraordinario opciones de alivio a las organizaciones solidarias y asociados pertenecientes a los sectores más vulnerables, en razón a los efectos económicos negativos generados por el nuevo coronavirus Covid-19 a los habitantes del territorio nacional.

18. Bajo esa orientación, defendió la legalidad de la Circular en cita, atendiendo a que las instrucciones adoptadas están vinculadas a la necesidad prevista en la declaratoria del estado de anormalidad de adoptar medidas

extraordinarias encaminadas a atender las obligaciones de diferente naturaleza, entre ellas, la de linaje financiero, que permitan absorber las pérdidas económicas y proteger la fuerza laboral afectada por esta pandemia.

19. Con fundamento en los argumentos expresados, solicitó declarar ajustada a la legalidad la Circular Externa núm 11 del 19 de marzo de 2020, expedida por el

Superintendente de la Economía Solidaria.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. COMPETENCIA

20. La Sala Especial de Decisión Núm. 9 del Consejo de Estado, es competente para decidir el presente control inmediato de legalidad, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8º del art. 111 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo, en armonía con lo consagrado en el art. 29 del Acuerdo 080 de 2019Reglamento del Consejo de Estadoy en el acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado aprobado en sesión núm 10 del 1º de abril de la presente anualidad, celebrada durante el actual estado de emergencia, mediante el cual se asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad en aplicación del art. 197 del

Reglamento del Consejo de Estado.

2. EL ACTO OBJETO DE CONTROL DE LEGALIDAD El texto del acto administrativo cuyo examen ocupa la atención de la Sala 9ª de

Decisión es del siguiente tenor literal:

«CIRCULAR EXTERNA Nº11

PARA: REPRESENTANTES LEGALES, MIEMBROS DEL CONSEJO DE

ADMINISTRACIÓN O JUNTAS DIRECTIVAS Y DE CONTROL DE

LAS ORGANIZACIONES DE ECONOMÍA SOLIDARIA VIGILADAS

DE: SUPERINTENDENTE

ASUNTO: INSTRUCCIONES PRUDENCIALES EN MATERIA DE CARTERA DE

CRÉDITOS CON EL FIN DE MITIGAR LOS EFECTOS DERIVADOS

DE LA SITUACIÓN DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y

ECOLÓGICA EN TODO EL TERRITORIO NACIONAL DECLARADA

POR EL GOBIERNO NACIONAL MEDIANTE EL DECRETO No. 417

DE 17 DE MARZO DE 2020

FECHA: Bogotá D.C., 19 de marzo de 2020

En el marco de los hechos económicos y sociales que afronta Colombia como consecuencia de la emergencia sanitaria internacional, y con el fin de unir esfuerzos con el Gobierno Nacional para dar alivios a las entidades solidarias vigiladas y a sus asociados, dando partes de tranquilidad ante la crisis económica, esta Superintendencia encuentra necesario disponer medidas de carácter transitorio que busquen mitigar los efectos directos e indirectos de la actual coyuntura. Es importante mencionar que, las organizaciones solidarias vigiladas cuentan con mecanismos que les permiten atender con sus asociados cambios en las condiciones de los créditos, en escenarios de viabilidad financiera que propendan por mantener el adecuado pago de las obligaciones, sin embargo, es necesario incorporar algunas instrucciones temporales con el fin de atender situaciones de carácter masivo Con el propósito de proteger los intereses de los asociados, la solidez y la confianza en las organizacion