CE-11001-03-15-000-2020-00965-00(CA)-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para ejercer control inmediato de legalidad / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO / SALA ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISIÓN EN EL CONSEJO DE ESTADO La Sala Especial de Decisión No. 16 es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 111.8 de la Ley 1437 de 2011, los cuales establecen que el conocimiento de estos procesos corresponde en única instancia a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, quien definió, en sesión virtual del 1 de abril de 2020, que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de

Decisión.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / ACUERDO 080 DE 2019 -ARTÍCULO 29

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Concepto / FINALIDAD DEL

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL JUDICIAL DE LA

ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO

ADMINISTRATIVO GENERAL

[S]e trata de un medio de control específico a través del cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo efectúa el análisis automático de la legalidad de las medidas generales adoptadas por las autoridades del orden nacional al amparo de un estado de excepción, medio a través del cual se busca evitar que durante las

condiciones de excepcionalidad se presente una extralimitación en el ejercicio de las competencias asignadas a las autoridades públicas, así como evitar la puesta en vigencia de normas que amenacen o vulneren los derechos de los administrados.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 / ACUERDO 080 DE 2019 -ARTÍCULO 29

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la finalidad del control inmediato de legalidad, consultar providencias de 15 de octubre de 2013, Exp. 2010-00390-00, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; y de la Corte Constitucional, de 13 de abril de 1994, Exp.

C179, M.P. Carlos Gaviria Díaz. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos sobre los cuales recae / REQUISITOS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Control de las medidas de carácter general / ACTO

ADMINISTRATIVO GENERAL / DECRETO LEGISLATIVO / ACTO GENERAL

QUE DESARROLLA DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EXCEPCIÓN De acuerdo con las disposiciones que regulan la materia, la procedencia de este medio de control está supeditada a que: (i) se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa; (ii) tenga carácter general; y (iii) haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Para analizar el cumplimiento de la primera

exigencia, la autoridad judicial debe cerciorarse, de un lado, de la naturaleza de la autoridad que expide el acto y, del otro, de que el acto se profiera en ejercicio de la función administrativa y no de otra para cuyo ejercicio el ordenamiento jurídico prevea otros medios de control, como sería el caso, por ejemplo, de la función legislativa. Respecto al segundo de los requisitos, esto es, que la medida tenga carácter general, resulta necesario verificar que se trate de un acto administrativo que contenga decisiones que generen efectos jurídicos de carácter general, lo cual se contrapone, tanto a aquellas manifestaciones a través de las cuales la administración se limita a plasmar recomendaciones, instrucciones o sugerencias, como a aquellas que solo están llamadas a afectar situaciones particulares y concretas. Finalmente y frente al tercero de los presupuestos necesarios para proceder con el control inmediato de legalidad, se trata de establecer que la medida haya sido adoptada al amparo del Estado de Excepción, guardando relación con los hechos de excepcionalidad y constituyendo un verdadero desarrollo de sus preceptos. Debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Noción / FINALIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDADCaracterísticas / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Naturaleza / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Efectos de la sentencia / REITERACIÓN DE LA

JURISPRUDENCIA

[A] partir de las disposiciones legislativas que regulan la materia, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido (…) una serie de características propias que definen este medio de control, así: (…) a) Es realmente un proceso judicial, cuya competencia se encuentra definida por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y en el que se prevé la participación de la comunidad en el estudio de legalidad de la medida dictada, bien sea para defender el acto general o para cuestionarlo. b) Se trata de un control automático o inmediato, de manera que una vez se expida el acto, éste debe ser remitido dentro de las 48 horas siguientes a esta jurisdicción para adelantar el estudio de su legalidad, a riesgo de que la autoridad jurisdiccional a quien corresponde revisar el apego de la normatividad al ordenamiento jurídico asuma de manera oficiosa su estudio; esto, con independencia de que se hubiere hecho o no la publicación del mismo, puesto que se entiende que la medida o el acto existen aunque no se haya procedido con el trámite de su publicidad. c) Es autónomo, lo que implica que es posible adelantar el control de los actos administrativos aún antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el Estado de Excepción o respecto de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, ya que comprende tanto la revisión del cumplimiento de los requisitos formales para la expedición del acto como los materiales. (…) e) En concordancia con lo señalado, la sentencia que decide este proceso hace tránsito a cosa juzgada relativa, en tanto solo opera frente a los supuestos de ilegalidad analizados y

decididos por el juez de conocimiento (…). f) El hecho de que se trate de decisiones que hacen tránsito a cosa juzgada relativa, implica entonces que cualquier ciudadano pueda acudir a las acciones de simple nulidad o de nulidad por inconstitucionalidad para cuestionar estos mismos actos administrativos por la violación de normas que no hayan sido invocadas expresamente en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad. g) Finalmente, este medio de control no impide que la medida o el acto sean ejecutados, porque mientras no sean anulados ellos conservan la presunción de validez propia de los actos administrativos.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20

NOTA DE RELATORÍA: Acerca de las características del control inmediato de legalidad, consultar providencias de 28 de enero de 2003, Exp. 2002-0949-01, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; de 7 de octubre de 2003, Exp. 20030472-01, C.P. Tarsicio Cáceres Toro; de 16 de junio de 2009, Exp. 2009-0030500, C.P. Enrique Gil Botero; de 9 de diciembre de 2009, Exp. 2009-00732-00, C.P.

Enrique Gil Botero; de 23 de noviembre de 2010, Exp. 2010-00196-00(CA), C.P. Ruth Stella Correa Palacio; de 5 de marzo de 2012, Exp. 2010-00369, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; de 24 de mayo de 2016, Exp. 2015-02578, C.P.

Guillermo Vargas Ayala; de 26 de septiembre de 2019, Exp. 2010-00279-00, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL - Concepto / CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL - No tiene incidencia si el número de personas a los que esté dirigida se trata de un conjunto determinado o determinable [T]anto la doctrina como la jurisprudencia han señalado que los actos generales son aquellos que crean una situación jurídica abstracta e impersonal, sin que tenga incidencia el número de personas a los que esté dirigida o si se trata de un conjunto determinado o determinable de ellas.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la noción y características de los actos administrativos generales, consultar providencias de 11 de marzo de 1994, Exp. 2756; de 24 de julio de 1997, Exp. 1570, Mario Rafael Alario Méndez.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA CIRCULAR EXTERNA 12 DEL 19 DE MARZO DE 2020 / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Control de competencia y

forma / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL

JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL

JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / COMPETENCIA DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL FUNCIONARIO PÚBLICO /

SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA / ACTOS DE LA

SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA / FUNCIÓN DE

VIGILANCIA DE LA SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA /

FUNCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA / COMPRA POR INTERNET / ACTIVIDAD COMERCIAL POR INTERNET / COMERCIO ELECTRÓNICO - Costo de operaciones por canales no presenciales / CLÁUSULA ABUSIVA / PRÁCTICA ABUSIVA - Facultad para describirlas y señalarlas / DERECHOS DEL CONSUMIDOR / PROTECCIÓN AL

CONSUMIDOR / PROTECCIÓN A LOS DERECHOS DEL CONSUMIDOR /

FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA /

COVID-19 / CORONAVIRUS / PANDEMIA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE

EXCEPCIÓN / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y

ECOLÓGICA / CONTROL DE LEGALIDAD / LEGALIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO LEGAL

[L]a revisión de los aspectos formales del acto analizado implica la verificación, de un lado, de la competencia del funcionario que lo suscribe (…). (…) Para la Sala, (…) es claro que el Superintendente de Economía Solidaria evidentemente se encuentra facultado para exigir de las entidades vigiladas la presentación de un plan de acción a través del cual se planteen medidas específicas para la atención de esta contingencia, tal y como se hace en el párrafo primero del numeral primero de la Circular sub judice. Esta facultad se deriva tanto de la función de instruir a las vigiladas sobre la manera en que deben cumplir las disposiciones que rigen su actividad, como de la necesidad de garantizar la inspección, vigilancia y control sobre el desarrollo de la misma. (…) Ahora bien, en cuanto a la medida contenida

en el numeral cuarto de la Circular sub judice, se advierte que en ella se estableció una prohibición para aumentar el costo de las operaciones que se realizan por canales no presenciales, prohibición que, a su vez, constituye el establecimiento de un nuevo supuesto transitorio de práctica abusiva en el que pueden incurrir las entidades sujetas a la vigilancia de la Superintendencia de Economía Solidaria mientras dure el estado excepcional. Dentro del listado de funciones asignadas a dicha entidad, previsto (…) en el artículo 36 de la Ley 454 de 1998, no se encuentra consagrada de manera expresa la facultad de determinar las conductas o prácticas que pueden ser consideradas como abusivas frente a los usuarios de estos servicios (…). [Sin embargo] advierte la Sala (…) que no se trata, como lo indicó uno de los intervinientes, de revisar si respecto de este asunto existe reserva legal, de manera que solo el legislador podría, en virtud de sus propias facultades, determinar qué prácticas resultan abusivas pues, (…) es la ley precisamente la que estableció esa competencia en cabeza de una entidad administrativa de inspección, vigilancia y control. Pero, además, y a partir del mandato previsto en el artículo 34 de la Ley 454 de 1998, es claro que esa facultad no solo resulta predicable de la Superintendencia Financiera de Colombia sino también de la Superintendencia de la Economía Solidaria, no solo por la remisión expresa que hace el legislador en la norma en cuestión sino en tanto estas entidades, aunque en distintos ámbitos, ejercen las mismas funciones en términos de supervisión, inspección, vigilancia y control, uno de cuyos fines

primordiales es la protección de los derechos de los usuarios. En consecuencia, debe concluirse que el Superintendente sí tenía competencia para expedir una disposición como la prevista en el numeral cuarto de la Circular Externa No. 12 de 2020, definiendo, dentro de su ámbito de acción y frente a las entidades vigiladas por ella, conductas que constituyen prácticas abusivas.

FUENTE FORMAL: LEY 454 DE 1998 - ARTÍCULO 34 / LEY 454 DE 1998ARTÍCULO 36 / DECRETO 186 DE 2004 - ARTÍCULO 5 / LEY 1328 DE 2009ARTÍCULO 12

NOTA DE RELATORÍA: Acerca de la función de para describir y señalar conductas adicionales a aquellas previstas por el legislador, que puedan llegar a generar amenaza o desconocimiento de los derechos del consumidor, consultar providencia de la Corte Constitucional, 7 de noviembre de 2012, Exp. C-909, M.P.

Nilson Pinilla Pinilla.

ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL / ACTO

ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO

GENERAL / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTO

ADMINISTRATIVO / REQUISITOS FORMALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

REQUISITOS DE FORMA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FORMALIDAD DEL

ACTO ADMINISTRATIVO / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / REQUISITOS DE

VALIDEZ EN EL ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / PRESUPUESTOS DE VALIDEZ DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / PRESUPUESTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA / CONTROL DE

LEGALIDAD / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO

ADMINISTRATIVO LEGAL / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA /

PROTECCIÓN DEL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA

[C]orresponde determinar si se cumplieron los elementos formales de validez y eficacia del acto administrativo. Así, lo primero que debe indicarse es que este asunto, que ha sido analizado en distintas oportunidades por la jurisprudencia del Consejo de Estado, se relaciona con una de las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del CPACA, esta es, la relativa a la expedición de “forma irregular” del acto administrativo. En efecto, se trata de que, para proferir el acto, no se hayan desconocido los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico para su formación, ya que si bien las autoridades administrativas han sido dotadas de determinadas competencias para adoptar decisiones de carácter obligatorio, dichas decisiones deben producirse mediante el agotamiento de la vía predeterminada por la ley y con la plena observancia de los requisitos formales previstos en ella (…). La exigencia de formalidades en la toma de decisiones por parte de la administración pública obedece a la necesidad de rodear de seguridad jurídica tanto al administrado como a la propia administración, en la medida en que, de un lado, se garantiza que la autoridad seguirá un trámite objetivamente dispuesto que impedirá́ arbitrariedades y, del otro, se le brinda a la administración un sendero claro y concreto a seguir, que le permitirá actuar de manera eficaz y

eficiente. En el ámbito de la producción de medidas de carácter general, salvo casos muy específicos, el ordenamiento jurídico no hace exigencias procedimentales especiales, más allá de establecer la necesidad de que el acto sea proferido en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas a la respectiva autoridad. Así, el Título III de la primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece las reglas generales que rigen la actuación administrativa, es decir, el procedimiento que por defecto deben seguir las autoridades estatales y los particulares que ejerzan funciones administrativas para la adopción de sus decisiones en ausencia de uno especial establecido por el legislador. En este caso se encuentra que la expedición de Circulares por parte de la Superintendencia de la Economía Solidaria no cuenta con un procedimiento especial, de manera que a este trámite le resultan aplicables las normas generales previstas en el CPACA, en particular las reglas para la expedición de decisiones discrecionales por parte de la administración (art. 44) y el deber de publicación de los actos administrativos de carácter general (art. 65), sin que la Sala pueda advertir que se haya incurrido en alguna irregularidad que vicie su expedición. (…) [S]e advierte que en este caso se cumplieron los elementos formales del acto, ya que la Circular cuenta con encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias objeto de regulación, referencia expresa a las normas en las que se funda, contenido de las materias reguladas, disposiciones de la parte resolutiva y la firma de quien puede comprometer a la entidad.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 137 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 44 /

C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 65

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los requisitos formales del acto administrativo, consultar providencia de 15 de octubre de 2013, Exp. 2010-00390-00, C.P. Marco

Antonio Velilla Moreno.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO DE

CARÁCTER GENERAL / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL /

SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA / PUBLICACIÓN DE

ACTO ADMINISTRATIVO / PUBLICACIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO

GENERAL / PUBLICIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO / FUNCIÓN DE

POLICÍA ADMINISTRATIVA / POLICÍA ADMINISTRATIVA / ACTIVIDAD DE

POLICÍA ADMINISTRATIVA / ACTO DE POLICÍA ADMINISTRATIVA /

PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA / PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA / PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN / COVID-19 / CORONAVIRUS / PANDEMIA / DECLARACIÓN

DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA,

SOCIAL Y ECOLÓGICA / EMERGENCIA SANITARIA / FALTA DE

PUBLICACIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL DE

LEGALIDAD / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO

ADMINISTRATIVO LEGAL

[R]esulta relevante referirse a un asunto que fue puesto de presente por uno de los intervinientes como una posible causal de nulidad del mismo y que se relaciona con que el proyecto que terminó con la expedición de esta Circular no fue publicado previamente para efectos de recibir comentarios de la ciudadanía,

deber que se encuentra previsto en el numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011 (…). Pues bien, sobre este asunto en particular, (…) el deber de publicación se reputa de todos aquellos actos administrativos de contenido general y abstracto, y no solamente de los de carácter técnico o de los que contienen una regulación económica y social ex ante, conclusión a la que se llegó teniendo en cuenta, entre otros aspectos, la necesidad de garantizar los principios de publicidad, transparencia, participación, seguridad jurídica y eficacia. Sin embargo, la Sala resalta el hecho de que, aun cuando el numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011 no establece excepciones, no puede entenderse que la obligación de hacer la publicación previa de los actos regulatorios sea absoluta, pues precisamente, en virtud del artículo 2 del CPACA, éste no resulta aplicable a procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Ahora bien, el Consejo de Estado ha indicado que los procedimientos de policía son aquellos (…) que corresponde[n] precisamente [con] el supuesto que tiene lugar en el presente control de legalidad en donde la Superintendencia expidió unas medidas como clara manifestación de la función de policía administrativa de la que es titular. En ese sentido, una regulación como la señalada estaría, de suyo, excluida de la obligación de publicación. Pero, además, para la Sala es claro que ese requisito tampoco se acompasa con la coyuntura

fáctica y jurídica que se genera cuando se trata de la vigencia de un estado de excepción. En efecto, se trata de situaciones en las cuales las entidades del Estado deben actuar rápidamente a fin de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios y la protección de los derechos tanto de los administrados como de sus funcionarios (…). En este escenario, es evidente que el trámite de publicación previa de los proyectos de actos administrativos generales, la recepción de comentarios y el análisis de los mismos, no permitiría actuar con la premura, prontitud y urgencia que una situación excepcional como la actual exige. En consecuencia, la Sala concluye que este requisito no le era exigible a la Superintendencia para la expedición de la presente Circular, de manera que no hay lugar a considerar que existe un vicio en su formación.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 2 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 8

NUMERAL 8 / Decreto 270 de 2017

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance de la expresión “proyectos específicos de regulación”, contenida en el numeral 8 del artículo 8 del CPACA, consultar concepto de 14 de septiembre de 2016, Rad. 2291, C.P. Edgar González López.

En relación con la noción y finalidad de los procedimientos de policía, consultar providencia de 29 de julio de 2013, Exp. 27088, C.P. Danilo Rojas Betancoruth. Acerca de la crisis generada por el virus Covid-19, consultar providencia de la Corte Constitucional, de 20 de mayo de 2020, Exp. C-145 de 2020, M.P. José

Fernando Reyes Cuartas. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA CIRCULAR EXTERNA 12 DEL 19 DE MARZO DE 2020 / SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Conformidad con las normas superiores / JUICIO

DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL JURISDICCIONAL

DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JUDICIAL DE LA

ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA / COVID-19 / CORONAVIRUS / PANDEMIA / CONTROL DE LEGALIDAD / CUMPLIMIENTO DE LA LEY / CUMPLIMIENTO DE LA NORMA CONSTITUCIONAL / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO LEGAL Analizado el texto de la Circular Externa No. 12 de 19 de marzo de 2020, se advierte que ella no se fundamentó normativamente en alguna norma de rango constitucional, sino que en la brevísima parte considerativa del acto solo se hizo referencia al numeral 22 del artículo 36 de la Ley 454 de 1998 y al Decreto 417 de 17 de marzo de 2020. Sin embargo, la Sala advierte que el acto no se contrapone a ninguna norma de rango constitucional, específicamente no a aquellas que regulan la actividad del sector solidario. (…) En cuanto a las normas previstas en la Ley 137 de 1994, en particular aquellas que resultan compatibles con la actuación de las autoridades administrativas distintas al Gobierno Nacional (...), la

Sala advierte que las medidas previstas en la Circular que aquí se analiza no vulneran o contravienen alguno de estos asuntos pues, se repite, en ellas la entidad se limitó a dar instrucciones –algunas nuevas y otras ya previstas en el ordenamiento jurídicoa las organizaciones solidarias respecto de la forma como deben prestarse los servicios en el marco de la situación generada por el virus COVID-19 y a establecer una conducta que se califica como práctica abusiva teniendo en cuenta las condiciones fácticas actuales. Ahora bien, en relación con el Decreto 417 de 2020, mediante el cual se declaró el Estado de Excepción, se encuentra que la Circular No. 12 de 19 de marzo de 2020 constituye un verdadero desarrollo de las consideraciones generales contenidas en él, en particular, en cuanto a la necesidad de adoptar medidas dirigidas a aliviar las obligaciones de naturaleza financiera de los habitantes del territorio nacional, la implementación de las tecnologías de la información y de las comunicaciones como mecanismo para facilitar la implementación del distanciamiento social y el aislamiento, la contención de los efectos económicos negativos generados por el virus y la flexibilización de la obligación de atención personalizada al usuario. Por lo demás, esta norma resulta también coherente con las previsiones que regulan el ejercicio de las funciones por parte de la Superintendencia de la Economía Solidaria, específicamente con las previstas en la Ley 454 de 1998, que le atribuyen a esta entidad la tarea de ejercer la inspección, vigilancia y control de las organizaciones solidarias, así como de instruirlas respecto de la forma como deben desempeñar su actividad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 38 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 58 INCISO 3 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 333 INCISO 3 / DECRETO 417 DE 2020 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 3 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 4 / LEY 137 DE 1994ARTÍCULO 5 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 6 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 7 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 8 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 14 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 15 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 50 / LEY 454 DE 1998 - ARTÍCULO 36 NUMERAL 22

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA CIRCULAR EXTERNA 12 DEL 19 DE MARZO DE 2020 / SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Conexidad de la medida con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia económica / JUICIO DE

LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL JURISDICCIONAL

DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JUDICIAL DE LA

ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / CONTROL DE LEGALIDAD - Criterio de

conexidad / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE

EMERGENCIA / EMERGENCIA SANITARIA / ESTADO DE EMERGENCIA

ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA / COVID-19 / CORONAVIRUS /

PANDEMIA / ESTADO DE EXCEPCIÓN / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN De acuerdo con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, el análisis de conexidad que se impone efectuar entre la regulación contenida en el acto objeto de control y la declaratoria del estado de excepción, debe adelantarse específicamente frente a las causas que dieron origen a este último, es decir, frente a los motivos que generaron la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica. (…) En este caso, (…) el presupuesto fáctico del Decreto 417 de 2020 se hizo consistir en la emergencia sanitaria y social generada por la aparición del nuevo coronavirus – COVID 19, cuya velocidad de expansión y peligrosidad para la vida de todos los habitantes del territorio nacional hacen necesaria la adopción de medidas inmediatas tendientes no solamente a atender los riesgos para la salud de las personas sino también las condiciones de empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar general de la población. Por su parte, las medidas contenidas en la Circular objeto de pronunciamiento tienen como propósito, de manera general, hacer que las organizaciones solidarias analicen el impacto de la emergencia sanitaria en la prestación de sus servicios y en el desarrollo de su actividad, garanticen el acceso a la información y evalúen alternativas que garanticen la atención al público, de manera que cada una de ellas efectúe los ajustes que permitan la continuidad del servicio. Lo anterior, guarda conexidad tanto con las razones que llevaron a la declaratoria de emergencia como con las medidas que fueron anunciadas por el Gobierno Nacional en el Decreto 417 de 2020. La misma consideración cabe

respecto de la prohibición de aumentar el costo de las operaciones que se realizan a través de canales electrónicos, prohibición que tiene como fundamento, según se adujo en el propio acto, el hecho de que la coyuntura hace previsible un incremento en el volumen de las transacciones realizadas por esta vía por los asociados. Con esto, no solamente se logran proteger los derechos de los usuarios sino también contener los efectos económicos negativos generados por causa de la pandemia.

FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el criterio de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y la declaratoria del estado de excepción, consultar providencias de 3 de mayo de 1999, Exp. CA-011, C.P. Ricardo Hoyos Duque; de 31 de mayo de 2011, Exp. 2010-00388-00(CA), C.P. Gerardo Arenas

Monsalve. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA CIRCULAR EXTERNA 12 DEL 19 DE MARZO DE 2020 / SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Proporcionalidad de las medidas adoptadas /

JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL

JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL

JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / DECRETO LEGISLATIVO /

DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EMERGENCIA

ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA / EMERGENCIA SANITARIA / COVID-19

/ CORONAVIRUS / PANDEMIA / CONTROL DE LEGALIDAD - Medidas

necesarias y proporcionales con las circunstancias que motivaron la emergencia / PROPORCIONALIDAD / LEGALIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO LEGAL

[S]e advierte que respecto del primer grupo de medidas -aquellas que implican el cumplimiento de instrucciones ya existentes-, resulta razonable y proporcional que la Superintendencia insista en su debido y necesario cumplimiento, lo cual adquiere relevancia en atención a la especial situación que plantea la pandemia. En efecto, asegurar que las organizaciones del sector cumplan con el deber de información, evalúen su estructura tecnológica para la prestación de servicios financieros, analicen la posibilidad de incrementar temporalmente los límites de transacción de las operaciones realizadas a través de canales no presenciales, prevean posibles incrementos en el uso del efectivo, mantengan la atención presencial siempre y cuando ello sea posible e informen a sus usuarios las modificaciones en los horarios de atención en oficinas, resulta necesario a fin de afrontar la situación que se pretende conjurar. En cuanto al segundo grupo de medidas, la Sala advierte que el hecho de que la Superintendencia haya previsto que las organizaciones solidarias deben prever planes de acción a corto y mediano plaz