CE-11001-03-15-000-2020-01032-00(CA)AC-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDADProcedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Elementos formales y materiales de los decretos que desarrollan el estado de emergencia [E]l control inmediato de legalidad asignado a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y en particular al Consejo de Estado, se efectúa respecto de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. […] [T]odas las resoluciones sustentaron su parte motiva en el Decreto 417 de 2020 cuya naturaleza, como ya se analizó, es la de ser de carácter Legislativo que declaró el estado de emergencia, lo cual ya fue definido según la interpretación que en torno a la naturaleza de este tipo de decretos estableció la Corte Constitucional (…) que declaró la exequibilidad de la norma, cuando señaló que «la Constitución ha establecido dos tipos de decretos legislativos: los declarativos del estado de excepción con fuerza de ley porque constituyen una auto habilitación para legislar y los decretos de desarrollo de esas facultades excepcionales». […] Los requisitos formales o sujeción a las formas están referidos al encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias reguladas, la competencia o la referencia expresa a las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe. Los requisitos de fondo o materiales comprenden la relación de conexidad y proporcionalidad con las causas que generaron la declaratoria del Estado de Excepción, los decretos legislativos que se

expiden para conjurarlo y otras disposiciones de alcance superior que se hayan proferido en el marco de la excepcionalidad. […] RESOLUCIÓN No 400.36-20-0391 DE 20 DE MARZO DE 2020 DE CORPORINOQUIA - Ajustada a la legalidad / RESOLUCIÓN No 400.36-20-0373 DE 16 DE MARZO DE 2020 DE CORPORINOQUIA - Ajustada a la legalidad / RESOLUCIÓN No 400.36-200412 DE 26 DE ABRIL DE 2020 DE CORPORINOQUIA - Ajustada a la legalidad / RESOLUCIÓN 120.36-20-0417 DE 10 DE MAYO DE 2020 DE CORPORINOQUIA - Ajustada a la legalidad / Se declarará que las Resoluciones 400.36-20-0391 del 20 de marzo de 2020 suscrita por el secretario general que asumió funciones de director general (e) «Por medio de la cual la Corporación Autónoma Regional de la OrinoquíaCORPORINOQUIA-, modifica la Resolución No. 400.36-20-0373 del 16 de marzo de 2020, a través de la cual se adoptaron medidas sanitarias y acciones transitorias, dando alcance a la Resolución N° 385 del 12 de marzo del 2020 -por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19» y 400.36-20-0412 del 26 de abril de 2020 firmada por el director general (e) «Por medio de la cual la Corporación Autónoma Regional de la OrinoquiaCORPORINOQUIAadopta medidas dando alcance al Decreto Legislativo 593 del 24 de abril de 2020 – por el cual se imparten instrucciones en virtud de la

emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID 19 y el mantenimiento del orden público»,se encuentran ajustadas a derecho, en tanto las materias que comprende desarrollan, definen y concretan las pautas trazadas para afrontar la situación que dio origen al Estado de Excepción y a la adopción de medidas legislativas para conjurarlo en los términos del Decreto Legislativo 417 de 2020 y el Decreto 593 de 2020 (en el caso particular de la 400.36-20-0412 del 26 de abril de 2020), guardan relación directa con esas disposiciones, atienden sus elementos causales referidos a los motivos y finalidades, no contrarían el restante ordenamiento jurídico analizado y resultan proporcionales a las finalidades de esa disposición. Se declarará que la Resolución 120.36-20-0417 del 10 de mayo de 2020 suscrita por el director general (e) «Por medio de la cual la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia -CORPORINOQUIAestablece medidas frente a la prestación de los servicios a su cargo, dando alcance al Decreto Legislativo 636 del 06 de mayo de 2020, Decreto No. 491 del 28 de marzo de 2020 y Circular No. 09 del 12 de abril de 2020 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo», se encuentra ajustada a derecho, en tanto las materias que comprende desarrollan, definen y concretan las pautas trazadas para afrontar la situación que dio origen al Estado de Excepción y a la adopción de medidas legislativas para conjurarlo en los términos de los Decretos Legislativos 417, 491 y

637 de 2020, y los Decretos 465 y 636 de 2020, guardan relación directa con esas disposiciones, atienden sus elementos causales referidos a los motivos y finalidades, no contrarían el restante ordenamiento jurídico analizado y resultan proporcionales a las finalidades de esa disposición. Lo anterior, sin perjuicio de la ilegalidad del artículo 6.°, y de que, como se explicó suficientemente en la parte motiva, la declaratoria de legalidad de la citada Resolución estará condicionada a que las siguientes disposiciones deban entenderse en la forma prevista por la Corte Constitucional en la sentencia C-242/20, así: i) artículo 5.°: «la medida contenida en el mismo se hace extensiva también a los permisos, autorizaciones, certificados y licencias que venzan dentro del mes siguiente a la finalización de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y que no pudieron ser renovadas en vigencia de la misma debido a las medidas adoptadas para conjurarla. En consecuencia, las referidas habilitaciones se entenderán prorrogadas por el tiempo faltante para completar el término previsto por el legislador»; y ii) el literal c) del artículo 7.°: «ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos, por ejemplo, a través de una llamada telefónica, el envío de un mensaje de texto o de voz al celular o un aviso por una estación de radio comunitaria».

FUENTE FORMAL: CP - ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 /

CPACA - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / CPACA - ARTÍCULO 136 / CPACAARTÍCULO 185 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 21

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01032-00(CA)A

Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA ORINOQUÍACORPORINOQUIA

Demandado: RESOLUCIÓN No 400.36-20-0391 DEL 20 DE MARZO DE 2020, RESOLUCIÓN No 400.36-20-0373 DEL 16 DE MARZO DE 2020, RESOLUCIÓN No 400.36-20-0412 DEL 26 DE ABRIL DE 2020 Y RESOLUCIÓN No 120.36-200417 DEL 10 DE MAYO DE 2020 EXPEDIDAS POR LA CORPORACIÓN

AUTÓNOMA REGIONAL DE LA ORINOQUIA -CORPORINOQUIA.

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. ACUMULADOS 1100103-15-000-2020-02134-00 Y 11001-03-15-000-2020-01876-00

Procede la Sala Especial de Decisión N.° 21 del Consejo de Estado, conforme a lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, a

efectuar el control inmediato de legalidad de las Resoluciones 400.36-20-0391 del 20 de marzo de 2020 suscrita por el secretario general asumiendo funciones de director general (e) «Por medio de la cual la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía -CORPORINOQUIA-, modifica la Resolución No. 400.36-20-0373 del 16 de marzo de 2020, a través de la cual se adoptaron medidas sanitarias y acciones transitorias, dando alcance a la Resolución N° 385 del 12 de marzo del 2020 -por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19»; 400.36-20-0412 del 26 de abril de 2020 firmada por el director general (e) «Por medio de la cual la Corporación Autónoma Regional de la OrinoquiaCORPORINOQUIAadopta medidas dando alcance al Decreto Legislativo 593 del 24 de abril de 2020 – por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID 19 y el mantenimiento del orden público»; y 120.36-20-0417 del 10 de mayo de 2020 suscrita por el director general (e) «Por medio de la cual la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia -CORPORINOQUIAestablece medidas frente a la prestación de los servicios a su cargo, dando alcance al Decreto Legislativo 636 del 06 de mayo de 2020, Decreto No. 491 del 28 de marzo de 2020 y Circular No. 09 del 12 de abril de 2020 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo».

1. Antecedentes 1.1. El secretario general de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia

-CORPORINOQUIAsuscribió la Resolución 400.36-20-0391 del 20 de marzo de 2020 «Por medio de la cual la Corporación Autónoma Regional de la OrinoquíaCORPORINOQUIA-, modifica la Resolución No. 400.36-20-0373 del 16 de marzo de 2020, a través de la cual se adoptaron medidas sanitarias y acciones transitorias, dando alcance a la Resolución N° 385 del 12 de marzo del 2020 -por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19».1 Mediante auto del 12 de mayo de 2020, el despacho del consejero sustanciador avocó conocimiento en única instancia de la mencionada decisión con fundamento en las siguientes consideraciones: 1 La actuación procesal se recopiló a través de expediente electrónico. 1.1.1. El 7 de enero de 2020, la Organización Mundial de la Salud —OMS— identificó el nuevo coronavirus como COVID -19. Posteriormente, el 11 de marzo del mismo año, dicho ente declaró el brote como una pandemia, en consideración a la velocidad de su propagación y la escala de transmisión. 1.1.2. En atención a lo anterior, mediante Resolución número 385 del 12 de marzo de 2020, emitida por el Ministerio de Salud y Protección Social, se adoptaron medidas preventivas de aislamiento y cuarentena para un grupo de personas, a partir de dicha fecha y hasta el 30 de mayo del presente año. En esta norma se acogieron diferentes medidas sanitarias, entre ellas, la de ordenar a los jefes y representantes legales de las entidades públicas y privadas adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del COVID – 19.

1.1.3. Con base en lo anterior, el secretario general que asumió las funciones director general de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía – CORPORINOQUÍAexpidió la Resolución número 400.36-20-0373 del 16 de marzo de 2020, por medio de la cual adoptó medidas administrativas y de suspensión de términos, las cuales tendrían vigencia entre el 17 y el 20 de marzo del año en curso, sujetas a su eventual prórroga «al ser las próximas semanas cruciales para controlar el virus». 1.1.4. A su turno, a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, contados a partir de la vigencia de la mencionada norma, con el fin de, primero, conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, evitando así la propagación del COVID-19 y, segundo, mitigar y prevenir el impacto negativo en la economía del país. 1.1.5. En atención a lo anterior, la Corporación Autónoma Regional expidió la Resolución 400.36-20-0391 del 20 de marzo de 2020 suscrita por el mismo funcionario, mediante la cual modificó las medidas adoptadas previamente en la referida resolución 400.36-20-0373, para: (i) ampliar el término de suspensión de atención presencial al púbico, del 24 de marzo al 12 de abril, como fue prevista en el artículo segundo ibidem; y (ii) ampliar el plazo de

suspensión de los términos procesales, en los procesos administrativos sancionatorios, disciplinarios y de cobro coactivo y demás actuaciones administrativas en trámite y que requieran su cómputo, desde el 24 de marzo hasta el 12 de abril de 2020, tal como lo disponía el artículo tercero ib.. 1.1.6. Con fundamento en lo expuesto, y teniendo en cuenta que, de conformidad con el reparto efectuado por la Secretaría General del Consejo de Estado, le había sido asignado al consejero Roberto Serrato Valdés el conocimiento del control inmediato de legalidad de la citada resolución 400.36-20-0373, se remitió el presente asunto a aquel despacho2 con la finalidad de que se estudiara su posible acumulación, en razón a la evidente relación de conexidad que tenían ambos actos administrativos. 1.1.7. No obstante, mediante providencia del 28 de abril de 2020, el consejero Serrato Valdés resolvió que era improcedente dar trámite a dicha solicitud de acumulación, y ordenó la devolución del expediente, por cuanto mediante auto del 17 de abril del año en curso decidió no avocar el conocimiento del referido control inmediato de legalidad, por considerar que «… la Resolución 400.36-20-0373 no indica tener como sustento para su expedición el Decreto presidencial 417 del 17 de marzo de 2020 y, por el contrario, sí invoca como fundamento para su expedición el contenido de las directrices impartidas por el Gobierno Nacional en la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección

Social, acto administrativo que claramente es anterior a la declaratoria de estado de excepción…». 1.1.8. A diferencia de lo ocurrido en el acto administrativo estudiado en aquél despacho, en este caso la resolución objeto de control sí tuvo como fundamento el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 expedido por el presidente de la República, que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, y las medidas que se adoptaron se consideraron necesarias por cuanto eran «concernientes a garantizar los derechos procesales de las personas que intervienen en los procesos administrativos sancionatorios, disciplinarios, y de cobro coactivo y demás actuaciones administrativas en trámite que 2 Por medio de auto del 16 de abril de 2020 requieran el cómputo de términos…». Por consiguiente, se cumplían las condiciones establecidas en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3 para avocar el conocimiento de dicha resolución. 1.2. La procuradora tercera delegada ante el Consejo de Estado interpuso recurso de reposición con el fin de que no se avocara el conocimiento para ejercer control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 400.36-20-0391 del 20 de marzo de 2020 emitido por la Corporación Autónoma Regional de la OrinoquiaCORPORINOQUIA-, y como sustento de su postura, argumentó lo siguiente: 1.2.1. La decisión cuestionada no cumplía con el tercer requisito establecido en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, según el cual se requería que el acto sometido a control fuera desarrollo de un decreto legislativo dictado durante

el estado de excepción. 1.2.2. En efecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 5 de marzo de 2012 definió que la noción de desarrollo de decreto legislativo está dada por la «conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción», es decir, que dicha relación debía ser causal y material, no solamente formal, por lo que no bastaba la mera enunciación que realizara la entidad pública del decreto legislativo que decía desarrollar, ni tampoco la simple unidad temática entre uno y otro, sino que debía existir una conexidad íntima y tangible, además de verdaderos motivos de hecho y de derecho verificables, que permitieran concluir la existencia de un auténtico desarrollo normativo. Dicha conexidad podía darse vía directa o indirecta. 1.2.3. Según la vista fiscal, la citada resolución 400.36-20-0391 había sido emitida con miras a modificar los plazos que se habían establecido en la Resolución 400.36-20-0373 del 16 de marzo de 2020; así mismo, el asunto enunciado en ambos actos era idéntico, es decir, el de «adoptar medidas sanitarias y acciones transitorias, dando alcance a la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020 –por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus Covid-19», es decir, guardaban unidad de materia y 3 «Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se

tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código (…)». de motivación, y tan es así que su enunciado introductorio se limitaba a señalar que modificaba un acto cuya base normativa era la Resolución No. 385 de 2020, expedida por el Ministerio de Salud, sin hacer mención expresa del Decreto Legislativo 417 de 2020, el cual se retomaba someramente en la parte en la parte final considerativa. 1.2.4. Debía revisarse igualmente si la regulación que traía su articulado resolutivo era realmente novedosa y distinta, en el sentido de estar separada temáticamente de la referida resolución 385 y si, como lo exige el artículo 136 del CPACA, constituía un verdadero desarrollo del Decreto Legislativo 417 de 2020. En tal sentido, consideró el ministerio público que la resolución objeto de control no desarrollaba novedad dispositiva alguna respecto del acto que modificó, en el sentido de que no introdujo medida o novedad temática distinta a la que había dispuesto la Resolución 400.3620-0373 del 16 de marzo de 2020, y que es más, ni siquiera los términos que modificaba coincidían con los treinta (30) días calendario que dispuso el artículo 1 del decreto 417 de 2020 para atender el estado de excepción. 1.3. Mediante auto del 19 de junio de 2020 el despacho decidió no reponer el auto recurrido y, para el efecto se adujeron los siguientes motivos:

… La Resolución 400.36-20-0391 del 20 de marzo de 2020 suscrita por el secretario general que asumió las funciones director general de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía –CORPORINOQUÍA-, dispuso modificar los artículos 2.° y 3.° de la Resolución 400.36-20-0373 del 16 de marzo de 2020, para, respectivamente, (i) prorrogar la atención presencial al público, del 24 de marzo al 12 de abril; y (ii) ampliar el plazo de suspensión de los términos procesales, en los procesos administrativos sancionatorios, disciplinarios y de cobro coactivo y demás actuaciones administrativas en trámite y que requieran su cómputo, desde el 24 de marzo hasta el 12 de abril de 2020. Si bien es cierto, como lo plantea la recurrente, que la decisión contenida en el acto objeto de control constituye una prórroga o ampliación del tiempo durante el cual se dispuso la suspensión de términos procesales y de atención al público a que allí se alude, también lo es que ello no constituye una razón que, de manera preliminar al momento de avocar el conocimiento, permita desecharlo para ejercer, respecto de él, el mecanismo de control de la referencia. En efecto, en la providencia recurrida se señaló que dentro de las normas que le sirvieron de sustento a la resolución objeto de control -de 20 de marzo de 2020-, estaban, entre otras, el Decreto Legislativo 417 de 2020, porque en su contenido se aludió a que «el presidente Iván Duque, el día 17 de marzo de 2020, decretó el

Estado de Emergencia en el país, de conformidad con lo establecido en el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, con el fin de afrontar la pandemia del Coronavirus (COVID -19)», y que debido a este nuevo panorama del país, resultaba necesario que la entidad tomara medidas concernientes a garantizar los derechos procesales de las personas que intervienen en los procesos administrativos sancionatorios, disciplinarios, y de cobro coactivo y demás actuaciones administrativas en trámite que requieran el cómputo de términos. Por ello, al momento de decidir sobre la admisión de la resolución sub examine, se consideró que este decreto legislativo formaba parte de los fundamentos para su expedición, a partir de lo cual este Despacho dio por satisfecho -por lo menos formalmenteel requisito consistente en que se tratara de un acto que desarrolle algún estado de excepción Lo anterior permite concluir, en forma preliminar, que la determinación de prorrogar la suspensión de términos dispuesta a través de acto anterior, sí fue adoptada con ocasión del estado de emergencia declarado por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. Ahora bien, el hecho de que el acto que expidió la administración, en forma previa, para suspender los términos procesales allí aludidos -del 16 de marzo de 2020-, y cuya prórroga se dispuso mediante la resolución objeto de control, no hubiera sido expedido dentro del marco del estado de excepción, no impide, en principio, tomar la decisión de ejercer control inmediato de legalidad respecto del que dispuso la prórroga, máxime cuando la suspensión de términos contenida en este, si bien

amplía una medida adoptada con anterioridad, surte efectos desde el momento de su expedición, esto es, durante el estado de emergencia, el cual, se insiste, le sirvió como fundamento. … 1.4. Mediante auto del 9 de julio de 2020, el despacho ordenó la acumulación de los procesos con radicación 11001-03-15-000-2020-02134-00 y 11001-03-15-0002020-01876-00 correspondientes a los medios de control inmediato de legalidad de las Resoluciones expedidas por el director general (e) de la Corporación números 400.36-20-0412 del 26 de abril de 2020 «por medio de la cual la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia -CORPORINOQUIA adopta medidas dando alcance al Decreto Legislativo 593 del 24 de abril de 2020 – por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID 19 y el mantenimiento del orden público» y 120.36.20-0417 del 10 de mayo de 2020, «por medio de la cual establece medidas frente a la prestación de los servicios a su cargo, dando alcance al Decreto Legislativo 636 del 06 de mayo de 2020, Decreto No. 491 del 28 de marzo y Circular 09 del 12 de abril de 2020 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo», y se avocó además el conocimiento de esta última, con fundamento en lo siguiente: … Pues bien, como puede observarse del anterior recuento, resulta evidente que en efecto entre todas estas resoluciones existe una innegable relación de conexidad

que deviene del acto primigenio -Resolución 400.36-20-0373 del 16 de marzo de 2020-, que si bien no fue avocado para control de legalidad por esta corporación, lo cierto es que constituye la fuente y origen de los restantes que le dieron continuidad, en la medida en que prorrogaron la suspensión de atención presencial al público y de términos procesales y demás actuaciones administrativas en trámite que requerían el cómputo de términos, esto es, mediante las Resoluciones 400.36-200391 del 20 de marzo de 20204; 400.36-20-0408 del 12 de abril de 2020;5 400.3620-0412 del 26 de abril de 2020;6 hasta la última de ellas -Resolución 120.36.200417 del 10 de mayo de 2020-,7 que estableció, además, unas excepciones a dichas medidas. Lo anterior quiere decir, que aunque los actos cuyo control se depreca no sean idénticos, es claro que unos derivan de los otros y, bajo ese entendido, se trata de cuestiones que se pueden estudiar en un solo proceso por la unidad de materia que regulan. Adicionalmente, como quiera que este despacho adelanta el expediente más antiguo,8 es procedente acceder a la solicitud de acumular los procesos 1100103-15-000-2020-02134-00 y 11001-03-15-000-2020-01876-00 al radicado 11001-0315-000-2020-01032-00. En ese orden de ideas, como quiera que se accede a la acumulación, y teniendo en

cuenta que respecto de la Resolución 400.36-20-0412 del 26 de abril de 2020 ya se avocó conocimiento por esta Corporación, lo cual no se ha hecho frente a la Resolución 120.36.20-0417 del 10 de mayo de 2020, y que se reúnen las condiciones establecidas en el artículo 136 del CPACA, se avocará el conocimiento de esta última, la con el fin de ejercer su control inmediato de su legalidad. … 1.5. Intervención del ministerio público La procuradora tercera delegada ante el Consejo de Estado, solicitó declarar improcedente el medio de control inmediato de legalidad respecto de las Resoluciones 400.36-20-0391 del 20 de marzo de 2020 y 400.36.200412 del 26 de abril de 2020, y ajustada a las disposiciones constitucionales, convencionales y legales la Resolución 120.3620-0417 del 10 de mayo de 2020, con sustento en las siguientes razones: i) De conformidad con el artículo 136 del CPACA, son tres rasgos principales que deben cumplir los actos emanados de la administración pública para poder ser sometidos a control inmediato de legalidad: - Los actos deben versar sobre medidas de carácter general; - los actos deben dictarse en ejercicio de la función administrativa; y - los actos deben constituirse como desarrollo normativo de los decretos legislativos que se expidan durante un Estado de Excepción. ii) En cuanto a este último requisito, no debe confundirse con la característica enunciada en el literal d) de la sentencia del 5 de marzo de 2012 de la Sala Plena

de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, según la cual es «la 4 Que avocó este despacho 5 Que no avocó el consejero Piza (e) 6 Que avocó el consejero Álvarez Parra y se remite para acumulación 7 Que remitió la consejera Araújo Oñate para acumulación 8 Se avocó el 12 de mayo de 2020, mientras que el del consejero Álvarez Parra se avocó el 18 de mayo y en el de la consejera Araújo Oñate ni siquiera se había resuelto sobre su avocación conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción». En otras palabras, la relación que está llamado el juez administrativo a analizar y verificar, entre el acto objeto de control de legalidad y el decreto legislativo es causal y material, la causalidad se puede verificar en sede de conexidad, y como requisito de procedencia, de aquellos enlistados en el artículo 136 del CPACA, deberá revisar la relación material, o en otras palabras que la temática tratada en el acto coincida con aquella que específicamente ha desarrollado el decreto legislativo en que se fundamenta dicho acto. Así las cosas, dicha conexidad se puede dar por vía directa y expresa, cuando el acto cita el decreto legislativo en que se basa, pero además desarrolla directamente una o varias disposiciones para regular las mismas en el ámbito del objeto misional de la entidad pública por ejemplo, o bien por vía indirecta y tácita, verbi gratia, un acto en el que la entidad pública ha emprendido medidas necesarias para superar el estado de excepción declarado en el decreto

legislativo primigenio, con base tanto en sus competencias ordinarias como en el desarrollo fáctico, jurídico, administrativo, financiero o de otra índole específica en uno o varios decretos legislativos de aquellos que declararon y desarrollaron el estado de emergencia enmarcado, para el caso de la pandemia, el Decreto Legislativo 417 de 2020 y sus decretos posteriores desarrollados para el estado de excepción declarado. iii) En cuanto a la Resolución 400.36.20-0391 del 20 de marzo de 2020 que se limitó únicamente a desarrollar y complementar la Resolución 400.36-20-0373 del 16 de marzo de 2020, dijo la vista fiscal que mediante providencia expedida el 17 de abril de 2020, exp. 11001 03 15 000 2020 01031 00 expedido por la Sala 20 Especial de Decisión del Consejo de Estado, se decidió no avocar su conocimiento por encontrar que no fue desarrollo normativo ni tuvo como fundamento para su expedición el Decreto presidencial 417 de 17 de marzo de 2020 –el cual se menciona someramente al final de la parte considerativa-, sino que fue expedida únicamente con base en la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 emitida por el Ministro de Salud y Protección Social. Respecto del análisis material «se ignoró la regla técnica ad minus ad maiorem, en el entendido de que si el acto primigenio, esto es, la Resolución 400.36-200373, tenía la facultad y competencia legal de restringir y suspender algunas actuaciones del ente público, tales como la atención al público y la suspensión

de actuaciones administrativas, sancionatorias, disciplinarias y de cobro coactivo, tan sólo con base, y en virtud de la Resolución No. 385 de 2020, por la que el Ministro de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria, con mayor razón su decreto complementario podía tan sólo extender dichos términos, como estuvo previsto a priori desde el decreto inspirado en la resolución de emergencia sanitaria, sin necesidad de acudir ni desarrollar el decreto legislativo que decretó el estado de excepción.». En consecuencia, esta resolución no constituye un verdadero desarrollo normativo del Decreto Legislativo 417 de 2020, pues no desarrolló ninguna novedad dispositiva respecto del acto que modificó, en el sentido de que no introdujo medida o novedad temática alguna distinta a las que había dispuesto en la Resolución 400.36-20-0373, que tampoco fue expedida en desarrollo de decreto legislativo de estado de excepción. iv) Respecto de la Resolución 400.36.20-0412 del 26 de abril de 2020, fundamentó su desarrollo normativo en el Decreto 593 de 2020, el cual tampoco es de carácter legislativo, como quiera que no cumplió la totalidad de los requisitos formales establecidos reiteradamente por la Corte Constitucional,9 y siguiendo esta línea jurisprudencial, el Consejo de Estado,10 razón por la cual la Corte Constitucional no ha podido ejercer el control automático de constitucionalidad de este. Y si bien el artículo 6.° del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 podría considerarse un fundamento apto de desarrollo normativo para este acto

administrativo, lo cierto es que dicha norma no fue invocada, y más bien la Corporac