CE-11001-03-15-000-2020-01036-00(CA)-2020

CIRCULAR 005 DE 19 DE MARZO DE 2020 – Ajustada a derecho CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDADCompetencia De conformidad con los artículos 111 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994, a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación le corresponde ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 / LEY 137 DE 1994 –

ARTÍCULO 20

CONTROL AUTOMÁTICO/INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia De acuerdo con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, únicamente tienen un control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado las medidas de carácter general, dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, siempre y cuando provengan de autoridades nacionales.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÌCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÌCULO 136

DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO EN ESTADO DE EMERGENCIA –

Naturaleza [D]esde la óptica constitucional, la categoría “decreto legislativo” se predica tanto del decreto declaratorio del estado de excepción como también de los decretos subsiguientes referidos a materias que tengan relación directa y específica con dicho estado, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, en la medida en que sustancialmente tienen una misma

naturaleza jurídica, es decir, tienen fuerza de ley, de conformidad con el parágrafo del artículo 215 de la Carta, en cuyo texto se prescribe que “El gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente a su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo”.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÌCULO 215

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / COSA JUZGADA RELATIVA / REITERACIÒN JURISPRUDENCIAL La jurisprudencia de esta Corporación, consistente y reiteradamente se ha referido a las características del control inmediato de legalidad, específicamente las siguientes: (…) Automático e inmediato: tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la expedición, en defecto de lo cual la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de aquel. (…) Autónomo: el control inmediato de legalidad no depende del trámite de los decretos legislativos de un estado de excepción ante la Corte Constitucional, razón por la cual es posible que la jurisdicción de lo contencioso administrativo controle las medidas que desarrollen dichos decretos antes de que sobre estos exista un pronunciamiento de dicha Corporación. (…) Integral: la integralidad del control inmediato de legalidad no implica la carga de evaluar la juridicidad del acto objeto de control frente a todos y cada uno de los preceptos superiores del ordenamiento jurídico relacionados con la materia, sino

únicamente la normativa propia de la situación de excepción, sin perjuicio de que el juez proceda a declarar la ilegalidad de dicho acto , si se percata de la existencia de la vulneración de cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones con fuerza de ley, dictadas al amparo del estado de excepción. CONTROL AUTOMÁTICO/INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia / REITERACIÒN JURISPRUDENCIAL Para la Sala los presupuestos del control material se encuentran satisfechos en este caso, teniendo en cuenta lo siguiente: (…) Conexidad: la medida consistente en la suspensión del cronograma de las convocatorias contenidas en la circular objeto de control tiene relación directa y específica con el estado de emergencia, porque más allá de que expresamente invocó algunos de los presupuestos fácticos y valorativos del decreto legislativo declarativo del estado de emergencia y de que supeditó el nuevo cronograma a la superación de la situación de emergencia, se trata de una medida destinada exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, dado que coincide con una de las medidas anunciadas por aquel, específicamente, las orientadas a permitir la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas. (…) Proporcionalidad: la coincidencia de una de las medidas anunciadas en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 respecto de la medida consistente en la suspensión del cronograma de las convocatorias contenidas en la circular objeto de control le permiten inferir a la Sala que esta tuvo como propósito limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus COVID-19 y de proteger la salud del público en

general y de los servidores públicos que los atienden. CIRCULAR 005 DE 19 DE MARZO DE 2020 – Ajustada a derecho En ese sentido, la suspensión del cronograma de las convocatorias contenidas en la circular objeto de control satisfizo la exigencia de proporcionalidad, porque persigue una finalidad legítima desde una perspectiva constitucional, como lo es superar, de forma racional, las afectaciones causadas al desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autoridades, debido a las restricciones implementadas para enfrentar la pandemia originada por el coronavirus COVID-19 y, en este sentido, cumplir con el mandato superior de prestar los servicios de forma adecuada, continua y efectiva. (…) Además, la medida constituye una medida adecuada para cumplir dicha finalidad, puesto que esa medida transitoria se justifica no solo en la dificultad logística y técnica que en el caso de las referidas convocatorias involucraba a funcionarios del ICBF, la Universidad Nacional de Colombia y el Departamento Administrativo de la Función Pública, sino también en los riesgos sanitarios asociados que puede conllevar, en el curso de la pandemia, adelantar algunas etapas de aquellas en condiciones presenciales, principalmente la aplicación de las pruebas de conocimientos y competencias, así como las entrevistas. (…) La medida también era necesaria, puesto que para los funcionarios de las entidades involucradas en la logística de las distintas etapas de las convocatorias resulta imposible materialmente realizar durante la emergencia sanitaria sus actuaciones con la misma celeridad con la que las desarrollaban en las condiciones previas ordinarias, debido a las restricciones impuestas respecto de la presencialidad, implementadas por razones sanitarias. (…) Finalmente, la

suspensión es una medida proporcional, porque, de una parte, a pesar de que afecta la celeridad de los trámites que por mandato superior deben tener las actuaciones administrativas, lo cierto es que, en primer lugar, se trata de una medida que no versa sobre asuntos iusfundamentales sino de índole legal o reglamentario. Es más frente a la preocupación que podría generar el hecho de en el nivel territorial, como consecuencia de la medida, las sedes del ICBF quedaran acéfalas de dirección, de acuerdo con el artículo 2.2.28.5 del Decreto 1083 de 2015, el cargo de director regional de los establecimientos públicos es de libre nombramiento y remoción, razón por la cual, el director del ICBF directamente puede proveerlo mediante encargo en los eventuales casos de vacancia temporal.

NOTA DE RELATORÍA:

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 25

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01036-00(CA)

Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR

Demandado: CIRCULAR 005 DE 19 DE MARZO DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Temas: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Control formal / alcance del requisito consistente en el desarrollo de decretos legislativos expedidos durante estados de excepción – Control material / alcance del principio de proporcionalidad.

Procede la Sala Especial de Decisión Núm. 25 a decidir el medio de control inmediato de legalidad de la Circular No. 005 de 19 de marzo de 2020, emitida por la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en adelante también ICBF), que tuvo por “Asunto” la “Medida transitoria de suspensión cronogramas procesos meritocráticos”.

I. ANTECEDENTES I.1. ACTO OBJETO DE CONTROL El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en adelante también ICBF), en cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 del CPACA, remitió a esta Corporación, en medio magnético, la Circular 005 de 19 de marzo de 2020, cuyo texto es del siguiente tenor (se transcribe de forma literal, incluidos los eventuales errores): “Para: Aspirantes procesos meritocráticos, públicos y abiertos para la conformación de las listas de elegibles mediante las cuales se seleccionarán las ternas para los cargos de Director Regional. “Asunto: Medida transitoria de suspensión cronogramas procesos meritocráticos “Fecha: 19-03-2020 “Considerando que mediante la resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social declaró el estado de Emergencia sanitaria por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, adoptando una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y teniendo en cuenta que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, la Presidencia de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y

Ecológica en el país, el Instituto informa lo siguiente: “Se tomó la decisión de suspender de forma indefinida el cronograma de las Convocatorias No. BF/20-001, BF/20-002, BF/20-003, BF/20-004, BF/20-005, BF/20-006, BF/20-007, BF/20-008, BF/20-009, BF/20-010, BF/20-011, BF/20012, BF/20-013 y BF/20-014, para la provisión respectiva de los empleos de Director Regional del ICBF en los Departamentos de: Bolívar, Boyacá, Casanare, Cauca, Chocó, Cundinamarca, La Guajira, Magdalena, Norte de Santander, Quindío, Risaralda, Archipiélago San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Tolima y Vaupés, en acatamiento de las medidas establecidas por el Gobierno Nacional para preservar la salud pública en el país. “Superadas las emergencias anteriormente mencionadas, se publicará con 10 días calendario de anticipación el nuevo cronograma para cada convocatoria en las páginas web del ICBF y del Departamento Administrativo de la Función Pública – DAFP, medios oficiales de comunicación, divulgación en información durante el desarrollo de los procesos de selección, como se señaló en cada una de las precitadas convocatorias”. I.2. TRÁMITE PROCESAL DEL MEDIO DE CONTROL Por auto de 17 de abril de 2020, la magistrada ponente avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular 005 de 19 de marzo de 2020, proferida por la directora del ICBF, por cuanto consideró que se cumplían los

requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA. En el referido auto se ordenó la fijación en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Rama Judicial del aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez días, para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran el acto objeto de control; así mismo, se dispuso requerir al ICBF para que, dentro de los diez días siguientes al recibo de la solicitud, enviara todos los antecedentes administrativos de aquel y, vencido este último término, se corrió traslado al Ministerio Público para que rindiera concepto, auto que fue notificado el 23 de abril del mismo año. I.3. INTERVENCIÓN DEL ICBF El ICBF defendió la legalidad de la circular al indicar que lo dispuesto en ella obedece a la necesidad y pertinencia de suspender los cronogramas de las convocatorias para los cargos de Director Regional en los departamentos de: Bolívar, Boyacá, Casanare, Cauca, Chocó, Cundinamarca, La Guajira, Magdalena, Norte de Santander, Quindío, Risaralda, Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Tolima y Vaupés, lo cual se motivó en las medidas decretadas por el Gobierno Nacional frente a la contingencia por el Covid-19 y en procurar un efectivo desarrollo de los procesos de meritocracia, una vez superadas las circunstancias que dan lugar a la suspensión.

I.4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

La Procuraduría Cuarta Delegada ante esta corporación emitió concepto en el que indicó que, si bien no podía tener en cuenta los documentos allegados por el ICBF de manera extemporánea, consideraba que la Circular No. 005 de 19 de marzo de 2020 no satisfacía el requisito de que se tratara de una medida que desarrollara los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, en la medida en que la única motivación para su expedición consistió en el acatamiento de las medidas establecidas por el Gobierno Nacional para preservar la salud pública en el país y que se limitó a mencionar las medidas establecidas en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, expedido por el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros, y en la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social. En relación con el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, indicó que no contiene ningún elemento que habilitara a instituciones nacionales o territoriales, ni al ICBF, para suspender procesos meritocráticos y que son propiamente los decretos legislativos expedidos con posterioridad a aquel, con ocasión de la declaración del Estado de Emergencia, los que se encargan de reglamentarla y dan a las entidades públicas un marco de referencia y los límites para proceder a establecer sus medidas propias excepcionales para los estados de excepción; y, frente a la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, advirtió que no se trata de un decreto legislativo. En virtud de lo anterior, conceptúo que en este proceso debe proferirse fallo inhibitorio.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con los artículos 111 del CPACA1 y 20 de la Ley 137 de 19942, a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación le corresponde ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.

Asimismo, por virtud de lo dispuesto en los artículos 185 del CPACA3 y 23 del Acuerdo 080 de 20194 –compilatorio del reglamento del Consejo de Estado– que distribuyó el reparto de los distintos asuntos con base en criterios de especialización y volumen de trabajo, la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a cualquiera de los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Finalmente, de acuerdo con lo decidido por la Sala Plena, en la sesión No. 10 del 1º de abril de 2020, a las salas especiales de decisión se les asignó la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad, en aplicación del artículo 29 del reglamento de esta Corporación. 1 “CPACA. Artículo 111. Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: “(…) “8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. “(…)”. 2 “Ley 137/94. Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo

contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. “Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición”. 3 “CPACA. Artículo 185. Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: “1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena. “(…)”. 4 “Acuerdo 080/19. Control inmediato de legalidad. Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la Corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los Magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”.

2. La procedencia del control inmediato de legalidad ante el Consejo de Estado está subordinada a que las medidas remitidas o aprehendidas de oficio satisfagan determinados requisitos formales De acuerdo con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, únicamente tienen un control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado las medidas de carácter general, dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, siempre y cuando provengan de autoridades nacionales.

Estos requisitos los satisface la Circular No. 005 de 19 de marzo de 2020 expedida por el ICBF, por las siguientes razones:  El ICBF fue creado por la Ley 75 de 19685 como un establecimiento público, el cual posteriormente fue reorganizado como un organismo descentralizado y adscrito al entonces Ministerio de Salud, en virtud por la Ley 7 de 19796, y más adelante readscrito al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, de acuerdo con el Decreto 4156 de 20117. El ICBF es una autoridad nacional, porque, de acuerdo con el artículo 19 de la Ley 7 de 1979, es un establecimiento público con la facultad para organizar las dependencias en todo el territorio nacional, categoría que, de acuerdo con la estructura del Estado, permite deducir su condición de organismo descentralizado del orden nacional, de acuerdo con los términos de los artículos 38 y 39 de la Ley 489 de 1998.  La Circular No. 005 de 19 de marzo de 2020 constituye una medida de carácter general, en la medida en que afecta indistintamente a toda la comunidad interesada en la provisión de los empleos de las convocatorias en ella contenidas, sin que se evidencie una individualización de personas o que puedan ser determinadas en concreto.  La Circular No. 005 de 19 de marzo de 2020 es un ejercicio de función administrativa, puesto que, más allá de su denominación de “Circular”8, lo 5 “Por la cual se dictan normas sobre filiación y se crea el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar”. 6 “Por la cual se dictan normas para la protección de la Niñez, se establece el Sistema Nacional de

Bienestar Familiar, se reorganiza el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones”. 7 “Por el cual se determina la adscripción del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones”. 8 En este punto cabe anotar que la Sección Primera, en sentencia de 27 de noviembre de 2014 [Radicado 05001-23-33-000-2012-00533-01. MP. Guillermo Vargas Ayala] señaló que en vigencia cierto es que en el presente caso materializó un acto encaminado a la producción de efectos jurídicos, puesto que modificó una situación jurídica preexistente, consistente en la suspensión indefinida del cronograma de las convocatorias en ella contenidas. Además, se trata de medidas instrumentales relacionadas con el cumplimiento del objeto misional de la entidad –lo cual implica que se encuentra al servicio de los intereses generales según lo establece el artículo 1 de la Constitución Política–, en la medida en que están relacionadas con el procedimiento administrativo para la provisión del cargo de director en catorce de las direcciones regionales de la entidad, las cuales hacen parte de su estructura organizacional para el cumplimiento de sus funciones, en los términos del artículo 1 del Decreto 987 de 20129. Además, dicha función administrativa se enmarca en la competencia que el ICBF, como establecimiento público, tiene atribuida para efectuar los trámites pertinentes para la realización de los procesos de selección públicos abiertos para la designación –por regla general a cargo del gobernador del departamento donde queda ubicada la respectiva regional o seccional – en los términos de los artículos 2.2.28.1. y 2.2.28.2. del Decreto 1083 de 201510.

En este punto también cabe indicar que el Director General del ICBF tenía atribuida la competencia para suspender el cronograma de las convocatorias del CPACA no solo resultan controlables los actos administrativos sino también otras manifestaciones de la función administrativa, con base en el siguiente razonamiento: “En criterio de la Sala esta postura responde a los requerimientos que el principio de Estado de Derecho eleva a la jurisdicción contenciosa en la realidad administrativa actual y consulta mejor que la línea jurisprudencial anterior los propósitos de la reforma legal de 2011, en tanto viabiliza un verdadero ensanchamiento del ámbito del control judicial de las actuaciones de la Administración, ya no controlables solo en tanto que actos administrativos, sino en cuanto manifestaciones de la función administrativa. El hecho de carecer las circulares de efectos jurídicos directos por no crear, modificar ni extinguir situaciones jurídicas determinadas en nada impide su control judicial, no solo por ser éste un dato indiferente a la luz de los principios de supremacía constitucional (artículo 4 de la Constitución) y de legalidad (artículos 6, 121, 122 y 123 Ibidem) que rigen por igual las distintas expresiones de la función administrativa y que a voces del artículo 103 del CPACA sirven de motores que impulsan la actividad del contencioso (junto con la protección de los derechos), sino también –y especialmente-a la luz de las nuevas circunstancias en las que opera la Administración en la actualidad”. 9 “Por el cual se modifica la estructura del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Cecilia de la Fuente de Lleras y se determinan las funciones de sus dependencias”. 10 “Decreto 1083/15. Artículo 2.2.28.1. Designación. El Director o Gerente Regional o Seccional o

quien haga sus veces será escogido por el Gobernador del Departamento donde esté ubicada físicamente la Regional o Seccional, de terna enviada por el representante legal del establecimiento público respectivo (…)”. “Decreto 1083/15. Artículo 2.2.28.2. Conformación de ternas. (…) Los representantes legales de las entidades objeto del presente decreto, efectuarán los trámites pertinentes para la realización del proceso de selección público abierto, el cual podrá efectuarse directamente por la entidad pública, o con universidades públicas o privadas, o con entidades privadas expertas en selección de personal, o a través de convenios de cooperación. (…)”. dirigidas a proveer de determinados empleos, en virtud de las competencias atribuidas por el ordenamiento jurídico a dicho cargo11. Asimismo, de la lectura de la Circular No. 005 de 19 de marzo de 2020, se observa que esta contiene los datos necesarios para su identificación, esto es, el número, la fecha, el nombre, cargo y firma de quien lo expide y resulta compatible con las normas que fundamentan la competencia material de la entidad y funcional del funcionario que la suscribió.  Las medidas adoptadas en la Circular No. 005 de 19 de marzo de 2020, si bien no implican en el plano normativo un desarrollo strictu sensu12 de un decreto legislativo, sí se sirven de los presupuestos fácticos, valorativos y de justificación de un decreto de esa naturaleza, específicamente los del Decreto 417 de 17 de marzo de 202013. Cabe recordar en este punto que, desde la óptica constitucional, la categoría “decreto legislativo” se predica tanto del decreto declaratorio del estado de

excepción como también de los decretos subsiguientes14 referidos a materias que tengan relación directa y específica con dicho estado, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, en la medida en que sustancialmente tienen una misma naturaleza jurídica, es decir, tienen fuerza de ley, de conformidad con el parágrafo del artículo 215 de la Carta, en cuyo texto se prescribe que “El gobierno enviará a la Corte 11 De acuerdo con el artículo 2 del Decreto 987/12 “Las funciones de la Dirección General son las señaladas en la Ley 7ª de 1979, el Acuerdo 102 de 1979 aprobado por el Decreto 334 de 1980, artículo 78 de la Ley 489 de 1998 y demás normas que las adicionen o modifiquen”, a su turno el artículo 28 (letra c) de la Ley 9/79 estableció, entre las funciones del Director General del ICBF, la de “c) Nombrar y remover conforme a las disposiciones legales, reglamentarias y estatutarias permanentes, al personal del Instituto con excepción de aquellos funcionarios cuya designación corresponda a la Junta Directiva conforme a los estatutos (…)”. 12 En general, que normas de mayor jerarquía o rango se desarrollen en el plano normativo implica que, para su materialización, principalmente regulatoria y/o reglamentaria, las normas de jerarquía inferior desciendan a las materias propias y específicas del contenido intrínseco de aquellas y lo especifiquen, precisen y/o pormenoricen, sin modificarlas. Desarrollos de ese tipo no se discuten

cuando las normas producen efectos jurídicos, al crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de contenido general o particular, pero el tema sí genera alguna resistencia cuando se trata de efectos no asimilables a los de dicha tríada, en la medida en que corresponden a normas no vinculantes u obligatorias, a las que la doctrina y la jurisprudencia nacional se refieren con la denominación de “soft law” o “derecho blando”. En este último caso, en opinión de la Sala, en el contexto de la función administrativa, las normas sí desarrollan otras de mayor rango cuando invocan el contenido normativo de estas con propósitos simplemente reivindicativos, orientadores, guías y/o explicativos, sin contradecirlo ni oponerse a él. 13 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”. 14 Por supuesto que no tienen naturaleza de decretos legislativos los reglamentarios que, aún durante la vigencia de un estado de excepción, se expiden para la cumplida ejecución de aquellos. Constitucional al día siguiente a su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo”. Tales “facultades” consisten en, de un lado, declarar un estado de anormalidad, si se presentan las circunstancias sobrevinientes, de extrema gravedad, y la de emitir los decretos encaminados a solucionar la crisis que deviene de los hechos que sirven de causa a dicha declaratoria. Refuerza este planteamiento el criterio expuesto por la Corte Constitucional en los inicios de vigencia de esta institución, al expresar en la sentencia C-004 de 199215 que,

de acuerdo con el numeral 7 del artículo 241 superior, el control jurisdiccional de los “decretos legislativos” comprende, tanto el de los decretos que declaran el estado de excepción, como el de los referidos a materias que tengan relación directa y específica con dicho estado, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. La Sala considera que no se opone al ordenamiento jurídico colombiano sostener que el requisito consistente en que la medida general desarrolle un decreto legislativo expedido durante los estados de excepción puede entenderse satisfecho si los presupuestos fácticos, valorativos y de justificación16 de la parte considerativa del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 constituyeron –conjuntamente con la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020– el único fundamento para la expedición de la Circular No. 005 de 19 de marzo de 2020. Lo anterior resulta compatible con el ordenamiento jurídico, puesto que una posición contraria fomentaría, en el marco de una declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, que las entidades públicas adopten medidas de carácter general coincidentes con las medidas anunciadas en dicha declaratoria y que estas queden acéfalas de la inmediatez del control de legalidad al tener que someterse al procedimiento general del medio de control de nulidad. 15 En la sentencia C-004/92 [MP. Eduardo Cifuentes Muñoz], la Corte Constitucional revisó el Decreto 333/1992, "por el cual se declara el Estado de Emergencia Social", en todo el territorio nacional, debido a la perturbación del clima laboral en el sector oficial “por la falta de alza oportuna

de salarios, lo cual amenaza causar graves traumatismos en el funcionamiento de la administración pública y perturbar gravemente el orden social del país”. 16 Para la Sala es claro que del articulado del Decreto legislativo 417 de 17 de marzo de 2011 se deduce que, dejándose a salvo su parte considerativa, el único efecto jurídico que aquel trajo consigo fue la de crear (declarar) temporalmente una situación jurídica de raigambre constitucional, al amparo de la cual se expidieron enseguida un gran número de otros decretos legislativos, específicamente el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario. En el presente caso, la Circular No. 005 de 19 de marzo de 2020 se sirvió específicamente de las medidas anunciadas por el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, encaminadas a la producción de normas que flexibilizaran la obligación de la atención personalizada al usuario por parte de los servidores públicos y que permiti