CE-11001-03-15-000-2020-01063-00(CA)-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULAR INTERNA 14 DE 17 DE MARZO DE 2020 - Expedida por la Dirección Administrativa y Financiera del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación / CONSEJO DE ESTADO – Competencia para conocer el control inmediato de legalidad De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, el Consejo de Estado será competente para conocer el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción que sean expedidas por autoridades nacionales. (…) A su turno, el numeral 8° del artículo 111 del CPACA asignó a la Sala Plena de lo Contencioso de esta Corporación el ejercicio del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción, y el artículo 136 del mismo código asignó al Consejo de Estado, el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. (…) El artículo 107 del CPACA creó las salas especiales de decisión, las cuales estarían encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativa que esta les encomiende, lo cual se encuentra en consonancia con el artículo 29 del Acuerdo Núm. 080 de 2019 (…) Finalmente, en sesión virtual núm. 10 llevada a cabo el 1º de abril del año en curso, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado aprobó «[…] asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de

conformidad, entre otros, con los artículos 107-4, 185-1 y 111-8 del CPACA y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019 […]». De acuerdo con lo anterior, la Sala Especial de Decisión Núm. 19 es competente para decidir la presente controversia por virtud de las normas anteriormente señaladas, esto es, el artículo 20 de la Ley 137 de 1994; los artículos 111 (numeral 8°), 107 y 136 del CPACA; el artículo 29 del Acuerdo Núm. 080 de 2019 y la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sesión virtual número 10 de 1 de abril de 2020

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / ACUERDO No.080 de 2019 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437

DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia De acuerdo con lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del CPACA, los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad son: (i) que se trate de una medida de carácter general; (ii) que sea dictada en ejercicio de funciones administrativas; (iii) que la medida sea decretada por parte de una autoridad del orden nacional, y (iv) que sea proferida en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los requisitos para considerar una medida como de contenido general ver CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. CONSEJERO PONENTE: HERNANDO

SÁNCHEZ SÁNCHEZ. Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veinte (2020).

Referencia: Medio de control inmediato de legalidad. Número único de radicación:

11001031500020200106100 CIRCULAR CONTROLADA – No es una medida de carácter general /

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Improcedente

[L]a Sala de Decisión (…) encuentra que la Comunicación Interna Núm. 14 de 17 de marzo de 2020, expedida por la Dirección Administrativa y Financiera del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, no fue proferida en desarrollo de decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. En efecto, y como expresamente lo subraya dicha comunicación interna y lo indica la agente del Ministerio Público que intervino en este proceso, el plan de contingencia establecido por esa dirección de aquel ministerio tiene como soporte la Directiva Presidencial Núm. 02 de 12 de marzo de 2020 y la Circular Interna Núm. 011 de 12 de marzo de 2020 [expedida por el mismo ministerio], actos administrativos que fueron emitidos con anterioridad a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, decretado mediante el Decreto Legislativo Núm. 417 de 17 de marzo de 2020

FUENTE FORMAL: CIRCULAR INTERNA No. 11 del 12 de MARZO DE 2020 /

DIRECTIVA PRESIDENCIAL No. 1 DEL 12 DE MARZO DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020 / CIRCULAR No. 14 DE 2020

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA DIECINUEVE ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01063-00(CA)

Actor: MINISTERIO DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

Demandado: CIRCULAR INTERNA 14 DEL 17 DE MARZO DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Tema:CIRCULAR INTERNA NÚM. 14 DE 17 DE MARZO DE 2020, EXPEDIDA

POR LA DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA DEL MINISTERIO DE

CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión Núm. 19, luego de que fue negado el proyecto presentado por el Consejero de Estado doctor William Hernández Gómez, procede a emitir pronunciamiento en relación con el control inmediato de legalidad de la Comunicación Interna Núm. 14 de 17 de marzo de 2020, expedida por la Dirección Administrativa y Financiera del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación y dirigida al despacho de la ministra y a los viceministros, directores, secretaría general, jefes de oficina y servidores y contratistas del ministerio.

I. Antecedentes

1. La Organización Mundial de la Salud, a través de su director, el 11 de marzo de 2020 declaró que el brote de la enfermedad del coronavirus era una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación pues para dicha fecha hacía presencia en más de 114 países en todos los continentes.

2. En virtud de tal declaración, el ministro de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 de 12 de marzo de 20201, mediante la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, la cual podría finalizar antes de esa fecha o cuando desaparecieran las causas que le dieron origen o si estas persistieran o se incrementan, podría ser prorrogada.

3. Con ocasión de tal declaratoria se ordenó la adopción de medidas sanitarias, entre ellas, la consistente en: «[…] 2.6. Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19. Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo […]»

4. El presidente de la República, con la firma de todos los ministros y con sustento en el artículo 215 de la Carta Política, expidió el Decreto Legislativo Núm. 417 de 17 de marzo de 2020, en el cual declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto.

5. Dicho decreto legislativo autorizó al Gobierno Nacional para que adopte, mediante

decretos con fuerza de ley, las medidas que permitan conjurar la grave crisis generada por el nuevo Coronavirus COVID-19.

6. Por reparto efectuado por la Secretaría General de la Corporación, correspondió a esta sala especial de decisión el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Comunicación Interna Núm. 14 de 17 de marzo de 2020, expedida por la Dirección Administrativa y Financiera del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, fungiendo inicialmente como consejero de estado ponente el doctor William Hernández Gómez.

I.1. El acto objeto de control inmediato de legalidad

7. Como se indicó anteriormente, el acto objeto de control inmediato de legalidad es la Comunicación Interna Núm. 14 de 17 de marzo de 2020, expedida por la Dirección Administrativa y Financiera del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, cuyo contenido es el siguiente: «[…] COMUNICACIÓN INTERNA No. 14 DE 17 DE MAR. DE 2020 […] PARA: Despacho Ministra, Viceministros, Directores, Secretaria General, Jefes de Oficina, Servidores y Contratistas del Ministerio […] DE: Dirección Administrativa y Financiera […] ASUNTO: Radicación de autorizaciones de pago y solicitudes de comisión de servicios y gastos de desplazamiento. 1 Modificada por las resoluciones 407 de 13 de marzo de 2020 y 450 de 17 de marzo de 2020, expedidas por el ministro de Salud y Protección Social. Mediante las resoluciones 844 de 26 de mayo de 2020 y 1462 de 25 de agosto de 2020 se prorrogó la emergencia sanitaria, la cual irá, conforme a esta última, hasta «[…] el 30 de

noviembre de 2020. Dicha prórroga podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada cuando desaparezcan las causas que el dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, el término podrá prorrogarse nuevamente […]». A partir de las disposiciones y recomendaciones establecidas en la Directiva Presidencial No. 02 de 2020 expedida el 12 de marzo de 2020 cuyo asunto es “Medidas para atender la contingencia por el COVID-19 a partir del uso de las Tecnologías de la Información y de las Telecomunicaciones – TIC” y la Circular interna No. 011 del 12 de marzo de 2003 “Medidas de prevención y contención y atención de caso de enfermedad por virus COVID-19 e infecciones respiratorias agudas”, se informa el plan de contingencia establecido por esta Dirección para la recepción de las autorizaciones de pago de los contratos de prestación de servicios para el periodo correspondiente del 25 de febrero al 24 de marzo de 2020 y el trámite de las solicitudes de comisión de servicios y gastos de desplazamiento que se requieran a partir de la fecha.

1. Radicación de autorizaciones de pago contratos de prestación de servicios profesionales o de apoyo a la gestión Con el fin de evitar la aglomeración de personas al momento de efectuaras la radicación de las respectivas autorizaciones de pago, los Directivos y Jefes de Oficinas deberán designar una persona por Dirección y Oficina que se encargará de realizar la entrega de las autorizaciones de pago en el Grupo Interno de Trabajo de Apoyo Financiero y Presupuestal, para lo cual se ha dispuesto horarios de atención por dependencia, así:

Fecha Dependencia Horario de radicación

Oficina Asesora Jurídica 1:00 p.m. a 2:00 p.m. Oficina de Control Interno 1:00 p.m. a 2:00 p.m. 24 de marzo de 2020 Secretaría General 2:00 p.m. a 5:00 p.m. Dirección de Talento Humano 2:00 p.m. a 5:00 p.m. Dirección Administrativa y Financiera 2:00 p.m. a 5:00 p.m. Despacho Ministra 8:30 a.m. a 9:30 a.m. Despacho Viceministro de Conocimiento, 8:30 a.m. a 9:30 a.m. Innovación y Productividad Despacho Viceministra de Talento y 8:30 a.m. a 9:30 a.m. Apropiación Social del Conocimiento Dirección de Generación del Conocimiento 9:30 a.m. a 10:30 a.m. 25 de marzo de 2020 Dirección de Capacidades y Divulgación 9:30 a.m. a 10:30 a.m. Dirección de Transferencia y uso del 9:30 a.m. a 12:30 a.m. conocimiento Dirección de Vocaciones y Formación 10:30 a.m. a 1:00 p.m. Oficina Asesora de Planeación e Innovación 10:30 a.m. a 1:00 p.m. Institucional Oficina Asesora de Comunicaciones 10:30 a.m. a 1:00 p.m. Dirección de Inteligencia de Recursos 1:00 p.m. a 5:00 p.m. Oficina de Tecnologías y Sistemas de 1:00 p.m. a 5:00 p.m. Información 26 de marzo de 2020 Contratos financiados con Recursos del 8:30 a.m. a 1:00 p.m.

Sistema General de Regalías Observaciones:  Las autorizaciones se recibirán conforme los documentos y lineamientos establecidos en el numeral 2 de la Comunicación Interna No. 02 de 2020, y dándose estricto cumplimiento a lo ordenado por la Secretaría General mediante Circular No. 13 del 13 de marzo de 2020 en lo que refiere a: “(…) los contratistas incluyan dentro del “Informe de contratista y seguimiento a las actividades/productos contratados” Código GINA A206PR08F01, en el cuadro de “Seguimiento al contrato” que se encuentra al final del mismo, la observación que se dio cumplimiento a la obligación de publicar y divulgar la declaración de renta, el registro de conflicto de interés y la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios, contenida en la Ley 2013 de 2020, según sea el caso”. (subrayado fuera de texto)  La persona designada por cada dependencia deberá llegar cinco minutos antes de la hora señalada, toda vez que el horario se ha dispuesto para efectuar de manera inmediata la revisión de las autorizaciones de pago.  En caso de finalizar el horario dispuesto para la dependencia sin culminar el proceso de revisión de las cuentas, se reprogramará un nuevo horario de recepción de cuentas, en el entendido que los horarios están ajustados para la atención de todos los usuarios.  Las cuentas que resulten devueltas serán recibidas el 26 de marzo de 2020 entre la 1:00 p.m. y 3:00 p.m.  Las cuentas que no cuenten con la debida aprobación del supervisor del contrato en el SECOP II no podrán serán recibidas. (sic)  Las cuentas que no sea radicadas en la programación antes enunciada, serán

recibidas los días 30 y 31 de marzo de 2020 entre las 08:30 a.m. y 1:00 p.m.

2. Solicitud de comisión de servicio y gastos de desplazamiento A partir de la fecha y hasta nuevo aviso, las solicitudes de comisión de servicios y solicitudes de gasto de desplazamiento, se recibirán únicamente en el correo electrónico

viaticosminciencias@minciencias.gov.co, para lo cual se deberá remitir el formato A201PR18F04 – Solicitud autorización comisión servicios o el formato A202PR06F03 Autorización de gastos de desplazamiento debidamente diligenciado y firmado, adjuntando los soportes de la respectiva comisión o desplazamiento. Cumplido el objeto de la comisión o realizado el desplazamiento se deberá remitir al correo electrónico viativosminciencias@minciencias.gov.co, el cumplido de comisión (Formato A2020PR06F01) o informe de gastos de desplazamiento (Formato A202PR06F04) debidamente firmado. Nota. Únicamente se requerirá la entrega de documentos originales cuando se haya autorizado recursos adicionales por concepto de “transporte”. Cordialmente, YOLANDA ACEVEDO ROJAS Directora Administrativa y Financiera […]» I.2.- Trámite impartido del control inmediato de legalidad

8. El magistrado ponente, doctor William Hernández Gómez, por auto de 16 de abril de 2020, resolvió avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Comunicación Interna Núm. 14 de 17 de marzo de 2020, expedida por la Dirección Administrativa y Financiera del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación y le

impartió el trámite previsto en el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

9. Mediante comunicaciones de 20 de abril de 2020, remitidas a los respectivos correos electrónicos, se notificó personalmente a la ministra de Ciencia, Tecnología e Innovación; al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al agente del Ministerio Público, del contenido del auto de 16 de abril de 2020, mediante el cual se avocó el conocimiento, en única instancia, del medio de control inmediato de legalidad de la citada comunicación, de acuerdo con los artículos 185 y 186 del CPACA.

10. La Secretaría General del Consejo de Estado, en comunicación del citado 20 de abril de 2020 y en cumplimiento de lo ordenado en los ordinales sexto y octavo del auto de 16 de abril de 2020, solicitó a la ministra de Ciencia, Tecnología e Innovación que allegara las pruebas que tuviera en su poder y que pretendiera hacer valer en este proceso, así como los antecedentes administrativos que sirvieron de base para la expedición del acto objeto de control y, además, que publicara en la página web de la entidad la providencia antes mencionada a fin de que todos los interesados tuvieran conocimiento de la iniciación del proceso.

11. La Secretaría General del Consejo de Estado, mediante aviso fijado el 21 de abril de 2020 y desfijado el 4 de mayo de 2020, informó a la comunidad en general que, mediante la providencia de 16 de abril de 2020, se avocó conocimiento del medio de control inmediato de legalidad de la comunicación precitada, conforme en el numeral 2 del

artículo 185 del CPACA.

12. La Secretaría General del Consejo de Estado, a través de comunicación de 6 de mayo de 2020 y en cumplimiento de la providencia de 16 de abril de 2020, remitió a la Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, agente del Ministerio Público que interviene en este proceso, copia de los documentos que hasta esa fecha integraban el expediente digital, para que, dentro de los diez [10] días siguientes a la recepción de la comunicación, procediera a rendir el concepto respectivo.

13. Realizadas las notificaciones y comunicaciones anteriormente señaladas, se presentaron las intervenciones que se sintetizarán a continuación.

I.3.- Intervenciones

14. La Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado intervino en el presente trámite a través del Concepto Núm. 062-2020 de 20 de mayo de 2020 y explicó que el problema jurídico que se debía resolver se centraba a establecer si «[…] ¿Es legalmente procedente en este caso la aplicación del medio de control jurisdiccional denominado “control inmediato de legalidad” respecto de la Comunicación Interna No 14 de 17 de marzo de 2020 proferida por la Directora Administrativa y Financiera del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación? […]». En respuesta del anterior interrogante consideró que se debía declarar improcedente el mecanismo de control inmediato de legalidad respecto de la citada comunicación interna.

15. Puso de presente que la citada circular, en ningún acápite de su texto, se refirió a alguno de los decretos legislativos expedidos por el presidente de la República como desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica, declarado mediante el

Decreto Núm. 417 de 17 de marzo de 2020, y agregó que con la comunicación interna simplemente se implementaron medidas para atender la contingencia generada por el Covid-19, a partir del uso de las tecnologías de la información y comunicaciones, en los términos de la Directiva Presidencia Núm. 2 de 12 de marzo de 2020 y ante la situación de emergencia sanitaria declarada por el ministro de Salud y Protección Social, en la Resolución Núm. 385 de 12 de marzo de 2020.

16. Además de lo expuesto anteriormente, consideró que el control inmediato de legalidad, en los términos en que se encuentra regulado en el artículo 136 del CPACA, solo resulta procedente respecto de los actos de contenido general que profieran las autoridades en ejercicio de su función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos de los estados de excepción, lo cual implica que no se trata simplemente de los actos dictados dentro del período de vigencia de los estados de excepción sino en desarrollo de decretos legislativos dictados durante tales estados. Como sustento de su planteamiento, precisó lo siguiente: «[…] En la concepción y desarrollo del Estado de Derecho no es posible ni válido predicar o deducir la existencia de una determinada competencia por la vía de una interpretación extensiva ni analógica de la ley y mucho menos fundada o guiada en motivos de conveniencia u oportunidad, esta es una regla cardinal, universal e inquebrantable de dicha fórmula de organización y funcionamiento del Estado […] Lo anterior no significa, en modo alguno, que en nuestro ordenamiento jurídico todos aquellos otros actos administrativos de

contenido general que expidan las autoridades en tiempos de los estados de excepción carezcan o estén exentos de control jurisdiccional, porque para ellos nuestro ordenamiento jurídico tiene previstos otros medios de control idóneos también de naturaleza jurisdiccional […]». I.4.- El cambio de consejero ponente en el presente trámite

17. Realizadas las intervenciones precitadas, el expediente paso al despacho del Consejero de Estado ponente, doctor William Hernández Gómez, el 21 de mayo de 2020.

18. El consejero ponente, doctor William Hernández Gómez, presentó el respectivo proyecto de sentencia a consideración de la Sala Especial de Decisión el 30 de junio de 2020; sin embargo, la ponencia no obtuvo las mayorías requeridas para su aprobación y, en consecuencia, mediante auto de 3 de julio de 2020, se dispuso que el expediente pasara al consejero de estado que sigue en turno.

II. Consideraciones de la Sala

II.1.- La competencia

19. De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, el Consejo de Estado será competente para conocer el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción que sean expedidas por autoridades nacionales.

20. A su turno, el numeral 8° del artículo 111 del CPACA asignó a la Sala Plena de lo Contencioso de esta Corporación el ejercicio del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción, y el artículo 136 del mismo código asignó al Consejo de

Estado, el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción.

21. El artículo 107 del CPACA creó las salas especiales de decisión, las cuales estarían encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativa que esta les encomiende, lo cual se encuentra en consonancia con el artículo 29 del Acuerdo Núm. 080 de 2019 que asignó a las salas especiales de decisión, entre otros, «[…] 3. Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo

Contencioso Administrativo […]».

22. Finalmente, en sesión virtual núm. 10 llevada a cabo el 1º de abril del año en curso, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado aprobó «[…] asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107-4, 185-1 y 111-8 del CPACA y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019

[…]».

23. De acuerdo con lo anterior, la Sala Especial de Decisión Núm. 19 es competente para decidir la presente controversia por virtud de las normas anteriormente señaladas, esto es, el artículo 20 de la Ley 137 de 1994; los artículos 111 (numeral 8°), 107 y 136 del CPACA; el artículo 29 del Acuerdo Núm. 080 de 2019 y la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sesión virtual número 10 de 1 de abril de 2020.

II.2.- Requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad

24. La Sala, con anterioridad a la definición del problema jurídico a resolver, deberá establecer si la Comunicación Interna Núm. 14 de 17 de marzo de 2020, expedida por la Dirección Administrativa y Financiera del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, puede ser enjuiciada a través del control inmediato de legalidad.

25. De acuerdo con lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del CPACA, los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad son: (i) que se trate de una medida de carácter general; (ii) que sea dictada en ejercicio de funciones administrativas; (iii) que la medida sea decretada por parte de una autoridad del orden nacional, y (iv) que sea proferida en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción.

26. En primer lugar, la comunicación objeto de control ha sido expedida por una autoridad del orden nacional, esto es, por el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, creado por la Ley 1951 de 24 de enero de 20192. Nótese que, de acuerdo con el artículo 38 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998, dicha cartera ministerial pertenece al sector central de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional.

27. En segundo lugar, la Sala de Decisión considera que la Comunicación Interna Núm. 14 de 17 de marzo de 2020, expedida por la Dirección Administrativa y Financiera del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, no establece determinaciones generales

susceptibles de control inmediato de legalidad, puesto que se trata de medidas dirigidas específicamente a los servidores públicos y a los contratistas de la entidad, esto es, a personas determinadas, lo que haría improcedente el control inmediato de legalidad de la citada comunicación.

28. Cabe resaltar, conforme lo indica la doctrina, que los actos administrativos generales «[…] Son los que crean, modifican o extinguen una situación jurídica objetiva, abstracta o impersonal, no relacionada directa o inmediatamente con persona determinada o determinable […] Es la abstracción o indeterminación individual de sus destinatarios o de las personas que pueden resultar cobijadas por el acto, lo que caracteriza el acto administrativo general […]»3, mientras que el acto administrativo particular «[…] Es el que crea, modifica, extingue o afecta situaciones jurídicas personales, individuales o subjetivas. Tiene efectos jurídicos directos e inmediatos sobre personas identificadas o identificables individualmente, independientemente del número de ellas

[…]»4.

29. Esta corporación judicial ha considerado que una medida de contenido general es «[…] aquella que establece supuestos objetivos, impersonales y abstractos, lo cual implica como 2 «[…] ARTÍCULO 1. El objeto de la presente ley, es crear el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación de acuerdo a la Constitución y la Ley, para contar con el ente rector de la política de ciencia, tecnología e innovación que genere capacidades, promueva el conocimiento científico y tecnológico, contribuya al desarrollo y crecimiento del país y se anticipe a los retos tecnológicos futuros, siempre buscando el bienestar de los colombianos y consolidar una economía más productiva y competitiva y una sociedad más equitativa

[…]». 3 BERROCAL GUERRERO, Luís Enrique: Manual del Acto Administrativo, 7ª ed., Bogotá, Editorial Librería Ediciones del Profesional Ltda, 2015. Pág. 144. 4 BERROCAL GUERRERO, Luís Enrique: Manual del Acto Administrativo, 7ª ed., Bogotá, Editorial Librería Ediciones del Profesional Ltda, 2015. Pág. 157-158. característica esencial que se encuentra dirigida a una pluralidad indeterminada de personas […]»5 y será de carácter particular y concreto «[…] cuando se dirige a una persona o a varias, determinadas o determinables, creando modificando o extinguiendo situaciones jurídicas respecto de ellas […]»6.

30. Con fundamento en las anteriores premisas, la Sala encuentra que las directrices establecidas en la Comunicación Interna Núm. 14 de 17 de marzo de 2020, expedida por la Dirección Administrativa y Financiera del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, están dirigidas a unas personas determinadas, servidores públicos y contratistas, a quienes se les imparten instrucciones en relación con dos aspectos concretos, a saber: «[…] Radicación de autorizaciones de pagos de contratos de prestación de servicios profesionales o de apoyo a la gestión […]» así como respecto de la «[…] [S]olicitud de comisión de servicio y gastos de desplazamiento […]».

31. Frente al primer aspecto, esto es, la presentación de las autorizaciones de pago de contratos de prestación de servicios profesionales o de apoyo a la gestión, la circular emite órdenes a los directivos y jefes de oficina para que designen una persona por

dirección y oficina que se encargará de entregar las autorizaciones de pago en el grupo interno de trabajo de apoyo financiero y presupuestal de ese ministerio, bajo un sistema de turnos por día, dependencia y hora, realizando, además, ciertas observaciones de orden operativo en relación con la entrega de esas autorizaciones y con las cuentas de los contratistas a la administración.

32. En lo atinente a las solicitudes de comisiones de servicio y de gastos de desplazamiento, se expiden órdenes a servidores públicos y contratistas relacionadas, específicamente, con la presentación de aquellas solicitudes y del «cumplido» de las mismas, vía correo electrónico y señalando los formatos que se debería diligenciar para el efecto.

33. Cabe resaltar que, en situaciones similares, esto es, en tratándose de instrucciones dirigidas a servidores públicos y contratistas de las entidades públicas, se ha considerado improcedente el control inmediato de legalidad por estimarse que dichas medidas no son generales. En efecto, el consejero presidente de la Sala Especial de Decisión Núm. 157, en el auto de 8 de mayo de 20208, indicó lo siguiente: 5 CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. CONSEJERO

PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ. Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veinte (2020).

Referencia: Medio de control inmediato de legalidad. Número único de radicación:

11001031500020200106100. Acto objeto de control: Circular Interna núm. 18 de 20 de marzo de 2020,

expedida por el Secretario General del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación para “[…] Servidores Públicos y Colaboradores del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación […]”, con el asunto “[...] [m]edidas institucionales para atender contingencia por Covid-19 [...]”. 6 CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. CONSEJERO

PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ. Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veinte (2020).

Referencia: Medio de control inmediato de legalidad. Número único de radicación:

11001031500020200106100. Acto objeto de control: Circular Interna núm. 18 de 20 de marzo de 2020, expedida por el Secretario General del Mi