CE-11001-03-15-000-2020-01063-00(CA)A-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDADAlcance / CONTROL INMEDIATO DE

LEGALIDADCompetencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD –

Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Finalidad / CONTROL AUTOMÁTICO/INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos sobre los cuales recae Este despacho es competente para conocer de la sustanciación y ponencia del medio de control inmediato de legalidad de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 185 del CPACA. […] El estado de emergencia económica, social y ecológica es uno de los estados de excepción previstos en el Capítulo 6 del Título VII de la Constitución Política de 1991 […]. De acuerdo con el artículo 215 de la Carta, este procede cuando sobrevienen hechos distintos a aquéllos que configuran la guerra exterior (…) y la conmoción interior (…), que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública. […] [T]anto los decretos que declaran los estados de excepción, entre ellos el estado de emergencia, como aquellos que concretan las medidas legislativas para remediarlos, son decretos legislativos […] De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, además de los decretos legislativos que expide el Gobierno Nacional con el fin de conjurar los estados de excepción, la administración pública puede expedir múltiples medidas de carácter general con el fin de desarrollar y hacer efectivas las decisiones adoptadas en los decretos legislativos. […] [A]corde con el objeto de esta jurisdicción, debe entenderse que para efectos del control inmediato

de legalidad, las medidas de carácter general expedidas en ejercicio de la función administrativa, como desarrollo de los estados de excepción, señaladas en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, también incluyen a los actos internos de la administración, como circulares, memorandos, directivas y otros documentos similares, que reflejan jerarquía al interior de los órganos estatales. Por esto, la procedibilidad de su revisión judicial no dependerá del tradicional criterio material, en el que estos han de ser actos administrativos para que puedan ser controlados, sino que su examen atenderá a un criterio integral, en el que por ser actos sujetos al derecho administrativo pueden ser inspeccionados judicialmente (CPACA, art. 104). […] El control inmediato de legalidad se constituye como una limitación al poder de las autoridades administrativas y es una medida eficaz para impedir la aplicación de normas ilegales en el marco de los estados de excepción. […] El despacho observa que la Comunicación Interna 14 del 17 de marzo de 2020, emitida por la Dirección Administrativa y Financiera del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, fue emitida en la misma fecha en la que se expidió el Decreto Legislativo 417, por medio del cual el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, por lo cual, en principio, se puede concluir que se enmarca dentro de las medidas de carácter general en ejercicio de la función administrativa que son dictadas en el marco del estado de excepción. Igualmente, se observa que la Comunicación Interna 14 del 17 de marzo de 2020, corresponde a uno de los actos internos de la administración, que reflejan

jerarquía al interior de los órganos estatales, los cuales, de acuerdo con lo arriba expuesto, son verdaderas manifestaciones formales de la función administrativa, pues han de ajustarse siempre en las competencias expresamente definidas en la Constitución y la ley, y por ello deben ser controlados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, incluso a través del control inmediato de legalidad de que tratan los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y el 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Así las cosas, comoquiera que se trata de un acto expedido por una autoridad del orden nacional, se avocará conocimiento del presente asunto.

FUENTE FORMAL: CP – ARTÍCULO 215 / CPACA – ARTÍCULO 104 / CPACA – ARTÍCULO 185 / CPACA – ARTÍCULO 136 / CPACA – ARTÍCULO 169 / LEY 137

DE 1994 – ARTÍCULO 20 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DEL 17 DE MARZO DE

2020 /

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D. C., dieciséis (16) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01063-00(CA)A

Actor: DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA DEL MINISTERIO DE

CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

Demandado: COMUNICACIÓN INTERNA 14 DEL 17 DE MARZO DE 2020,

PROFERIDA POR LA DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA DEL

MINISTERIO DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

Referencia: COMUNICACIÓN INTERNA 14 DEL 17 DE MARZO DE 2020,

PROFERIDA POR LA DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA DEL

MINISTERIO DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN. «ASUNTO:

RADICACIÓN DE AUTORIZACIONES DE PAGO Y SOLICITUDES DE

COMISIÓN DE SERVICIOS Y GASTOS DE DESPLAZAMIENTO». LEY 1437 DE

2011

1. ASUNTO El despacho estudia la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), respecto de la Comunicación Interna 14 del 17 de marzo de 2020, emitida por la Dirección Administrativa y Financiera del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, para el Despacho de la ministra, viceministros, directores, Secretaría General, jefes de oficina, servidores y contratistas del Ministerio. «Asunto: Radicación de autorizaciones de pago y de solicitudes de comisión de servicios y gastos de desplazamiento», que ingresó por reparto de la Secretaría General de esta Corporación el 14 de abril del presente año para el trámite de rigor.

2. ANTECEDENTES Declaración del estado de emergencia económica, social y ecológica por parte del Gobierno Nacional El pasado 11 de marzo, la Organización Mundial de la Salud (OMS) calificó el brote de la enfermedad covid-19 (acrónimo del inglés coronavirus disease 2019 ) como una

1 pandemia, por lo que el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020», en consecuencia, ordenó a los jefes y representantes legales de las entidades públicas y privadas adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación de dicha enfermedad. Con base en lo anterior, por medio de la Directiva Presidencial No. 02 del 12 de marzo de 2020 el presidente de la República adoptó medidas para atender la contingencia por el COVID-19 a partir del uso de las Tecnologías de la Información y de las Telecomunicaciones – TIC y en atención a ello, el Ministerio de la Ciencia, Tecnología e Innovación emitió la Circular Interna 011 del 12 de marzo de 2020 cuyo asunto fue «Medidas de prevención y contención y atención de caso de enfermedad por virus COVID-19 e infecciones respiratorias agudas». Posteriormente, el señor presidente de la República, por medio del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario»; con el fin de tomar todas las medidas necesarias con el objeto de conjurar la crisis e impedir (i) la propagación del COVID-19 (Coronavirus), y (ii) la extensión de sus efectos negativos en la economía y demás sectores de la vida nacional. La situación de emergencia sanitaria generada por la pandemia de la covid-19 no tiene precedentes históricos en las últimas décadas en el orden mundial, toda vez que la contagiosidad y mortalidad de esa enfermedad mantiene en un régimen de

confinamiento a más de mil millones de personas alrededor del globo, con el grave impacto social y económico que ello conlleva1. Contenido de la Comunicación Interna 14 del 17 de marzo de 2020, emitida por la Dirección Administrativa y Financiera del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación El acto objeto de estudio señaló lo siguiente: «COMUNICACIÓN INTERNA n.º 14 DE 20202

PARA: Despacho Ministra, Viceministros, Directores, Secretaría General,

Jefes de Oficina, Servidores y Contratistas del Ministerio. DE: Dirección Administrativa y Financiera ASUNTO: Radicación de autorizaciones de pago y solicitudes de comisión de servicios y gasto de desplazamiento A partir de las disposiciones y recomendaciones establecidas en la Directiva Presidencial No. 02 de 2020 expedida el 12 de marzo de 2020 cuyo asunto es 1 Cfr. Revista Semana, Mil millones de personas en cuarentena: ¿Cómo cambiará el mundo?, marzo 22 de 2020. Puede consultarse en: https://www.semana.com/mundo/articulo/coronavirusmil-millones-de-personas-en-cuarentena-como-cambiara-el-mundo/658459. “Medidas para atender la contingencia por el COVID-19 a partir del uso de las Tecnologías de la Información y de las Telecomunicaciones – TIC” y la Circular interna No. 011 del 12 de marzo de 2003 “Medidas de prevención y contención y atención de caso de enfermedad por virus COVID-19 e infecciones respiratorias agudas”, se informa el plan de contingencia establecido por esta Dirección para la recepción de las autorizaciones de

pago de los contratos de prestación de servicios para el periodo correspondiente del 25 de febrero al 24 de marzo de 2020 y el trámite de las solicitudes de comisión de servicios y gastos de desplazamiento que se requieran a partir de la fecha.

1. Radicación de autorizaciones de pago contratos de prestación de servicios profesionales o de apoyo a la gestión.

Con el fin de evitar la aglomeración de personas al momento de efectuaras la radicación de las respectivas autorizaciones de pago, los Directivos y Jefes de Oficinas deberán designar una persona por Dirección y Oficina que se encargará de realizar la entrega de las autorizaciones de pago en el Grupo Interno de Trabajo de Apoyo Financiero y Presupuestal, para lo cual se ha dispuesto horarios de atención por dependencia, así: Fecha Dependencia Horario de radicación Oficina Asesora Jurídica 1:00 p.m. a 2:00 p.m. Oficina de Control Interno 1:00 p.m. a 2:00 p.m. 24 de marzo Secretaría General 2:00 p.m. a 5:00 p.m. de 2020 Dirección de Talento Humano 2:00 p.m. a 5:00 p.m. Dirección Administrativa y Financiera 2:00 p.m. a 5:00 p.m. Despacho Ministra 8:30 a.m. a 9:30 a.m. Despacho Viceministro de Conocimiento, 8:30 a.m. a 9:30 a.m. Innovación y Productividad Despacho Viceministra de Talento y 8:30 a.m. a 9:30 a.m. Apropiación Social del Conocimiento Dirección de Generación del 9:30 a.m. a 10:30 a.m.

Conocimiento 25 de marzo Dirección de Capacidades y Divulgación 9:30 a.m. a 10:30 a.m. de 2020 Dirección de Transferencia y uso del 9:30 a.m. a 12:30 p.m. conocimiento Dirección de Vocaciones y Formación 10:30 a.m. a 12:30 p.m. Oficina Asesora de Planeación e 10:30 a.m. a 1:00 a.m. Innovación Institucional Oficina Asesora de Comunicaciones 1:00 p.m. a 5:00 p.m. Dirección de Inteligencia de Recursos 1:00 p.m. a 5:00 p.m. 26 de marzo Contratos financiados con Recursos del 8:30 a.m. a 1:00 p.m. de 2020 Sistema General de Regalías […]

2. Solicitud de comisión de servicio y gastos de desplazamiento.

A partir de la fecha y hasta nuevo aviso, las solicitudes de comisión de servicios y solicitudes de gasto de desplazamiento, se recibirán únicamente en el correo electrónico viaticosminciencias@minciencias.gov.co, para lo cual se deberá remitir el formato A201PR18F04 – Solicitud autorización comisión servicios o el formato A202PR06F03 Autorización de gastos de desplazamiento debidamente diligenciado y firmado, adjuntando los soportes de la respectiva comisión o desplazamiento. Cumpliendo el objeto de la comisión o realizados el desplazamiento se deberá remitir al correo electrónico viaticosminciencias@minciencias.gov.co, el cumplido de comisión (Formato A202PR06F01) o informe de gastos de desplazamiento (Formato A202PR06F04) debidamente firmado.

Nota. Únicamente se requerirá la entrega de documentos originales cuando se haya autorizado recursos adicionales por concepto de “transporte”.»

3. CONSIDERACIONES Competencia Este despacho es competente para conocer de la sustanciación y ponencia del medio de control inmediato de legalidad de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 185 del CPACA2.

Naturaleza y control de los decretos legislativos expedidos en estado de emergencia El estado de emergencia económica, social y ecológica es uno de los estados de excepción previstos en el Capítulo 63 del Título VII4 de la Constitución Política de 1991 (arts. 212 a 215). De acuerdo con el artículo 215 de la Carta5, este procede 2 CPACA, art. 185, num 1: «Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así:

1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena […]». 3 «De los estados de excepción». 4 «De la Rama Ejecutiva». 5 CP, art. 215: «Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de

todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas. El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el

Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo. cuando sobrevienen hechos distintos a aquéllos que configuran la guerra exterior (CP, art. 212) y la conmoción interior (CP, art. 213), que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública. El Gobierno Nacional declara el estado de emergencia a través de un decreto legislativo, con el cual se busca la adopción de medidas con fuerza de ley para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. En este punto se resalta que, tanto los decretos que declaran los estados de excepción, entre ellos el estado de emergencia, como aquellos que concretan las medidas legislativas para remediarlos, son decretos legislativos6, los cuales comparten las siguientes características generales7_8: - En cuanto a su forma (i) Deben llevar la firma del presidente de la República y de los ministros de su Gabinete. (ii) Han de ser motivados, con la expresión de las razones de hecho y de derecho por las cuales se hace la declaratoria respectiva o por las que se adoptan las medidas que la desarrollan. Esos motivos deben guardar correspondencia con los supuestos previstos en la Constitución para la declaración de cada estado de excepción y con las causas concretas que lo originaron. - Respecto de su contenido sustancial Aquí es necesario distinguir entre el decreto que declara el estado de excepción de los expedidos con fundamento en dicha declaratoria. Podemos distinguirlos así: (i) En el decreto legislativo que declara la conmoción interior o la emergencia económica, social y ecológica se debe fijar el tiempo de duración, que podrá ser

por períodos de treinta días, los cuales, sumados, no podrán exceder de noventa en el año calendario. El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo. El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo. PARAGRAFO. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento». 6 Cfr. C. Const., Sent. C-802, oct. 2/2002. 7 Cfr. LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO, Manual del acto administrativo, 7ª ed., Bogotá, Librería Ediciones del Profesional, 2016, pp. 250-251. 8 Cfr. C.Const, Sents. C-004, may. 7/1992; C-415, sep. 30/1993; C-300, jul. 1 /1994; C-283, jun. 29/1995; C-466, oct. 18/1995; y C-122, mar. 1/1999.

(ii) Los decretos legislativos dictados con fundamento en el estado de excepción que haya sido declarado, deben circunscribirse a las medidas estrictamente necesarias para afrontar y superar la crisis. Igualmente, estas últimas deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos y no pueden implicar la suspensión de los derechos humanos ni de las libertades fundamentales, y, en todo caso, deberán respetar las reglas del Derecho Internacional Humanitario. - En lo relativo a su control Los decretos legislativos están sujetos a los siguientes controles: (i) Al judicial de la Corte Constitucional, mediante el control automático, que obliga al Gobierno Nacional a enviarlos a dicha Corporación, al día siguiente de su expedición, y si el Gobierno no cumpliere con ese deber, aquélla aprehenderá de oficio y de forma inmediata su conocimiento. (ii) Al político del Congreso, que puede hacerse efectivo a través de juicio de responsabilidad por cualquier abuso que los miembros del Gobierno cometan en el ejercicio de las facultades respectivas, y a través de la atribución que esa Corporación tiene para modificar o derogar en cualquier época las medidas tomadas mediante los decretos legislativos. Por su parte, las características específicas de los decretos legislativos expedidos en el marco del estado de emergencia económica, social o ecológica son las siguientes9: (i) Pueden derogar, adicionar o modificar las leyes que sean pertinentes y en consecuencia tienen los mismos efectos jurídicos de una ley, a diferencia de lo que ocurre con los decretos legislativos proferidos en los estados de guerra exterior y conmoción interior, que solo suspenden las leyes que sean contrarias a la situación excepcional que se presente.

(ii) Los decretos legislativos que desarrollan el estado de emergencia tienen una vigencia indefinida, esto es, pueden sobrepasar el término por el cual se declaró el estado de excepción. No obstante, si establecen nuevos tributos o modifican los impuestos existentes, las medidas respectivas regirán solo hasta el vencimiento de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso las convierta en permanentes. (iii) Pueden ser derogados, modificados o adicionados por el Congreso, pero la oportunidad para ello depende de si la iniciativa legislativa es exclusiva del Gobierno Nacional, o no. Las variables son las siguientes: (a) En aquellas materias que son de iniciativa legislativa del presidente, la derogación, modificación o adición de los decretos legislativos de emergencia, por parte del Congreso, solo es posible durante el año siguiente a la declaración de emergencia. (b) En las materias que los congresistas pueden tener iniciativa legislativa, el Congreso podrá ejercer en todo tiempo dicha facultad. 9 Cfr. LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO, op. cit, pp. 253-254. iv) Finalmente, estos decretos legislativos están sujetos a la prohibición de no desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. En la siguiente tabla se pueden observar las características generales de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción y las específicas de aquéllos relativos al estado de emergencia:

CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LOS CARACTERÍSTICAS

DECRETOS LEGISLATIVOS ESPECÍFICAS DE LOS

DECRETOS

LEGISLATIVOS DE

EMERGENCIA Forma - Tienen la misma fuerza

• Firma del presidente de la República y todos sus jurídica vinculante de ley. ministros. - Deben reflejar expresamente su motivación. - Los que desarrollan el estado de emergencia Contenido sustancial tienen vigencia indefinida. - El decreto legislativo que declara la conmoción interior o el estado de emergencia debe precisar - Pueden ser derogados, el tiempo de duración. modificados o - Las medidas adoptadas en los decretos adicionados por el legislativos que desarrollan los estados de Congreso bajo ciertas excepción deben ser necesarias y proporcionales condiciones. a la situación que se pretende remediar. Además, no pueden suspender los DDHH, las libertades - No pueden desmejorar fundamentales ni el DIH. los derechos sociales de los trabajadores.

Control - Judicial automático por parte de la Corte Constitucional. - Político del Congreso. Actos internos de la administración y medidas de carácter general ordenadas en ejercicio de la función administrativa, como desarrollo de los estados de excepción De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 199410, además de los decretos legislativos que expide el Gobierno Nacional con el fin de conjurar los estados de excepción, la administración pública puede expedir múltiples medidas de carácter 10 L. 137/1994, art. 20: «Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del

Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición» general con el fin de desarrollar y hacer efectivas las decisiones adoptadas en los decretos legislativos. Las referidas medidas se pueden expresar desde genuinos actos administrativos de carácter general, hasta en decisiones, comunicaciones o instrucciones, como es el caso de los memorandos, circulares, directivas y otros instrumentos que son manifestaciones del poder jerárquico de la administración. Respecto de las últimas, ese variopinto de expresiones administrativas pueden denominarse como actos internos de la administración (en la jurisprudencia y doctrina administrativa francesa se les denominan les mesures d’ ordre interieur, o medidas del orden interior11). La finalidad de esos instrumentos es asegurar la cohesión y la coherencia de la actividad administrativa del Estado, sin generar un impacto exterior a ella que pueda afectar a los administrados. Por lo anterior, tradicionalmente se sostuvo que esas medidas no admiten el control jurisdiccional, pues al no comprometer los derechos de las personas, no se hacía necesario12. En este sentido, en nuestro medio, durante la vigencia del Código Contencioso Administrativo (CCA) y los primeros años del CPACA, esta Corporación (Sección Primera) mantuvo una línea jurisprudencial constante, que indicaba la procedencia restringida del control judicial sobre circulares y otros instrumentos similares, el cual estaba sujeto a la condición de que la medida demandada revistiera el carácter de acto administrativo, entendido este como manifestación de voluntad de

la administración dirigida a producir efectos jurídicos, bien sea creando, modificando o extinguiendo una situación jurídica13. Bajo esta línea jurisprudencial, aquellas medidas emanadas de autoridades administrativas, que no fueran genuinos actos administrativos, no podían ser controladas judicialmente y, por lo tanto, las demandas que pretendieran su nulidad debían ser rechazadas e incluso, en ciertos casos, derivaban en fallos inhibitorios. No obstante, en sentencia del 27 de noviembre de 201414, la Sección Primera del Consejo de Estado cambió la línea jurisprudencial vigente hasta esa fecha respecto del control restringido de esos actos internos de la administración, con la premisa de que el CPACA introdujo una modificación en el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en su artículo 10315, sobre la finalidad expresa 11 En la tradición anglosajona son conocidas como soft law y en nuestro medio algunos doctrinantes las incluyen dentro del denominado «derecho blando». Cfr. ALEXANDER SÁNCHEZ PÉREZ, Las normas de derecho blando. Un análisis jurídico de los efectos de la reserva de instrucción sobre el derecho territorial, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2012, p. 69. 12 Ibidem, pp. 69-70. 13 Cfr. CE, Sec. Primera, Sent., rad. 52361, feb. 3/2000; Auto, rad. 6375, feb. 1/2001; Sent., rad.

11001-03-25-000-2005-00285-00, mar. 19/2009; Sent., rad. 11001-03-24-000-2007-00193-00, jul. 18/2012; Sent., rad. 11001 0324 000 2009 00614 00, feb. 28/2013; y Sent., rad. 11001-03-24-0002006-00105-00, nov. 21/2013. 14 Cfr. CE, Sec. Primera, Sent., rad. 05001 23 33 000 2012 00533 01, nov. 27/2014. 15 CPACA, art. 103: «Objeto y principios. Los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico […]». (Negrita fuera de texto). que tiene esta de preservar el orden jurídico (que no estaba señalada claramente en el artículo 82 del CCA16), y además en el artículo 10417, que consagró que esta jurisdicción conocerá de las controversias y litigios originados en «actos» sujetos al derecho administrativo (y en este sentido no exclusivamente a «actos administrativos», tal y como lo disponía el artículo 83 del CCA18). De acuerdo con la providencia mencionada, la línea jurisprudencial que restringía el control judicial sobre circulares, directivas, memorandos, etc., establecía un ámbito exento de control para la actuación de la administración pública, lo cual no se acompasa con la idea de un Estado social de derecho en el que las autoridades deben respetar el principio de legalidad (o de juridicidad en sentido amplio).

La relevancia de esta posición jurisprudencial puede advertirse, entre otros ejemplos, cuando en las relaciones propias de la función pública entre los servidores públicos y el Estado empleador, se emiten órdenes exageradas fuera de lo razonable, que en caso de incumplirse podrían conducir a investigaciones y sanciones disciplinarias. En este punto, el despacho comparte las razones que llevaron al mencionado cambio de jurisprudencia, pues reconoce la importancia que en la actualidad revisten esos actos internos de la administración, que a pesar de no ser actos administrativos en sentido estricto, son verdaderas manifestaciones formales de la función administrativa, pues han de enmarcarse siempre en las competencias expresamente definidas en la Constitución y la ley, y por ello deben ser controlados. De esta manera, acorde con el objeto de esta jurisdicción, debe entenderse que para efectos del control inmediato de legalidad, las medidas de carácter general expedidas en ejercicio de la función administrativa, como desarrollo de los estados de excepción, señaladas en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, también incluyen a los actos internos de la administración, como circulares, memorandos, directivas 16 CCA, art. 82: «Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los

juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley. Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de Gobierno. La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la