CE-11001-03-15-000-2020-01084-00(AC)-2020

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO

ADMINISTRATIVO POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Medio de defensa judicial idóneo y eficaz / ACUERDO DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - Expedido en el marco del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica: Covid-19 [E]n el sub lite se observa que la acción de tutela de la referencia no colma el requisito de subsidiariedad, comoquiera que el sistema normativo consagra otro instrumento para determinar si la autoridad accionada, al proferir los Acuerdos PCSJA20-11532 y PCSJA20-11546 de 11 y 25 de abril de 2020, respectivamente, desconoció el artículo 8º de la Ley 472 de 1998, esto es, el referido control inmediato de legalidad ante el Consejo de Estado. Lo anterior, en razón a que se colman las exigencias dispuestas por la normativa estudiada para la procedencia del mentado mecanismo, por cuanto los aludidos actos administrativos son de carácter general y fueron emitidos por la autoridad que administra la Rama Judicial a nivel nacional, en ejercicio de esa función, dentro del estado de excepción declarado por el señor presidente de la República mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, los cuales tuvieron como objeto atender la normativa proferida por el Gobierno nacional en aras de proteger la salud de las personas y contrarrestar los efectos del virus Covid-19, a través de la adopción de medidas, como la suspensión de algunos términos y trámites procesales, que afectan a la

sociedad en general.

FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / ACUERDO PCSJA20-11532 DE 2020 / ACUERDO PCSJA20-11546 DE 2020 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO

136

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D. C., cinco (5) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01084-00(AC)

Actor: NESTOR RAUL GUTIERREZ CASTILLO Demandado: PRESIDENTA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por el señor Néstor Raúl Gutiérrez Castillo contra la señora presidenta del Consejo Superior de la Judicatura, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y acceso a la administración de justicia.

I. ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. El señor Néstor Raúl Gutiérrez Castillo, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por la señora presidenta del Consejo Superior de la Judicatura.

Como consecuencia de lo anterior, se ordene a la autoridad demandada que autorice el trámite de las acciones populares durante el estado de emergencia económica, social y ecológica, declarado por el Gobierno nacional dada la

situación de salubridad pública que originó el virus Covid-19, en observancia del artículo 8º de la Ley 472 de 1998. 1.2 Hechos. Relata el accionante que el artículo 88 de la Constitución Política consagra que la acción popular es el mecanismo por conducto del cual se obtiene la protección de derechos colectivos, la cual debía ser regulada por el legislador. En atención a ese mandato, el Congreso de la República expidió la Ley 472 de 1998, cuyos artículos 8º y 15 prevén que las demandas de esa naturaleza pueden instaurarse en cualquier tiempo, incluso en los estados de excepción, y su conocimiento le sería asignado a la jurisdicción contencioso-administrativa cuando se relacionaran con omisiones o actuaciones de entidades públicas. Que, a través de Acuerdo PCSJA20-11517 de 15 de marzo de 2020, la autoridad accionada suspendió los términos judiciales en todo el país por el período comprendido entre el 16 y el 20 de los mismos mes y año, en virtud de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno nacional a causa del virus Covid19. No obstante, se excluyeron de ese mandato las acciones de tutela y las diligencias de los despachos penales de control de garantías, así como las programadas por los juzgados penales de conocimiento con personas privadas de la libertad. Dice que la medida a la que se hizo referencia en el párrafo anterior fue prorrogada por el Consejo Superior de la Judicatura hasta el 12 de abril de 2020, por medio de Acuerdo PCSJA 20-11526 de 22 de marzo anterior, en el que,

además, se indicó que se tramitarían las acciones de hábeas corpus. De igual modo, con Acuerdo PSCJ 20-11529 de 25 de marzo del año en curso, se exceptuaron también de la mencionada suspensión los controles inmediatos de legalidad que le correspondían al Consejo de Estado y a los tribunales administrativos. Que la demandada no tuvo en cuenta el artículo 8º de la Ley 472 de 1998, el cual preceptúa que las acciones populares pueden incoarse en cualquier momento, incluso en los estados de excepción, en razón a su naturaleza preferente, normativa que imponía excluirlas de la suspensión de términos, pero como ello no aconteció, se trasgreden las garantías superiores aludidas en el escrito inicial, toda vez que no cuenta con el instrumento consagrado en el marco jurídico para salvaguardar sus derechos colectivos.

II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 16 de abril de 2020, admitió la presente acción y ordenó notificar a la señora presidenta del Consejo Superior de la Judicatura, pero guardó silencio.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en el Decreto 1382 de 2000, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por el accionante, quien aduce quebranto de sus derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y acceso a la administración de justicia. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la

Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, el amparo inmediato de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico. Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la supuesta omisión de la autoridad accionada de incluir las acciones populares dentro de las excepciones a la suspensión de términos judiciales dispuesta por el Consejo Superior de la Judicatura, en virtud del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por el Gobierno nacional como consecuencia de la Covid-19; y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores a la igualdad y acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo. 3.4 Requisito de subsidiaridad de la acción de tutela. El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que solo1 procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los

principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar la causación de un perjuicio irremediable2. Frente al particular, la Corte Constitucional, en sentencia T-480 de 2011, indicó: […] conforme con su diseño constitucional, la tutela fue concebida como una institución procesal dirigida a garantizar “una protección efectiva y actual, pero supletoria, de los derechos constitucionales fundamentales”, razón por la cual no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos para controvertir las decisiones que se adopten durante su trámite. 1 De acuerdo con la Ortografía de la Lengua Española, de la Real Academia Española, edición 2010, primera edición (Colombia: abril de 2011), «La palabra solo, tanto cuando es adverbio [Solo trabaja de lunes a viernes] como cuando es adjetivo [Está solo en casa todo el día…] son voces que no deben llevar tilde según las reglas generales de acentuación […]». 2 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección tercera, C. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, sentencia de 11 de mayo de 2000, expediente: AC-10187.

La jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en señalar que, en virtud del principio de subsidiariedad de la tutela, los conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales deben ser en principio resueltos por las vías ordinarias -jurisdiccionales y administrativasy sólo ante la ausencia de dichas vías o cuando las mismas no resultan idóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a la acción de amparo constitucional. En efecto, el carácter subsidiario de la acción de tutela impone al interesado la obligación de desplegar todo su actuar dirigido a poner en marcha los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos fundamentales. Tal imperativo constitucional pone de relieve que para acudir a la acción de tutela el peticionario debe haber actuado con diligencia en los procesos y procedimientos ordinarios, pero también que la falta injustificada de agotamiento de los recursos legales deviene en la improcedencia del mecanismo de amparo establecido en el artículo 86 superior. Sobre este particular, ha precisado la jurisprudencia que si existiendo el medio judicial de defensa, el interesado deja de acudir a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que éste caduque, no podrá posteriormente acudir a la acción de tutela en procura de obtener la protección de un derecho fundamental. En estas circunstancias, la acción de amparo constitucional no podría hacerse valer ni siquiera como mecanismo transitorio de protección, pues tal modalidad procesal se encuentra subordinada al ejercicio de un medio judicial ordinario en cuyo trámite se resuelva definitivamente acerca de la

vulneración iusfundamental y a la diligencia del actor para hacer uso oportuno del mismo [resalta la Sala]. De acuerdo con la anterior pauta jurisprudencial y ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, resulta indispensable que quien depreca el amparo de un derecho constitucional fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa judicial que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De lo anotado se puede concluir, entonces, que la acción de tutela no solo es improcedente cuando el accionante aún cuenta (o contó) con otro medio de defensa judicial, sino también cuando este tiene (o tuvo) la posibilidad de acudir ante las autoridades que presuntamente han quebrantado sus derechos constitucionales fundamentales a efectos de solicitar de ellas una respuesta favorable o la satisfacción de sus intereses. De tal manera que la falta de diligencia del demandante, entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia de la acción constitucional frente al caso particular. En ese sentido, la Corte Constitucional, en sentencia T-375 de 20183, precisó: […] El principio de subsidiariedad, conforme al artículo 86 de la Constitución, implica que la acción de tutela solo procederá cuando el 3 M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Sobre el carácter subsidiario de la acción, la Corte ha señalado que

“permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos”4. Es ese reconocimiento el que obliga a los asociados a incoar los recursos jurisdiccionales con los que cuenten para conjurar la situación que estimen lesiva de sus derechos. En otras palabras, las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial adicional de protección. Ahora bien, como se dejó explicado, la jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela no resulta procedente cuando el ordenamiento jurídico ofrece otro mecanismo judicial para la protección de los derechos. Sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la consecución de un perjuicio irremediable, pues de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria. En otras palabras, si la situación fáctica es de tal gravedad que los recursos judiciales ordinarios resultan ineficaces para defender los derechos fundamentales, el juez de tutela debe adoptar las medidas necesarias que neutralicen las causas de vulneración o amenaza con la finalidad de evitar un menoscabo o de hacer cesar una violación a derechos inalienables. La Corte Constitucional ha definido el perjuicio irremediable en los siguientes términos: La irremediabilidad del perjuicio, implica que las cosas no puedan

retornar a su estado anterior, y que sólo pueda ser invocada para solicitar al juez la concesión de la tutela como “mecanismo transitorio” y no como fallo definitivo, ya que éste se reserva a la decisión del juez o tribunal competente. Es decir, se trata de un remedio temporal frente a una actuación arbitraria de autoridad pública, mientras se resuelve de fondo el asunto por el juez competente. En el caso que nos ocupa, la situación que se presenta no es irremediable, pues como el perjuicio alegado está en posibilidad de desaparecer, de prosperar el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la decisión de la Inspección, resulta ilógico considerarlo como irremediable. Por lo demás, tampoco se observa que dicho perjuicio, sea grave o inminente.5 De la lectura de la providencia citada, se colige que el perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien deben ser valoradas en cada caso concreto, son de obligatoria ocurrencia: 4 Sentencia T-603 de 2015 (M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado); Sentencia T-580 de 2006 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa). 5 Corte Constitucional, sentencia T-458 de 24 de octubre de 1994, M. P. Jorge Arango Mejía. 1) Que se produzca de manera cierta y evidente una amenaza sobre un derecho fundamental. 2) Que de presentarse no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho. 3) Que su ocurrencia sea inminente. 4) Que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra.

1. Que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que haga evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.

En consecuencia, cuando el caso bajo estudio reúna los supuestos anteriores se hará necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de los derechos involucrados a través de medidas inmediatas de protección, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras el juez competente decide de fondo la acción correspondiente6. Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha precisado que el perjuicio irremediable debe ser probado por la persona que lo alega, pues si bien no es dable exigir el cumplimiento de una carga probatoria rigurosa en asuntos en los que se discute la violación de derechos fundamentales, el tutelante debe demostrar al menos someramente los posibles perjuicios que se llegaren a originar en los hechos que motivaron la presentación de la solicitud de amparo, pues al juez constitucional no le compete probar las circunstancias fácticas en que se fundamenta la acción de tutela, salvo que sea evidente la inminencia del perjuicio. Sobre la carga de la prueba del perjuicio irremediable, la Corte Constitucional ha afirmado que «En materia de interposición de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable existe una carga probatoria más exigente por parte de quien lo invoca, a menos que sea manifiesta la existencia del perjuicio irremediable, que debe ser cumplida por el accionante al momento de interponer la acción de tutela, carga que en todo caso no le compete a la Corte Constitucional

satisfacer»7. 3.5 Caso concreto. En el escrito inicial el demandante sostiene que la señora presidenta del Consejo Superior de la Judicatura trasgredió sus derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y acceso a la administración de justicia, porque no incluyó las acciones populares dentro de las excepciones de la suspensión de términos judiciales ordenada por aquella, en atención a la emergencia sanitaria como consecuencia del virus Covid-19, lo que impide ejercer dichos mecanismos con el fin de proteger prerrogativas colectivas. Con la finalidad de dilucidar si la presente acción de tutela es procedente, resulta oportuno anotar que el Acuerdo PCSJA20-11517 de 15 de marzo de 2020, con el que la autoridad accionada suspendió el trámite de los procesos judiciales desde el 16 hasta el 20 de los mismos mes y año, se profirió en virtud de la Resolución 385 de 12 anterior8, mediante la cual el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la «emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19», es decir, antes de que el Gobierno nacional decretara el estado de emergencia económica, 6 Consejo de Estado, sección segunda, sentencias AC-2010-00032 de 18 de marzo de 2010, M. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, y AC-2010-01795-01 de 9 de diciembre de 2010. 7 Corte Constitucional, auto 164 de 21 de julio de 2011, M. P. María Victoria Calle Correa. 8 Si bien es cierto que en el mentado Acuerdo se hizo referencia al Decreto 385 de 12 de marzo de 2020,

también lo es que ello obedeció a un error mecanográfico, toda vez que lo correcto es Resolución 385 de esa fecha. pero la referida emergencia se declaró a través de la mencionada Resolución. social y ecológica en todo el territorio nacional, lo que aconteció con el Decreto 417 de 17 siguiente. En el Acuerdo citado en precedencia fueron excluidas de la suspensión de términos las diligencias a cargo de los despachos penales de control de garantías y las que tenían programadas los juzgados penales de conocimiento con personas privadas de la libertad, junto con las acciones de tutela. Dicha medida fue prorrogada hasta el 3 de abril de 2020, y luego hasta el 12 siguiente, a través de Acuerdos PCSJA20-11521 de 19 y PCSJA20-11526 de 22 de marzo del año en curso9, en su orden, decisiones administrativas en las que se hizo expresa referencia al Decreto 417 de 17 de marzo de la presente anualidad. Por medio de Acuerdo PCSJA20-11529 de 25 de marzo de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura exceptuó del aludido mandato el trámite del control inmediato de legalidad que debe surtirse ante el Consejo de Estado y los tribunales administrativos, en observancia del artículo 20 de la Ley 137 de 1994. El 28 de marzo de 2020, el Gobierno nacional expidió el Decreto ley 49110, en el cual dispuso que se aplicaba para «todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles» (artículo 1º), y que estas autoridades debían adoptar medidas tendientes

a «proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales» (artículo 2º). Luego, el señor presidente de la República emitió el Decreto 531 de 8 de abril del año en curso, en el que ordenó un aislamiento obligatorio hasta el 27 siguiente, en aras de preservar la salud de todas las personas. Mediante Acuerdo PCSJA20-11532 de 11 de abril de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura, en atención a las decisiones adoptadas por el Gobierno nacional y con el propósito de salvaguardar a «los servidores y usuarios de la Rama Judicial», amplió la suspensión de términos desde el 13 hasta el 26 de los mismos mes y año y estableció las excepciones a esa determinación, dentro de las que no se encuentran las acciones populares. La mencionada medida fue prorrogada por la autoridad accionada, a través de Acuerdo PCSJA20-11546 de 25 de abril de 2020, hasta el 10 de mayo siguiente, pero estipuló que en materia contencioso-administrativa era procedente promover «El medio de control de nulidad contra los actos administrativos que se hayan expedido desde la declaratoria de la emergencia sanitaria» (artículo 5). Efectuado el anterior recuento normativo, se advierte que en el asunto sub judice el motivo de inconformidad del actor radica en la presunta omisión de la demandada de exceptuar las acciones populares de la suspensión de términos, lo que equivale a controvertir las decisiones administrativas en las cuales aquella, en criterio del actor, incurrió en tal ilegalidad, por desconocimiento del artículo 8º de la

Ley 472 de 1998 y, en consecuencia, quebranto de sus derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y acceso a la administración de justicia. En ese orden de ideas, la Sala observa que el reproche planteado por el demandante recae sobre los Acuerdos PCSJA20-1153211 y PCSJA20-11546 de 9 En el que se exceptuó a las acciones de hábeas corpus de la aludida suspensión de términos. 10 «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». 11 Vigente para la fecha en que se presentó el escrito inicial (22 de abril de 2020). 11 y 25 de abril de 202012, respectivamente, pues en ellos se señalaron de manera expresa las excepciones a la suspensión de términos (dentro de las que no están las acciones populares), en atención a la normativa dictada por el Gobierno nacional dentro del marco del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 17 de los mismos mes y año. Ahora bien, con el fin de establecer si la presente acción de tutela colma la exigencia de subsidiariedad, resulta indispensable anotar que el sistema normativo consagra un instrumento para determinar si una decisión administrativa, proferida en un estado de excepción declarado por el presidente de la República en virtud del artículo 21513 superior, se ajusta o no al marco jurídico, denominado control

inmediato de legalidad, sobre el cual el artículo 20 de la Ley 137 de 199414 prevé: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición [se destaca]. De igual modo, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) al respecto preceptúa: Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.

12 Aunque este acto administrativo se profirió luego de incoarse la acción de tutela de la referencia, en él se fijaron las excepciones actuales a la suspensión de términos. 13 «Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. […]». 14 «Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia». De las normas transcritas con antelación se concluye que las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) dictadas en ejercicio de la función administrativa, (iv) que desarrollan los decretos legislativos

expedidos durante los estados de excepción, (v) que «deberá[n] estar directa y específicamente encaminada[s] a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y (vi) cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11, respectivamente, de la mencionada Ley 137 de 1994. En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado, si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA. Al respecto, esta Corporación, en providencia de 28 de enero de 200315, sostuvo que «[…] el control automático de legalidad que estructura el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 versa sobre “las medidas de carácter general”, entendidas éstas como actos de contenido general […]» (negrilla de la Sala) y «se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo»16. Según la jurisprudencia constitucional, el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales17. Lo anterior, no es óbice para que se demande su examen de avenimiento al

ordenamiento jurídico a partir de los demás medios de control previstos en el mismo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 8CPACA), a instancia, claro está, de cualquier persona. Así las cosas, en el sub lite se observa que la acción de tutela de la referencia no colma el requisito de subsidiariedad, comoquiera que el sistema normativo consagra otro instrumento para determinar si la autoridad accionada, al proferir los Acuerdos PCSJA20-11532 y PCSJA20-11546 de 11 y 25 de abril de 2020, respectivamente, desconoció el artículo 8º de la Ley 472 de 1998, esto es, el referido control inmediato de legalidad ante el Consejo de Estado. Lo anterior, en razón a que se colman las exigencias dispuestas por la normativa estudiada para la procedencia del mentado mecanismo, por cuanto los aludidos actos administrativos son de carácter general y fueron emitidos por la autoridad que administra la Rama Judicial a nivel nacional18, en ejercicio de esa función, dentro del estado de excepción declarado por el señor presidente de la República mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, los cuales tuvieron como objeto atender la normativa proferida por el Gobierno nacional en aras de proteger la 15 Sala plena de lo contencioso-administrativo, C. P. Reinaldo Chavarro Buriticá, expediente 11001-03-15000-2002-1280-01(CA-006). 16 Sentencia de 5 de marzo de 2