CE-11001-03-15-000-2020-01198-00(CA)-2020

CONTROL DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD /

PROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA La Sala ejercerá el control de legalidad de manera integral, de acuerdo con lo establecido por la Sala Plena de esta Corporación, y, en consecuencia, estudiará si el acto se ajusta, en este primer estudio, al ordenamiento jurídico porque satisface los requisitos formales y materiales. Se destaca que el control se entiende agotado, únicamente, frente a las disposiciones jurídicas abordadas en esta providencia y que, nada impide, que frente a los puntos no discutidos se ejerzan las acciones pertinentes a través del control rogado.

NOTA DE RELATORÍA: Ver entre otras: Consejo de Estado. Sala de lo

Contencioso Administrativo. Sala Plena. Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00. Junio 16 de 2009

CONTROL DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD /

REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO

GENERAL / ICETEX / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO

ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD

ADMINISTRATIVA / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA /

FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PROCEDENCIA DEL CONTROL DE

LEGALIDAD / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA /

ACTIVIDADES DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PRESUPUESTO DE LA ENTIDAD ESTATAL Control formal. En atención a lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), el acto sometido a control de

legalidad cumple con todos los requisitos o presupuestos exigidos para que se entienda ajustado formalmente al ordenamiento jurídico. (…) En efecto, la Sala encuentra que, el Acuerdo No. 18 de 2020 es un acto, disposición o medida de contenido general, abstracto e impersonal, pues reglamentó el procedimiento para la adición del presupuesto del ICETEX. (…) Fue dictado en ejercicio de función administrativa, específicamente, en lo relativo a la potestad reglamentaria, con el fin de ejecutar y permitir el cumplimiento de un decreto legislativo (...) Desarrolló un decreto legislativo expedido con base en el estado de excepción del artículo 215 Constitucional (…) En conclusión, la Sala encuentra que el Acuerdo se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto reglamentario.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. -ARTÍCULO 136

CONTROL DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD /

REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ICETEX / CONTROL

JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL

JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / CONTROL DE LEGALIDAD /

ACTIVIDADES DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PRESUPUESTO DE LA ENTIDAD ESTATAL / DERECHO A LA EDUCACIÓN / FUNCIONES DEL ICETEX / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / COVID 19 / PANDEMIA / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO Para hacer el estudio de legalidad material se deben tener en cuenta las

especificidades de este tipo de control. Dada la ausencia de demanda que acuse el acto reglamentario de una o varias causales de nulidad, el estudio debe hacerse de manera integral. No se deben analizar, en consecuencia, las causales de nulidad propias del control rogado, sino que se debe estudiar el acto reglamentario teniendo en cuenta 3 aspectos. Primero, que cumpla con su finalidad, es decir que desarrolle y defina las medidas para la ejecución del decreto legislativo; segundo, que las medidas cumplan las condiciones contempladas para la producción normativa en estados de excepción, en este caso que respondan a las previsiones del artículo 9 de la Ley 137 de 1994; finalmente que, en este primer estudio, no controvierta el ordenamiento jurídico. a) El Acuerdo No. 18 de 31 de marzo de 2020 desarrolla pautas para la ejecución del Decreto Legislativo (…) se observa que el Gobierno Nacional, en uso de la potestad reglamentaria, se sujetó a los términos del Decreto Legislativo sin exceder su competencia pues, existe correspondencia entre los recursos relacionados en el Decreto Legislativo 467 de 2020 y a los que se hacen referencia en el Acuerdo objeto de control automático (…) b) El Acuerdo No. 18 de 31 de marzo de 2020 observó las previsiones de la Ley 137 de 1994 (…) A pesar de que la potestad reglamentaria constituye una herramienta ordinaria de la función administrativa, en este caso, esa reglamentación se activó por la necesidad de darle cumplimiento a un decreto extraordinario que requiere desarrollo normativo. Esta reglamentación, en

consecuencia, debe reunir los presupuestos definidos en el artículo 9 de la Ley 137 de 1994 que, para el caso concreto, son: finalidad, necesidad y proporcionalidad. (…) c) El Acuerdo No. 18 de 31 de marzo de 2020 no contradice, en principio, el ordenamiento jurídico (…) La Sala no encuentra razones de contradicción entre la norma controlada y el ordenamiento superior. De hecho, lo expuesto, hasta ahora, permite concluir que la decisión contenida en el Acuerdo No. 18 de 31 de marzo de 2020, expedido por la Junta Directiva del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX, “por el cual se reglamenta la incorporación al presupuesto del ICETEX de los recursos de que trata el artículo 1 del Decreto Legislativo 467 del 23 de marzo de 2020” está acorde con el ordenamiento jurídico porque cumple con la finalidad que le fue encomendada, esto es, la incorporación de recursos al presupuesto de la entidad para la ejecución de las medidas extraordinarias decretadas por el Gobierno Nacional – Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19. (…) La Sala concluye que, efectuado el control de legalidad en los términos propuestos, no se advierten motivos adicionales que invaliden el acto objeto de control inmediato de legalidad (…) En todo caso, nada impide que después de la decisión adoptada en esta ocasión, cualquier persona ejerza acciones ante el juez de lo contencioso administrativo para impugnar estas mismas medidas, con base en aspectos que no sirvieron de fundamento al control automático, y que, desde esas

nuevas perspectivas, resulten contrarias a alguna norma del ordenamiento jurídico.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 467 DE 2020 - ARTÍCULO 1

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la constitucionalidad del decrecto legislativo 467 de 2020 ver: Corte Constitucional ver Sentencia C 161 de 2020, sobre el derecho a la educación y el ICETEX, ver: Corte Constitucional. Sentencias T-102 de 2017 y T-340 de 2019. Corte Constitucional. Sentencia T-068 de 2012. En el mismo sentido: Corte Constitucional. Sentencias T-840 de 2010 y T-089 de 2017. Corte

Constitucional. Sentencia T-1044 de 2010.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 18 DE 2020 (31 de marzo) ICETEX

(No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA CATORCE ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA

Bogotá D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01198-00(CA)

Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE CRÉDITO EDUCATIVO Y ESTUDIOS

TÉCNICOS EN EL EXTERIOR – ICETEX.

Demandado: ACUERDO 18 DEL 31 DE MARZO DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD (SENTENCIA) Procede la Sala a realizar el control inmediato de legalidad del Acuerdo

No. 18 de 31 de marzo de 2020, “por el cual se reglamenta la incorporación al presupuesto del ICETEX de los recursos de que trata el artículo 1 del Decreto Legislativo 467 del 23 de marzo de 2020”.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión.

1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Marco normativo. 1.2. El acto objeto de control. 1.3. Trámite. 1.1. Marco normativo

1. Mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, con ocasión de la crisis generada por la pandemia del coronavirus COVID19, por el término de 30 días. En él se abordaron cuatro asuntos: el presupuesto fáctico, el presupuesto valorativo de gravedad, la justificación de la declaratoria y la adopción de la medida.

2. En el presupuesto fáctico se resaltaron aspectos de salud pública y económicos. En lo relativo a la salud pública se destacó la aparición del coronavirus COVID-19 en el país y su calificación como pandemia por la Organización Mundial de la Salud (OMS), la declaratoria del estado de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud, los casos de contagio y muerte confirmados y proyectados con sus respectivos costos.

Así mismo, el Decreto Legislativo se ocupó de aspectos económicos como el impacto en la liquidez de personas y empresas, el incumplimiento de

pagos y obligaciones, la reducción de la demanda de crudo, la caída del precio del petróleo, la afectación de los sectores turismo, aeronáutico, ente otros y, en general, del deterioro del crecimiento, el bienestar de la sociedad y el empleo, situaciones que, según se afirmó, no podían ser controladas a través de las potestades ordinarias del Gobierno Nacional.

3. Como presupuesto valorativo, el Decreto Legislativo adujo que era evidente que el brote de enfermedad por coronavirus – COVID 19, era una grave calamidad pública, que además constituía una fuerte afectación al orden económico y social. Hizo énfasis en el número de contagios y el crecimiento exponencial de su propagación y en que esa situación impactaría directamente la oferta y la demanda del mercado.

4. Como justificación, el Gobierno anotó que, por la urgencia y gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos jurídicos existentes, resultaba necesario recurrir al Estado de Emergencia para hacer uso de facultades excepcionales y dictar decretos con fuerza de ley que permitieran conjurar la grave crisis generada por el nuevo Coronavirus

COVID-19.

5. El Decreto Legislativo destacó algunas medidas que se adoptarían mediante otros decretos legislativos, como la creación del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME), el fortalecimiento del Fondo Nacional de Garantías, el otorgamiento de beneficios tributarios, la entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias y la modificación de disposiciones normativas del Sistema General de Regalías. De igual manera contempló, entre otras, la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales y, la utilización de los medios

tecnológicos en la prestación de servicios. Así mismo, en aquel acto declarativo se dispuso que, además de dichas medidas, el Gobierno Nacional podía adoptar las que fueran necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

6. En concordancia con lo anterior, el Gobierno Nacional expidió, entre otros, el Decreto Legislativo 467 de 23 de marzo de 2020, “por el cual se dictan medidas de urgencia en materia auxilios para beneficiarios del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”1. Con fundamento en este se expidió el Acuerdo No. 18 de 31 de marzo de 2020 que hoy convoca a la Sala. 1.2. El acto objeto de control

7. El 31 de marzo de 2020, en desarrollo del Decreto Legislativo 467 de 2020, el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX expidió el Acuerdo No. 18 de 31 de marzo de 2020, “por el cual se reglamenta la incorporación al presupuesto del ICETEX de los recursos de que trata el artículo 1 del Decreto Legislativo 467 del 23 de marzo de 2020”2. En síntesis, el Acuerdo contiene la reglamentación para la incorporación de determinados recursos al presupuesto de la entidad.

8. Estableció que (a) el Vicepresidente de Fondos de Administración del ICETEX suscribirá con los “constituyentes” de los fondos inactivos y en liquidación un documento para la utilización de sus recursos; (b) el

Presidente del ICETEX expedirá una resolución para la utilización de los recursos referidos en el Decreto 2880 de 20043; y (c) la Vicepresidencia de Fondos de Administración remitirá a la Vicepresidencia Financiera y a la Oficina Asesora de Planeación del ICETEX copia de los documentos suscritos con los “constituyentes” de los fondos inactivos y en liquidación, la resolución de utilización de los recursos del Decreto 2880 de 2004 y una certificación de saldos y excedentes a incorporar al presupuesto de ICETEX.

9. Asimismo, se dispuso que el Presidente del ICETEX expedirá los actos administrativos correspondientes para hacer la incorporación de aquellos recursos al presupuesto de la entidad. 1.3. Trámite relevante en el Consejo de Estado

10. El 19 de abril de 20204 se remitió el Acuerdo, vía correo electrónico, a la Secretaría General de esta Corporación, para que se llevara a cabo el control inmediato de legalidad. 1 Cuyo contenido y alcance será analizado más adelante, puntualmente, en el control material. 2 Se trascribe el acto en su totalidad y se lo anexa al final de la Sentencia. 3 Decreto reglamentario del artículo 6 de la Ley 863 de 2003 “Por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas.” 4 https://procesos.ramajudicial.gov.co/procesoscs/ConsultaJusticias21.aspx?EntryId=el1Enp5PPz16U %2fXNoYyhpzZ lfdM%3d

11. El Magistrado sustanciador, mediante Auto de 21 de abril de 2020, (1)

admitió el control inmediato de legalidad; (2) ordenó la fijación de un aviso, por el término de 10 días, para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran la legalidad del acto administrativo objeto de revisión; (3) informó de tal decisión al ICETEX; y (4) corrió traslado al Ministerio Público, para que rindiera concepto.

12. El ICETEX presentó informe, en el que solicitó se declarara la legalidad del Acuerdo No. 18 de 31 de marzo de 2020. Para ello, luego de referirse al derecho fundamental a la educación, señaló que, para atender el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-195, era necesario que la Junta Directiva, dentro de sus competencias legales6, definiera el trámite para incorporar al presupuesto de la entidad los recursos provenientes de 19 fondos inactivos y 12 en liquidación, de conformidad a lo dispuesto en los Decretos Legislativos 417 y 467 de 2020.

13. El Ministerio Público, en cabeza de la Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado, rindió concepto en el que indicó que el Acuerdo cumplió con los requisitos formales y sustanciales para su expedición y, en consecuencia, no violó norma constitucional o legal alguna.

2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1 Competencia y alcances del control. 2.2 Examen de legalidad 2.1. Competencia y alcances del control

14. La Sala 14 Especial de Decisión adoptará una decisión en ejercicio del control automático de legalidad, de conformidad con lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 19947 y 136 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA)8,

sobre el Acuerdo No. 18 de 31 de marzo de 2020. El control automático de legalidad que corresponde ejercer en este caso es de conocimiento de las salas especiales de decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 239, 5 Adoptado en el Decreto Legislativo 467 de 2020. 6 Artículos 9 del Decreto 1050 de 2006 y 19 del Acuerdo No. 13 de 2007 del ICETEX. 7 Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. […] 8 Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de Acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.// Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad

judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. 29.310 y 4211 del Acuerdo No. 80 de 2019 y con la decisión adoptada en sesión virtual No. 10 de 1 de abril de 2020 de esta.

15. La Sala ejercerá el control de legalidad de manera integral, de acuerdo con lo establecido por la Sala Plena de esta Corporación, y, en consecuencia, estudiará si el acto se ajusta, en este primer estudio, al ordenamiento jurídico porque satisface los requisitos formales y materiales12. Se destaca que el control se entiende agotado, únicamente, frente a las disposiciones jurídicas abordadas en esta providencia y que, nada impide, que frente a los puntos no discutidos se ejerzan las acciones pertinentes a través del control rogado. 2.2 Control de legalidad del acto

16. La Sala evacuará el control de legalidad en 2 pasos. Primero estudiará (2.2.1) la legalidad del acto desde una perspectiva formal definida por la naturaleza y contenido del acto, y por las condiciones formales del ejercicio de las potestades constitucionales del Gobierno Nacional; y luego realizará (2.2.2) el control material, para verificar que, en efecto, el Acuerdo No. 18 de 31 de marzo de 2020 (a) cumple su finalidad porque desarrolla y define las pautas para la ejecución del Decreto Legislativo, (b) observa las condiciones de los actos administrativos en estados de excepción porque efectivamente se ajusta a las previsiones de la Ley 137 de 1994 y, en este primer estudio, (c) no controvierte el

ordenamiento jurídico. 2.1.1. Control formal del acto

17. En atención a lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), el acto sometido a control de legalidad cumple con todos los requisitos o presupuestos exigidos para que se entienda ajustado formalmente al ordenamiento jurídico.

18. En efecto, la Sala encuentra que, el Acuerdo No. 18 de 2020 es un acto, disposición o medida de contenido general, abstracto e impersonal, pues reglamentó el procedimiento para la adición del presupuesto del ICETEX. 9 Artículo 23. Control inmediato de legalidad. Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la Corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los Magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. 10 Artículo 29. Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: (…) 3. Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. 11 Artículo 42. Convocación a sesiones. La convocatoria a las sesiones de las Salas, Secciones y Subsecciones se hará previa y públicamente por escrito en el que se mencionarán lugar, día, hora y orden del día. En caso de urgencia la citación podrá ser verbal, de lo que se dejará testimonio en el acta. 12 Ver entre otras: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena. Rad. 11001-03-15-0002009-00305-00. Junio 16 de 2009

19. Fue dictado en ejercicio de función administrativa, específicamente, en lo relativo a la potestad reglamentaria, con el fin de ejecutar y permitir el cumplimiento de un decreto legislativo. El acto objeto de control fue suscrito por el Presidente y la Secretaria de la Junta Directiva del ICETEX , en virtud de lo previsto en el Decreto Legislativo 467 de 2020, y de las facultades conferidas por los artículos 9, numeral 15, del Decreto 1050 de 200613, y 19, numerales 15, 16 y 21, del Acuerdo No. 13 de 200714.

20. Desarrolló un decreto legislativo expedido con base en el estado de excepción del artículo 215 Constitucional. Como ya se indicó, el acto que ocupa a la Sala desarrolla el Decreto Legislativo 467 de 2020.

21. En conclusión, la Sala encuentra que el Acuerdo se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto reglamentario. 2.1.2. Control material de legalidad

22. Para hacer el estudio de legalidad material se deben tener en cuenta las especificidades de este tipo de control. Dada la ausencia de demanda que acuse el acto reglamentario de una o varias causales de nulidad, el estudio debe hacerse de manera integral. No se deben analizar, en consecuencia, las causales de nulidad propias del control rogado, sino que se debe estudiar el acto reglamentario teniendo en cuenta 3 aspectos. Primero, que cumpla con su finalidad, es decir que desarrolle y defina las medidas para la ejecución del decreto legislativo; segundo, que las medidas cumplan las condiciones contempladas para la

producción normativa en estados de excepción, en este caso que respondan a las previsiones del artículo 9 de la Ley 137 de 199415; finalmente que, en este primer estudio, no controvierta el ordenamiento jurídico.

23. En todo caso, nada impide que después de la decisión adoptada en esta ocasión, cualquier persona ejerza acciones ante el juez de lo contencioso administrativo para impugnar estas mismas medidas, con base en aspectos que no sirvieron de fundamento al control automático, y que, desde esas nuevas perspectivas, resulten contrarias a alguna norma del ordenamiento jurídico. 13 Decreto reglamentario de la Ley 1002 de 2005 “"Por la cual se transforma el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, Mariano Ospina Pérez, Icetex, en una entidad financiera de naturaleza especial y se dictan otras disposiciones” 14 Por el cual se adoptan los Estatutos del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y de Estudios Técnicos en el Exterior, Mariano Ospina Pérez – ICETEX. 15 Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. El artículo 9 indicó que las facultades de esa ley pueden ser utilizadas cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad y motivación de incompatibilidad, este último en caso de suspensión de ley. a) El Acuerdo No. 18 de 31 de marzo de 2020 desarrolla pautas para la ejecución del Decreto Legislativo

24. El Decreto Legislativo 467 de 2020 dispuso, en lo que interesa, que (a) los saldos no ejecutados de los fondos inactivos y en liquidación

establecidos por la Nación y las entidades territoriales16 y (b) los excedentes generados por los Títulos de Ahorro Educativo – TAE17, serían incorporados al presupuesto del ICETEX para atender el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19.

25. Mediante Comunicado de prensa No. 23 de 3 y 4 de junio de 2020, la Corte Constitucional anunció que, mediante Sentencia C 161 de 2020 declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo antes citado18, tras considerar que, además de cumplir con los requisitos de forma y no tener vició en su trámite, contiene (se trascribe) “medidas que permiten optimizar los recursos disponibles, de manera que pueda ofrecer un alivio parcial a la mayoría de usuarios vulnerables, sin sacrificar el funcionamiento del Icetex”, por lo que de él se desprende, como principal obligación para las autoridades correspondientes, la de “adoptar las medidas” de forma expedita y eficaz con el ánimo de lograr, cuanto antes, la implementación progresiva de los auxilios creados.

26. Por su parte, el Acuerdo No. 18 de 2020, expedido por la Junta Directiva del ICETEX, se ocupó de reglamentar el procedimiento para la incorporación de los primeros (recursos provenientes de los fondos inactivos y en liquidación) al presupuesto de la entidad.

27. La Sala estima que, el hecho de que el Acuerdo no haya desarrollado las pautas para la incorporación de los demás recursos mencionados en el Decreto Legislativo 467 de 2020 (excedentes de los TAE), no genera ningún vicio porque no hace falta que el reglamento

agote todo el contenido del decreto legislativo que desarrolla.

28. Finalmente, se observa que el Gobierno Nacional, en uso de la potestad reglamentaria, se sujetó a los términos del Decreto Legislativo sin exceder su competencia pues, existe correspondencia entre los recursos 16 Este aparte de la norma corresponde al parágrafo 1 del artículo 1 del Decreto Legislativo 467 de 2020, en el cual se dispuso que las entidades públicas de orden nacional y territorial con Fondos en Administración o convenios de alianzas establecidas con el ICETEX utilizaran los saldos y excedentes de liquidez, así como los saldos y excedentes de los fondos y las alianzas en el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19 que comprende el otorgamiento, a beneficiarios focalizados, de alguno de los auxilios dispuestos por el Gobierno Nacional. 17 Artículo 2 del Decreto Legislativo 467 de 2020. 18 Bajo el entendido que la medida denominada “plazo de gracia” no causa durante su vigencia intereses sobre los créditos. Corte Constitucional, Sentencia C-161 de 2020. relacionados en el Decreto Legislativo 467 de 202019 y a los que se hacen referencia en el Acuerdo objeto de control automático20. b) El Acuerdo No. 18 de 31 de marzo de 2020 observó las previsiones de la Ley 137 de 1994

29. A pesar de que la potestad reglamentaria constituye una herramienta ordinaria de la función administrativa, en este caso, esa reglamentación se activó por la necesidad de darle cumplimiento a un decreto extraordinario que requiere desarrollo normativo. Esta

reglamentación, en consecuencia, debe reunir los presupuestos definidos en el artículo 9 de la Ley 137 de 1994 que, para el caso concreto, son: finalidad, necesidad y proporcionalidad.

30. En el presente caso se encuentra que la reglamentación contenida en el Acuerdo No. 18 de 31 de marzo de 2020 satisface el presupuesto de finalidad, por las razones que pasan a explicarse:

31. De acuerdo con la parte motiva, lo que busca el acto es reglamentar el procedimiento de incorporación de los recursos provenientes de los fondos inactivos y en liquidación, respecto de los cuales hace referencia expresa el Decreto Legislativo 467 de 2020, al presupuesto del ICETEX.

32. De conformidad con la parte resolutiva, tal como se indicó en precedencia, el acto objeto de control estableció que (1) el Vicepresidente de Fondos de Administración del ICETEX debe suscribir con los constituyentes de los fondos inactivos y en liquidación un documento para la utilización de sus recursos y expedir una certificación de saldos y excedentes a incorporar al presupuesto de la entidad; los cuales deben ser enviados a la Vicepresidencia Financiera y a la Oficina Asesora de Planeación del ICETEX. Asimismo, dispuso que (2) el Presidente del ICETEX expedirá, en primer lugar, la resolución para disponer de la utilización de los fondos comunes de que trata el Decreto 2880 de 200421. Por último, señaló que sería igualmente (3) el Presidente de la entidad quien proferiría los actos administrativos correspondientes para hacer la incorporación de

aquellos recursos al presupuesto de la entidad.

33. La Sala advierte que esta medida se sujeta a los fines del acto, estableció un trámite extraordinario y expedito para la

19 Página 4 del Decreto Legislativo: 19 fondos inactivos y 12 fondos en liquidación 20 En los documentos aportados por el ICETEX en su intervención se identificaron, de conformidad con un documento técnico emitido por la Vicepresidencia de Fondos de Administración de la entidad, cuáles eran los fondos inactivos (19) y cuáles los que estaban en proceso de liquidación (12) que estarían cobijados por la medida de incorporación al presupuesto del ICETEX. 21 La cual deberá igualmente enviarse a la Vicepresidencia Financiera y a la Oficina Asesora de Planeación del ICETEX. modificación/adición del presupuesto de la entidad, con el objeto de atender el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19, esto es, un conjunto de medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para aliviar las obligaciones crediticias de los beneficiarios del ICETEX.

34. De otro lado, encuentra que el Acuerdo No. 18 de 2020 satisface el presupuesto de necesidad. Para comprender este punto, se mostrará la reglamentación ordinaria para concluir si con ella bastaba, o si era necesario desarrollar una extraordinaria.

35. Según el Acuerdo No. 29 de 28 de noviembre de 2019, Estatuto de Presupuesto del ICETEX, para modificar –adicionar– el presupuesto de la entidad se requiere de: primero, una solicitud presentada por el Representante Legal del ICETEX a la Junta Directiva; segundo, una certificación expedida por el Coordinador del Grupo de Presupuesto en la

que se indique que los recursos no están afectados o no han sido incorporados ya; y (3) la aprobación por parte de la Junta Directiva22.

36. En ese sentido, logra advertirse que la reglamentación actual no era suficiente para atender la necesidad de incorporación pronta y ágil de recursos para la ejecución de las medidas de urgencia adoptadas en favor de los beneficiarios del ICETEX, propias del contexto actual, pues aquella requiere de un conjunto de pasos que podrían dilatar el procedimiento y con ello demorar el inicio de las medidas de auxilio que pretenden implementarse. Adicionalmente, se necesita de la certificación expedida por el Coordinador del Grupo de Presupuesto de la entidad en la que se indique que los recursos no están afectados o no han sido ya incorporados cuando, en este caso, ello resulta imposible de cumplir, como quiera que los recursos fueron señalados directamente por el legislador extraordinario que estableció la existencia de 19 fondos inactivos y 12 fondos en liquidación.

37. Finalmente, frente a la proporcionalidad, basta con señalar que la adopción de un procedimiento extraordinario para la adición del presupuesto del ICETEX no afecta o restringe ningún derecho fu